杜曉蕾

摘要：一直以來，財政預(yù)算都是平衡財政收支的重要方式，也是我國財政政策的重要組成部分。對于地方政府來說，不斷提高財政預(yù)算治理能力才是當(dāng)前需要重點(diǎn)推進(jìn)的工作。本文分析了財政預(yù)算對治理能力提升的影響，也指出了地方政府財政預(yù)算管理中存在的問題，包含預(yù)算準(zhǔn)確度和規(guī)范化不足、監(jiān)督機(jī)制缺位、評價體系不完善和治理意識不強(qiáng)，最后得出了地方政府預(yù)算治理能力提升的相應(yīng)策略。

關(guān)鍵詞：地方政府;財政預(yù)算;治理能力

一、引言

財政預(yù)算編制是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)而細(xì)致的工作財政預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)和市場的穩(wěn)定。近年來，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化成為重點(diǎn)推進(jìn)的工作，財政預(yù)算治理能力的提升同樣顯得十分重要。特別對于地方政府來說，良好的財政預(yù)算管理不僅能夠能起到穩(wěn)定地方經(jīng)濟(jì)的作用，而且有利于防范和化解社會等多方面風(fēng)險。目前來看，地方政府財政預(yù)算管理中還存在一些問題，如規(guī)范化程度不高、監(jiān)管缺位等等。這些不利因素將導(dǎo)致地方政府財政預(yù)算管理的失效，同時影響預(yù)算治理的提高。本文的研究重點(diǎn)在于通過分析地方政府財政預(yù)算管理中存在的問題，提出預(yù)算治理能力提升的對策，現(xiàn)實(shí)意義顯著。

二、財政預(yù)算對治理能力提升的影響

（一）國家治理能力與財政預(yù)算能力呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系

政府活動的重要載體就是預(yù)算，預(yù)算管理的好壞直接關(guān)系國家治理能力的提升。國家治理體系涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多個方面機(jī)制的建立和完善。財政預(yù)算編制后，向社會公眾公布，從而更加規(guī)范透明。同時，財政預(yù)算編制的過程也是民眾達(dá)成共識的過程，國家通過預(yù)算編制向納稅人告知稅收用途，充分發(fā)揮公共權(quán)力的約束力，這樣政府也會不斷提高預(yù)算編制能力，如此形成良性循環(huán)。由此可見，財政預(yù)算能力提升了，國家治理能力也會向好發(fā)展。

（二）財政預(yù)算是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)治理的重要保障

財政預(yù)算是政府對未來一段時間的預(yù)測，是基本財政收支計(jì)劃。財政預(yù)算具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，財政預(yù)算也會進(jìn)行不斷優(yōu)化，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢選擇合適的預(yù)算總基調(diào)，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)治理的目的。同時，財政預(yù)算還會依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)市場缺陷的作用。經(jīng)濟(jì)治理的目標(biāo)是維持經(jīng)濟(jì)平衡與穩(wěn)定，而財政預(yù)算則能夠通過調(diào)節(jié)很好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定作用，因此對經(jīng)濟(jì)治理具有保障作用。

（三）財政預(yù)算是化解社會公共風(fēng)險的有效手段

社會發(fā)展過程中，公共風(fēng)險不可避免，其存在是社會穩(wěn)定的不利因素，也是社會進(jìn)步的阻礙因素。如何防范和化解社會公共風(fēng)險也是我國政府需要解決的重要問題。財政預(yù)算的執(zhí)行過程涉及社會多方主體，通過各個主體之間的博弈和融合演進(jìn)，推動預(yù)算的執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)社會治理的目的。在此過程中，社會公共風(fēng)險不斷被化解，也推動了社會穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。從這一層面上來看，財政預(yù)算對社會治理能力的提升具有積極影響。

三、地方政府財政預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算準(zhǔn)確度和規(guī)范化有持提升

隨著預(yù)算管理制度的推進(jìn)，地方政府預(yù)算管理工作取得了一定進(jìn)展，但是在準(zhǔn)確度和規(guī)范化方面依然存在不足。這主要是由于地方政府的預(yù)算編制時間方面存在問題。地方財政預(yù)算從編制到申請審批大概需要經(jīng)歷7、8個月的時間，但由于審批需要占用一部分時間，預(yù)算編制的時間不足半年[1]。這樣，地方政府由于時間限制，部分預(yù)算數(shù)據(jù)并未進(jìn)行深入論證，導(dǎo)致實(shí)際收支與預(yù)算編制差距較大，預(yù)算準(zhǔn)確度得不到保證。同時，部分地方政府對預(yù)算編制的重視程度不足，受到時間、人員等方面的制約，編制的預(yù)算不夠規(guī)范，增加了審批難度，從而影響財政預(yù)算工作效率。

（二）預(yù)算監(jiān)督機(jī)制缺位

在地方事務(wù)中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)地方預(yù)算的編制和執(zhí)行。從實(shí)際情況來看，部分地方政府并未建立預(yù)算監(jiān)督部門和機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算編制權(quán)力過于集中，無法發(fā)揮其應(yīng)有的治理作用。由于財政預(yù)算涉及的利益和資源較多，如果缺乏必要的監(jiān)督，則很容易引發(fā)貪污腐敗等問題[2]。另外，地方預(yù)算監(jiān)督部門的獨(dú)立性得不到保證。預(yù)算監(jiān)督部門大多由地方政府牽頭設(shè)立，因此容易受到地方政府的牽制，很難發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。監(jiān)督職能的弱化，自然會導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制缺位，最終形同虛設(shè)。因此，預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的完善是保證地方財政預(yù)算合理化的充分條件。

（三）預(yù)算評價體系不完善

隨著預(yù)算管理的改革和推進(jìn)，我國財政預(yù)算已經(jīng)由公開化、透明化，向績效水平提升轉(zhuǎn)變，因此需要通過預(yù)算評價體系實(shí)現(xiàn)。一方面，地方政府預(yù)算評價方面的法律并不健全。我國目前沒有專門的地方財政預(yù)算評價相關(guān)的法律，實(shí)際工作中主要以財政預(yù)算相關(guān)的基本法律為依據(jù)，因此法律約束力有限。這就造成無法對地方政府的預(yù)算績效進(jìn)行客觀評價，不利于預(yù)算水平的提升。另一方面，預(yù)算評價方法缺乏創(chuàng)新性。由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指引，地方政府預(yù)算評價往往采用較為傳統(tǒng)的評價方法，不能從多方面進(jìn)行審查，影響評價效果。

（四）預(yù)算治理意識不強(qiáng)

通過有效的預(yù)算管理來提高國家治理能力，是我國治理能力提升的重要手段。但是，從具體執(zhí)行來看，部分地方政府的預(yù)算治理意識不強(qiáng)，甚至還未樹立預(yù)算治理理念[9j一些地方政府僅僅看到預(yù)算管理平衡財政收支的唯一功能，還未充分意識到預(yù)算的其他功能，導(dǎo)致預(yù)算治理意識不強(qiáng)。缺乏預(yù)算治理意識，不利于地方政府治理能力的提升，也不利于市場、企業(yè)、民眾等主體參與到預(yù)算治理中來。這是今后地方政府預(yù)算管理過程中應(yīng)當(dāng)解決的問題，也是未來財政預(yù)算的基礎(chǔ)條件。

四、地方政府財政預(yù)算治理能力提升策略

（一）不斷提高預(yù)算的準(zhǔn)確度和規(guī)范化程度

第一，推進(jìn)地方政府財政預(yù)算的準(zhǔn)確度十分重要。由于編制預(yù)算的時間比較有限，所以地方政府需要投入足夠的人力和其他資源，在編制預(yù)算過程中提升預(yù)算的準(zhǔn)確度，對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行深入全面論證。只有這樣，才能降低實(shí)際財政支出與預(yù)算的偏離程度，保證預(yù)算治理能力的發(fā)揮。第二，規(guī)范化對于地方政府財政預(yù)算來說必不可少。規(guī)范化的預(yù)算制度、編制流程、執(zhí)行過程，都是提升預(yù)算整體規(guī)范程度的重要因素，地方政府應(yīng)給予足夠重視。第三，地方政府對于財政預(yù)算的重視程度也需要不斷提高。這樣才能有效提升財政預(yù)算治理能力。

（二）建立健全的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

一方面，財政預(yù)算監(jiān)督部門是不可或缺的。有效的監(jiān)督機(jī)制是解決預(yù)算管理問題的重要手段，是提高預(yù)算治理能力的有效保障。地方政府應(yīng)當(dāng)牽頭設(shè)立預(yù)算監(jiān)督部門，并且提高對預(yù)算監(jiān)督的重視程度，充分認(rèn)識到預(yù)算監(jiān)督的重要性，保證監(jiān)督職能的發(fā)揮。另一方面，還應(yīng)保證預(yù)算監(jiān)督部門的獨(dú)立性。地方預(yù)算監(jiān)督部門雖然由政府牽頭設(shè)立，但是不能收到地方政府的牽制，充分保證其獨(dú)立性。這樣，預(yù)算監(jiān)督部門才能發(fā)揮應(yīng)有的職能，從而推進(jìn)預(yù)算管理工作的有序進(jìn)行，并最終形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

（三）不斷完善預(yù)算評價體系

第一，完善預(yù)算評價相關(guān)的法律法規(guī)。依據(jù)預(yù)算主體法律，地方政府應(yīng)當(dāng)出臺專門的預(yù)算評價法規(guī)，用于指導(dǎo)實(shí)際預(yù)算評價工作，對主體法律形成有效補(bǔ)充。同時，也能夠?yàn)榈胤秸斦A(yù)算治理能力的提升提供法律保障。第二，明確預(yù)算評價的重要意義。預(yù)算評價是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)變的重要途徑，是對地方政府預(yù)算績效進(jìn)行衡量的有效方式。實(shí)施科學(xué)合理的預(yù)算評價，能夠及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題并及時解決。第三，創(chuàng)新預(yù)算評價方法。地方政府財政預(yù)算評價應(yīng)當(dāng)遵循客觀、全面的原則，借助于定量和定性評價指標(biāo)，對預(yù)算績效做出科學(xué)評價。隨著地方政府預(yù)算情況的調(diào)整，評價方法還應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新，以滿足實(shí)際需求。

（四）持續(xù)提升預(yù)算治理意識

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國近年來工作的重中之重，而財政預(yù)算與國家治理能力又呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。因此，持續(xù)提升財政預(yù)算治理意識是十分必要的。預(yù)算治理意識的樹立，有利于多方主體參與預(yù)算監(jiān)督工作，從而進(jìn)一步提升地方政府預(yù)算的透明度，保證預(yù)算的科學(xué)性和有效性。預(yù)算治理意識的形成，需要經(jīng)歷一個長期的過程，要求地方政府具備與時俱進(jìn)的思想，通過多種渠道實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理思想的換代升級。總之，預(yù)算管理意識是地方政府提升治理能力的基礎(chǔ)條件，也是國家治理能力提升的重要推動力。

五、結(jié)論

財政預(yù)算對于國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會等方面的治理發(fā)揮著積極作用，不再局限于唯一的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。近年來，地方政府的管理工作得到了一定程度的改善，但是財政預(yù)算管理中的問題依然存在。解決地方政府財政預(yù)算管理中的問題，就是提升治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文在進(jìn)行了詳細(xì)分析后，提出了地方政府財政預(yù)算治理能力的提升對策：第一，不斷提高預(yù)算的準(zhǔn)確度和規(guī)范化程度;第二，建立健全的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制;第三，不斷完善預(yù)算違平價體系;第四，持續(xù)提升預(yù)算治理意識。

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