周鑫　陳培雄　相慧　向蕓蕓　張鶴　李欣曈

摘要：對現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃的實施情況進行評價，是編制國土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。文章構(gòu)建了省級海洋功能區(qū)劃實施評價的基本框架，明確了評價原則、思路、流程與方法，以期為新一輪國土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)與參考。針對區(qū)劃實施中存在的問題及新時期面臨的形勢，提出了突出重點、因地制宜，全面調(diào)查、摸清家底，完善分區(qū)、探索分類，嚴格兼容、加強管控，定期評價、動態(tài)調(diào)整等對策建議。

關(guān)鍵詞：海洋功能區(qū)劃;實施評價;國土空間規(guī)劃;陸海統(tǒng)籌; 分區(qū)體系

中圖分類號：P74;X321 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）05-0019-06

Abstract：The evaluation of the implementation of current marine functional zoning is an important basis for the compilation of territorial spatial planning.This paper constructed the framework for the implementation evaluation of provincial marine functional zoning，and defined the evaluation principles，ideas，procedures and methods，so as to provide reference for the new round of territorial spatial planning.In view of the problems existing and the situation incoming，some countermeasures and suggestions were put forward，such as fully considering local characteristics and highlighting the key points，carrying out a comprehensive investigation of marine resources and environment，improving the functional zoning system and exploring the usage classification system，strictly setting the compatible functions and management requirements，and implementing a monitoring and evaluation system.

Key words：Marine functional zoning，Implementation evaluation，Territorial spatial planning，Land-sea coordination，F(xiàn)unctional zoning system

0 引言

海洋功能區(qū)劃（以下簡稱“區(qū)劃”）是《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》共同確定的我國海洋管理的一項基本制度[1]，是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分[2]?？v觀國內(nèi)外的空間規(guī)劃發(fā)展歷程，規(guī)劃實施評價作為一種實施規(guī)劃目標和規(guī)范規(guī)劃行為的重要手段，已經(jīng)成為一個不可或缺的環(huán)節(jié)貫徹到規(guī)劃實施的整個過程中，其地位和作用正在通過制度化或法制化的程序不斷地得到強化和鞏固[3]。

本輪海洋功能區(qū)劃將于2020年 12月到期，覆蓋全域全要素的國土空間規(guī)劃編制在即。對現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃的實施情況進行評價，總結(jié)區(qū)劃實施成效，找出存在的問題并分析原因，明確新一輪規(guī)劃的重點，是編制國土空間規(guī)劃的重要基礎(chǔ)。經(jīng)過三輪的編制與實施，我國海洋功能區(qū)劃的編制體系已基本成熟，但區(qū)劃評價體系尚未完全建立[4]。不少學者已展開了相關(guān)的研究，如林紹花[5]于2006年提出了著眼于區(qū)劃方案自身適宜性的海洋功能區(qū)劃評價體系。隨后，劉洋[6]、楊山[7]、陳洲杰[8]、陳培雄[9]等分別建立了定量評價模型并進行了實證。徐偉等[10]首次開展了全國海洋功能區(qū)劃實施評價研究，建立了包括目標實現(xiàn)程度、區(qū)劃落實情況和各海域開發(fā)利用情況的全國海洋功能區(qū)劃評價體系。岳奇等[11]在借鑒土地和城市規(guī)劃實施評價理念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了區(qū)劃目標完成情況、措施落實情況、海域使用符合性及總體實施成效共4個層次的海洋功能區(qū)劃實施評價指標體系。這些研究均為開展海洋功能區(qū)劃實施評價提供了有益的參考。本研究結(jié)合國土空間規(guī)劃改革的最新背景，構(gòu)建了省級海洋功能區(qū)劃實施評價的基本框架，梳理了國土空間規(guī)劃編制面臨的新形勢與挑戰(zhàn)，以期為新一輪國土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)與參考。

1 評價原則與思路

1.1 評價原則

（1）客觀真實。

評價應(yīng)采用權(quán)威部門的經(jīng)濟社會、海域利用等數(shù)據(jù)，保證評價過程和結(jié)論的客觀性，如實反映區(qū)劃實施情況。

（2）全面綜合。

采用定性分析與定量評價相結(jié)合的方法，對區(qū)劃實施情況等進行全面評價，對區(qū)劃適宜性進行綜合分析，總結(jié)區(qū)劃的實施成效、存在問題、面臨形勢與調(diào)整需求，形成評價結(jié)論。

（3）統(tǒng)籌兼顧。

以海洋功能區(qū)劃“自然屬性為主，兼顧社會發(fā)展屬性”為基本立足點，與相關(guān)部門積極協(xié)商，充分開展調(diào)查研究，廣泛聽取公眾意見和建議，統(tǒng)籌兼顧，提出科學有效的實施措施。

1.2 評價思路

采用邏輯框架法（Logic Framework Approach，LFA）作為評價的總體思路。邏輯框架匯總了區(qū)劃實施活動的全部要素，并按宏觀目標、具體目標、產(chǎn)出成果和投入的層次歸納了區(qū)劃的目標及其因果關(guān)系。因此，可按如下思路對海洋功能區(qū)劃的實施進行分析：區(qū)劃制定的目標—區(qū)劃實施的措施—區(qū)劃取得的成效—區(qū)劃執(zhí)行過程中遇到的問題和阻力—下一階段區(qū)劃實施需要做的調(diào)整。

2 評價流程與方法

評價流程主要包括資料收集和實地調(diào)查、區(qū)劃評價和形成評價結(jié)論3個階段（圖1）。首先，通過廣泛收集基礎(chǔ)地理信息、自然環(huán)境、社會經(jīng)濟等數(shù)據(jù)，建立區(qū)劃評價地理空間數(shù)據(jù)庫;然后，從區(qū)劃實施情況和區(qū)劃適宜性兩個方面開展具體的評價工作;在此基礎(chǔ)上，總結(jié)區(qū)劃實施成效，提出存在的問題，分析區(qū)劃面臨的新形勢與調(diào)整需求，繼而形成評價結(jié)論。評價的核心是區(qū)劃實施情況評價和區(qū)劃適宜性分析。

圖1 海洋功能區(qū)劃實施評價總體技術(shù)路線

2.1 區(qū)劃實施情況評價

區(qū)劃實施情況評價側(cè)重于區(qū)劃自身的評價，在評價時點回顧區(qū)劃過去的實施情況，以定量分析為主。

2.1.1 區(qū)劃主要調(diào)控指標實現(xiàn)程度評價

本輪海洋功能區(qū)劃在定性目標的基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地提出了定量目標管控體系[4]。以浙江省為例，區(qū)劃提出到2020年“全省建設(shè)用圍填海規(guī)?？刂圃?.06萬公頃以內(nèi)，海水養(yǎng)殖功能區(qū)面積不少于10萬公頃，海洋保護區(qū)面積達到管轄海域面積的11%以上，保留區(qū)面積比例不低于10%，大陸自然岸線保有率不低于35%，整治修復海岸線長度不少于300千米”等目標。

該評價以實測與統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)，逐一對照分析區(qū)劃目標實現(xiàn)程度。據(jù)此，明確區(qū)劃下一階段實施的核心目標，并明確功能區(qū)劃是否需要調(diào)整及調(diào)整的方向。

2.1.2 海域使用現(xiàn)狀及變化情況評價

海域使用現(xiàn)狀及其變化情況是海洋功能區(qū)劃實施最直接的著力點，也是其管控結(jié)果最直觀的體現(xiàn)。海洋功能區(qū)劃通過設(shè)置不同的功能區(qū)和管控要求來引導和規(guī)范涉?；顒印?/p>

該評價以國家海域使用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)場踏勘，繪制海域使用現(xiàn)狀圖，計算新增項目海洋功能區(qū)劃符合率，分析海域使用的空間分布差異與時間演進趨勢，分別統(tǒng)計各海域使用類型和各類海洋功能區(qū)的使用情況，在此基礎(chǔ)上總結(jié)海域使用現(xiàn)狀及其變化特征。

2.1.3 區(qū)劃實施保障措施執(zhí)行情況評價

海洋功能區(qū)劃是為貫徹執(zhí)行海域使用管理和海洋環(huán)境保護等法律法規(guī)而制定的政策性、規(guī)范性和約束性文件。區(qū)劃實施保障措施是否得到有效落實是區(qū)劃實施成敗的關(guān)鍵。

該評價可針對區(qū)劃提出的區(qū)劃實施管理、海域使用管理等6條保障措施，逐一對照分析其具體舉措的落實程度。以資料收集和部門調(diào)訪為基礎(chǔ)，以定性分析為主，可采用紅綠燈方法進行形象化的評價。即對于規(guī)劃涉及定性的任務(wù)要求和保障措施等各方面，按其完成程度與工作進度分為紅燈、黃燈、綠燈3個水平。

2.1.4 區(qū)劃實施效果評價

海洋功能區(qū)劃的實施效果，是指在區(qū)劃實施和執(zhí)行過程中，對外部資源環(huán)境和社會經(jīng)濟的影響，它在一定程度上反映了海洋功能區(qū)劃中各項海洋功能區(qū)設(shè)立與基本功能確定的合理性[10]。

區(qū)劃的實施效果可從資源環(huán)境效應(yīng)、經(jīng)濟文化效應(yīng)和社會效應(yīng)等方面進行分析。其中，區(qū)劃實施的資源環(huán)境效應(yīng)可從區(qū)劃對海洋資源的保護與有效利用、對海洋生態(tài)環(huán)境的維持與改善等方面進行評價;區(qū)劃實施的經(jīng)濟文化效應(yīng)可從區(qū)劃對海洋經(jīng)濟發(fā)展的帶動、對海洋文化傳承的促進等方面進行評價;區(qū)劃實施的社會效應(yīng)可從區(qū)劃的公眾參與、維持用海秩序、改善民生等方面進行評價。

2.1.5 區(qū)劃實施情況綜合評價

針對評價的目的和重點，在分項評價的基礎(chǔ)上，采用指標體系法進行區(qū)劃實施情況綜合評價分析。該指標體系可分為3個層次，包括目標層（實施評價總目標）、準則層（區(qū)劃的目標實現(xiàn)程度、實施效果、執(zhí)行情況）和指標層（包括18 個具體指標）[9]（表1）。采用專家打分法確定指標權(quán)重，采用線性加權(quán)法計算區(qū)劃實施情況綜合評價得分。

2.2 區(qū)劃適宜性分析

隨著我國沿海地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和國際化進程的推進，海洋開發(fā)與沿海地區(qū)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，作為規(guī)范海洋開發(fā)利用活動的海洋功能區(qū)劃制度也面臨著前所未有的新形勢。評價自然環(huán)境和用海需求的變化帶來的影響，對于總結(jié)區(qū)劃實施過程中遇到的問題與展望下一階段工作有重要的指導意義。

區(qū)劃適宜性分析側(cè)重于區(qū)劃的外部關(guān)系分析，在評價時點展望未來區(qū)劃面臨的新本底，以定性分析為主。

2.2.1 區(qū)劃的資源環(huán)境適宜性分析

經(jīng)過近些年的人為開發(fā)和自然演變，與區(qū)劃制定和實施之初相比，海域資源環(huán)境不可避免地發(fā)生了變化。為提高區(qū)劃的適應(yīng)性，根據(jù)最新的資源環(huán)境調(diào)查，了解資源環(huán)境的變化特征，分析變化發(fā)生的原因及趨勢。在此基礎(chǔ)上，開展海洋資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價。

2.2.2 區(qū)劃與相關(guān)規(guī)劃符合性分析

對于省級海洋功能區(qū)劃，需分析其與區(qū)劃實施期間新發(fā)布的上位規(guī)劃的符合性，如《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》等，以及與海洋生態(tài)紅線、海島保護規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接性。

2.2.3 區(qū)劃的發(fā)展保護平衡性分析

海洋既是巨大的生態(tài)空間，又因其獨特而豐富的資源成為人類生存與發(fā)展的拓展空間。開展海洋功能區(qū)劃的目的之一就是協(xié)調(diào)海洋發(fā)展與保護的沖突。開展海洋功能區(qū)劃實施評價時，需全面摸清新形勢下發(fā)展與保護的用海需求并做好平衡性分析。

2.2.4 區(qū)劃的陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性分析

海岸帶地區(qū)是陸海統(tǒng)籌最直接的空間載體，也是海陸規(guī)劃管理矛盾最為突出的地區(qū)。國土空間規(guī)劃是全域全要素全覆蓋的規(guī)劃，陸海空間必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有機融合。該評價重點對

海陸主體功能定位的協(xié)調(diào)性、空間規(guī)劃的銜接性、開發(fā)利用現(xiàn)狀的聯(lián)動性、生態(tài)保護空間的完整性進行分析并找出存在的問題。

3 新一輪國土空間規(guī)劃編制面臨的形勢與挑戰(zhàn)

3.1 加快建設(shè)海洋強國的新機遇

海洋是沿海地區(qū)發(fā)展的最大優(yōu)勢、最大潛力和最大空間所在。在加快建設(shè)海洋強國的方針指引下，我國將更加重視海洋、依靠海洋、發(fā)展海洋。加強海洋資源保護與利用，大力建設(shè)現(xiàn)代化海洋經(jīng)濟體系是緩解資源、環(huán)境、人口壓力，拓展新的發(fā)展空間，形成新的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建新的開放格局的戰(zhàn)略選擇，是下階段海洋保護與利用的新機遇。

3.2 海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新需要

近年來，雖然我國海洋經(jīng)濟總量不斷提高，但與發(fā)達國家相比，海洋經(jīng)濟總量與海洋經(jīng)濟貢獻率都還存在明顯差距。海洋資源優(yōu)勢還沒有很好地轉(zhuǎn)化為海洋產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。下一階段，需切實推進海洋資源保護與利用，從重“需求管理”向重“供給管理”轉(zhuǎn)變，加強海洋資源精準化供給，為促進海洋產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新興海洋產(chǎn)業(yè)培育以及用海結(jié)構(gòu)優(yōu)化賦予新動能。

3.3 推進生態(tài)文明建設(shè)的新要求

生態(tài)保護紅線、圍填海管控、海岸線保護等制度的相繼實施，對強化以生態(tài)文明為基礎(chǔ)的海洋資源保護與利用提出了新的要求。目前經(jīng)濟社會發(fā)展需求與海洋資源環(huán)境承載力的矛盾仍較為突出。同時，海洋環(huán)境污染受外源性影響較大，綜合治理較為困難，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本性和持續(xù)性改善仍將是一個長期的過程。與此同時，公眾環(huán)保意識不斷提高，給下階段海洋生態(tài)環(huán)境保護工作提出了新的要求。

3.4 陸海統(tǒng)籌、多規(guī)合一的新趨勢

隨著綜合國力的進一步增強和全面建設(shè)小康社會的現(xiàn)實需求，陸海統(tǒng)籌成為時代發(fā)展的必然趨勢[12]。因此，落實陸海統(tǒng)籌和多規(guī)合一的理念與要求，

統(tǒng)一海陸主體功能定位，

統(tǒng)籌沿海地區(qū)尤其是海岸帶地區(qū)陸?？臻g及資源配置，統(tǒng)籌陸源污染防治與海洋生態(tài)環(huán)境保護和修復，

統(tǒng)籌沿海產(chǎn)業(yè)布局與景觀風貌，協(xié)同推進高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，

確保各海洋功能區(qū)的功能定位和保護開發(fā)方向相協(xié)調(diào)是下階段開展國土空間規(guī)劃編制面臨的新趨勢。

3.5 促進海洋資源可持續(xù)利用的新路徑

本輪海洋功能區(qū)劃實施以來，海域開發(fā)面積整體減幅明顯，隨著海域開發(fā)由數(shù)量向質(zhì)量的躍進，側(cè)重挖掘內(nèi)生潛力，盤活存量資源，提高海域利用立體化和多元化程度，合理安排開發(fā)時序，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海，提高海洋資源的集約節(jié)約可持續(xù)利用水平成為下階段海洋發(fā)展的新路徑。

4 新一輪國土空間規(guī)劃編制與實施建議

4.1 突出重點，因地制宜

新一輪國土空間規(guī)劃編制中需重點考慮嚴格管控新增圍填海、穩(wěn)定自然岸線保有率、維持海島自然屬性、優(yōu)化港口產(chǎn)業(yè)布局等。堅持以海定需、量海而行、因地制宜，通過合理劃區(qū)和制定相關(guān)的用途管制要求引導用海項目向已圍填成陸區(qū)域布局，并對圍填海的規(guī)模、功能和時序提出最嚴格的管制措施。結(jié)合海島的功能定位，對海島及周邊海域統(tǒng)籌劃區(qū)并制定詳細的管理要求，以盡量降低用?；顒訉u自然屬性的影響程度。通過合理劃分海洋功能區(qū)來引導和約束相關(guān)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化港口產(chǎn)業(yè)布局，以進一步挖掘海洋經(jīng)濟潛能，提高海洋資源集約節(jié)約利用度。加強排污口、入海河流的環(huán)境監(jiān)測，陸海聯(lián)動保護海洋生態(tài)環(huán)境。

4.2 全面調(diào)查，摸清家底

海洋資源環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是科學開展規(guī)劃的基礎(chǔ)[13]。國土空間規(guī)劃以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基數(shù)，但“三調(diào)”調(diào)查范圍未覆蓋海域及部分無居民海島，因此沒有統(tǒng)一的標準對海域及無居民海島進行規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換。建議開展海洋資源環(huán)境及開發(fā)利用現(xiàn)狀的全面調(diào)查，并結(jié)合歷史資料，總結(jié)上一輪海洋功能區(qū)劃實施以來海域自然基礎(chǔ)條件及開發(fā)利用現(xiàn)狀的變化情況，在資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上開展空間規(guī)劃。

4.3 完善分區(qū)，探索分類

目前，海域管理采用“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式，因此，海洋分區(qū)研究是國土空間規(guī)劃研究的重點。以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，生態(tài)保護紅線為底線，將無居民海島納入規(guī)劃范圍，并在生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的大框架下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海陸分區(qū)，形成國土空間規(guī)劃中的海洋分區(qū)體系。用地分類是土地資源管理、城市管理的一項基礎(chǔ)工作。以往海洋空間規(guī)劃體系中沒有詳細規(guī)劃，也沒有規(guī)劃用海分類。因此，現(xiàn)階段用海分類可用于調(diào)查統(tǒng)計、現(xiàn)狀評價等。本輪國土空間規(guī)劃中，有條件的地區(qū)可在海岸帶地區(qū)開展用海分類試點。隨著海洋精細化管理的推進，可進一步探索和完善用海分類在規(guī)劃編制與實施管理中的運用。

4.4 嚴格兼容，加強管控

進一步研究不同用海方式下，各用海類型相互之間的可兼容性。結(jié)合海域的自然屬性和社會屬性，以不影響海域基本功能的發(fā)揮、對海域自然屬性改變程度最小為依據(jù)精確設(shè)定功能區(qū)的兼容功能，明確規(guī)定兼容的范圍、時間及條件，如要求兼容功能的用海期限不得超過功能區(qū)劃期限等，并制定配套的管理要求。在具體功能區(qū)管理要求中增設(shè)海岸線分類保護與利用的要求，提高海岸線利用的產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)門檻，以切實促進海岸線利用方式轉(zhuǎn)變。

4.5 定期評價，動態(tài)調(diào)整

建立覆蓋全海域統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合監(jiān)管體系，對海洋開發(fā)利用和海洋環(huán)境保護情況進行全面監(jiān)測、監(jiān)督檢查和分析評價，尤其是對海岸線、海灣、河口和海島的自然屬性變化，及海域使用現(xiàn)狀變化情況進行動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測。執(zhí)行國土空間規(guī)劃實施評價制度，建立評價-反饋-調(diào)整機制，提高規(guī)劃對自然和社會環(huán)境變化的適應(yīng)性，以更好地實現(xiàn)規(guī)劃對涉?；顒拥膮f(xié)調(diào)以及對海洋資源和生態(tài)環(huán)境的保護目標。

參考文獻

[1] 阿東.我國海域使用管理和海洋環(huán)境保護的依據(jù)：海洋功能區(qū)劃[J].海洋開發(fā)與管理，2000，17（4）：19-22.

[2] 黃杰，王權(quán)明，黃小露，等.國土空間規(guī)劃體系改革背景下海洋空間規(guī)劃的發(fā)展[J].海洋開發(fā)與管理，2019，36（5）：14-18.

[3] 呂曉蓓，伍煒.城市規(guī)劃實施評價機制初探[J].城市規(guī)劃，2006，30（11）：41-45，56.

[4] 岳奇，朱慶林，劉楠楠，等.我國海洋功能區(qū)劃的回顧性評價和新一輪編制建議[J].海洋開發(fā)與管理，2019，36（2）：3-7.

[5] 林紹花.海洋功能區(qū)劃適宜性評價模型研究[D].青島：中國海洋大學，2006.

[6] 劉洋，豐愛平，吳桑云.海洋功能區(qū)劃實施評價的方法與實證研究[J].海洋開發(fā)與管理，2009，26（2）：12-17.

[7] 楊山，張武根，李榮軍.江蘇省海洋功能區(qū)劃實施評價指標體系與方法[J].長江流域資源與環(huán)境，2011，20（10）：1165-1171.

[8] 陳洲杰.《舟山市海洋功能區(qū)劃》實施情況評價與優(yōu)化研究[D].舟山：浙江海洋學院，2012.

[9] 陳培雄，周鑫，徐偉，等.海洋功能區(qū)劃評價理論研究：以浙江省為例[J].海洋環(huán)境科學，2018，37（6）：888-892，898.

[10] 徐偉，劉淑芬，張靜怡.全國海洋功能區(qū)劃實施評價研究[J].海洋環(huán)境科學，2014，33（3）：466-471.

[11] 岳奇，徐偉，曹東，等.新一輪海洋功能區(qū)劃實施評價方法及指標體系研究[J].海洋開發(fā)與管理，2015，32（7）：18-22.

[12] 韓增林，狄乾斌，周樂萍.陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵與目標解析[J].海洋經(jīng)濟，2012，2（1）：10-15.

[13] 邢文秀，劉大海，劉偉峰，等.重構(gòu)空間規(guī)劃體系：基本理念、總體構(gòu)想與保障措施[J].海洋開發(fā)與管理，2018，35（11）：3-9.