□ 中國民航科學技術(shù)研究院 高勝國／文

2002年我國民航開始了機場屬地化改革，由于航空產(chǎn)業(yè)的特殊性和機場運營管理的復雜性，成立省級機場集團來管理全省（市、自治區(qū)）機場逐漸成為各?。ㄊ?、自治區(qū)）機場管理的主要方式，至2019年2月山東省成立省級機場集團后，全國除港澳臺地區(qū)以外全國31個省、市、自治區(qū)都已依托省內(nèi)全部或部分機場成立各自的省級機場管理集團（西藏自治區(qū)的機場由民航西藏自治區(qū)管理局統(tǒng)一管理），并且逐步推進省內(nèi)機場整合范圍，統(tǒng)籌省內(nèi)民航資源，發(fā)揮省內(nèi)機場集群效應和協(xié)同效應，實現(xiàn)省內(nèi)民航產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。部分集團憑借專業(yè)管理優(yōu)勢也形成了跨省跨區(qū)域的資源整合，如首都機場集團、西部機場集團、海航機場集團等。

由于不同地區(qū)機場的歷史沿革、產(chǎn)權(quán)屬性、市場特征以及地方政府經(jīng)濟實力等差異，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）機場集團對成員機場的管控模式也不盡相同。本文選取云南省機場集團、廈門翔業(yè)集團為例，總結(jié)現(xiàn)階段集團內(nèi)部機場在不同管控模式下的發(fā)展經(jīng)驗，作為業(yè)內(nèi)相關(guān)部門或企業(yè)的管理決策參考。

云南省機場集團“一體化”管理模式

云南機場集團前身為中國民用航空云南省管理局。為應對機場屬地化后省內(nèi)機場面臨的來自內(nèi)外部的競爭壓力，云南省在機場屬地化初期就成立省級的機場集團，省內(nèi)成立惟一法人統(tǒng)一接受劃轉(zhuǎn)的民用機場，并以此為契機，建立起政府主導下的“一體化”管理模式，即以云南省為區(qū)域范圍，以昆明樞紐機場為旗艦，把全省機場（包括通用機場）的安全、服務、規(guī)劃、建設(shè)、運行、資源、體制等作為一個整體來考慮，合理配置資源、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一標準制度，實行省內(nèi)機場統(tǒng)一集群化經(jīng)營管理，兼顧提高收益性和公益性，發(fā)揮省內(nèi)機場集群效應和協(xié)同效應。

在“一體化”管理模式下，云南機場集團充分協(xié)調(diào)整合省內(nèi)資源，使全集團在技術(shù)創(chuàng)新、營銷創(chuàng)新、品牌等方面獲得競爭優(yōu)勢，從而比單體公司獲得更大的資本杠桿撬動更多社會資源，借助機場集團在行業(yè)內(nèi)形成資源優(yōu)勢和社會影響力，在開展投融資、政策和資金爭取方面具有更大優(yōu)勢，不斷提升云南機場集團及所屬機場和相關(guān)產(chǎn)業(yè)板塊的整體實力。截至2019年，云南省機場集團“一體化”管理模式已進行15年，共建成運營4C等級以上民航運輸機場15座。在這一模式下，機場集團不僅承擔了全省民用機場的運營管理任務，還承擔了全省民用機場的投資建設(shè)任務，在持續(xù)快速發(fā)展的中國民航業(yè)中，集團綜合實力長期位居全行業(yè)前列。

（一）一體化管理下的“騰沖模式”

“騰沖模式”是近年來云南機場集團“一體化”優(yōu)勢的集中展現(xiàn)。在地方政府財政資金困難、投融資困難的情況下，云南機場集團一體化模式確保了騰沖機場建設(shè)、改擴建以及和旅游融合發(fā)展等項目的順利開展。

1．機場集團主導，引入社會資本籌建。為滿足本地居民出行以及帶動當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，騰沖市政府修建機場的愿望強烈，云南機場集團科學研判，果斷作出了由云南機場集團、云南官房集團和騰沖市政府聯(lián)合投資興建機場的決定，三方出資比例分別為45%、44%和10%。騰沖機場成為云南省內(nèi)第一個有社會資本參股建設(shè)的機場，并且形成了將機場作為龍頭企業(yè)引領(lǐng)旅游市場發(fā)展的格局，針對新航線的開辟，機場、云南騰沖火山熱海投資有限公司、空港酒店3個單位以及政府聯(lián)合其他旅游企業(yè)、招商部門積極開展宣傳，真正做到了航線開到哪里，宣傳就到哪里。騰沖機場通航以來，與地方經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)良性互動，對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展起到了重要的促進作用。

2．探索發(fā)展模式，專業(yè)人做專業(yè)事?！膀v沖模式”經(jīng)歷了10余年的發(fā)展也呈現(xiàn)出新的局面。官房集團、騰沖市政府的股份先后退出，騰沖機場成為云南機場集團獨資公司，同時，火山熱海景區(qū)經(jīng)營權(quán)歸屬云南機場集團，且經(jīng)營權(quán)在原有30年的基礎(chǔ)上延長20年。在機場集團一體化管理下，騰沖機場主要負責機場安全運行保障，在確保日常正常運行的同時，騰沖機場把精力放在了騰沖機場二期改擴建上；騰沖機場2號航站樓通過公開招投標選定專業(yè)公司統(tǒng)一進行候機樓商業(yè)布局規(guī)劃、招商、管理、經(jīng)營，讓商業(yè)效率最大化，騰沖機場成為云南省內(nèi)支線機場第一座采用商業(yè)集成模式的機場；火山熱海景區(qū)在依托集團不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施的同時，著手建立溫泉酒店管理的標準輸出。從機場主業(yè)到機場商業(yè)運營，再到火山熱海景區(qū)的經(jīng)營，經(jīng)集團統(tǒng)一籌劃、管理輸出，實現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事，讓一體化管理模式下“騰沖模式”的內(nèi)涵變得越來越豐富。

（二）麗江機場“模擬法人”管理經(jīng)驗

麗江機場是云南機場集團下屬二級分公司，非獨立法人。在傳統(tǒng)管控模式下，“背靠大樹好乘涼”。由于分公司沒有經(jīng)營壓力，主動性不足、創(chuàng)新性不強、成本居高不下等弊端不斷顯現(xiàn)，針對這種傳統(tǒng)分公司管理的弊端，集團通過試點“模擬法人”模式給機場分公司增加壓力，同時也釋放機場的活力。人力資源方面，集團公司每年對麗江機場進行人員總額核定，工資總額包干，同時集團給麗江機場制定了勞務外包、校企合作等方略，隨著模擬法人模式的推行，人員增加與否的壓力在麗江機場了，麗江機場必須要去思考如何更好地提高效率，實現(xiàn)效益，激發(fā)員工工作活力。在工資總額核定的情況下，圍繞成本、利潤、勞動生產(chǎn)率這三個指標，麗江機場將在組織架構(gòu)上進行調(diào)整，科學核算各個部門的利潤點、成本點，激發(fā)各個部門成本管控的自覺性和主動性；在財務支出方面，模擬法人模式下，200萬元以下的采購項目全部歸麗江機場自行審批完成，過去的采購委員會、基建委員會、固定資產(chǎn)投資委員會等整合為模擬法人辦公室，負責物資采購、服務采購、工程采購，未來將更名為計劃與合同管理部；在源頭上進行管控，相關(guān)采購工作歸口到相關(guān)單位，具體工作在具體業(yè)務部門，實施統(tǒng)籌和監(jiān)督管理。模擬法人模式的實施，管理壓力從集團公司傳導到機場分公司，有效激勵州(市)機場主動作為。

云南機場集團“一體化”管理，不是“一條線管死”，而是一種動態(tài)管理，是一種自下而上的制度設(shè)計和自下而上的溝通交流后形成的一種管理融合。一方面集團公司對州市機場放權(quán)，另一方面約束激勵州市機場主動作為，同時，集團公司還積極采納各機場在發(fā)展中形成的好的經(jīng)驗和做法，通過“一體化”模式在全省范圍內(nèi)推廣。集團上下在積極的探索中，科學的“管”合理的“放”，找到適合各機場自身的發(fā)展路徑，逐步實現(xiàn)運行效率最佳，發(fā)展質(zhì)量最優(yōu)。

廈門翔業(yè)集團“現(xiàn)代企業(yè)化”管理模式

廈門翔業(yè)集團的前身是廈門機場，1982年在國家相關(guān)部委支持下利用外資修建，2012年由廈門國際航空港集團更為此名。翔業(yè)集團立足于發(fā)展以客貨流服務為主導的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，深度開發(fā)并合理配置資源，著力打造機場（碼頭）、酒店、供應鏈與物流、置業(yè)、食品、快線、建筑智能以及傳媒等八個產(chǎn)業(yè)。目前翔業(yè)集團已發(fā)展為旗下?lián)碛袕B門空港、佰翔酒店等40多家子公司（組織架構(gòu)如圖3所示）的大型國有企業(yè)。

廈門機場作為全國首家下放地方管理并實行企業(yè)化管理的機場，在中國機場體制探索中經(jīng)歷了驚心動魄的發(fā)展歷程，依靠內(nèi)在的動力和市場機制以及無數(shù)次體制機制的改革，形成了具備多種新體制模式的開放發(fā)展格局。組織管控模式方面，翔業(yè)集團堅持按現(xiàn)代企業(yè)制度建立董事會、監(jiān)事會等完善的法人治理結(jié)構(gòu)，集團董事長由市委任命，子公司總經(jīng)理則由集團黨委任命，確保權(quán)責利明晰，能上能下。同時，借鑒上市公司的管理模式，由集團公司向子公司委派董秘、財務總監(jiān)，確保決策流程和財務流轉(zhuǎn)的公開透明。具體管控體系通過管控模式的選擇、管控架構(gòu)的設(shè)置以及體制機制的匹配幾個方面來解讀。

（一）管控模式的選擇

隨著發(fā)展環(huán)境以及企業(yè)規(guī)模的變化，翔業(yè)集團的管控模式經(jīng)歷了一個轉(zhuǎn)變的過程。集團成立初期基本是屬于業(yè)務管控模式，當時廈門機場的安檢等機構(gòu)都由集團直管，包括成員企業(yè)很多運行事務都由集團完成審批。隨著集團經(jīng)營規(guī)模和地域跨度的不斷擴大，這樣的管控模式難以充分發(fā)揮各層級的作用。近十年來，翔業(yè)集團逐步放權(quán)，降低對成員企業(yè)的管控強度，充分考慮集團需要發(fā)揮關(guān)聯(lián)多元的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，需要構(gòu)建既有利于單兵（各企業(yè)）作戰(zhàn)，又能有效發(fā)揮軍團（集團）作用的業(yè)務模式來提升優(yōu)勢，選擇由業(yè)務管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略管控的模式。

戰(zhàn)略管控模式下，主要通過兩種途徑實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)板塊或下屬企業(yè)的管理：一是控制公司核心層的行為，通過董事會明確核心層權(quán)限范疇和發(fā)展目標；二是戰(zhàn)略的規(guī)劃，各公司的發(fā)展要符合集團整體戰(zhàn)略的要求。關(guān)于集團戰(zhàn)略，翔業(yè)集團著重追求集團的規(guī)模效應、范圍效應以及產(chǎn)業(yè)集群效應；而下屬公司戰(zhàn)略，重點在于競爭戰(zhàn)略、業(yè)務戰(zhàn)略與能力戰(zhàn)略，更多地側(cè)重怎么去構(gòu)建公司的競爭優(yōu)勢，如何從研發(fā)、生產(chǎn)、供應鏈、人力資源等來構(gòu)成競爭優(yōu)勢的手段和方法。

圖3：廈門翔業(yè)集團有限公司組織架構(gòu)示意

（二）管理架構(gòu)的設(shè)置

為提升集團整體監(jiān)控效果、風險管控效果以及集團的運營效率，翔業(yè)集團選擇三級管理架構(gòu)。集團總部主要的職責是戰(zhàn)略管理、資本運作、投資管理、共享職能服務，比較有特點的共享職能服務包括兩個內(nèi)容，一是通過建立機制，使集團內(nèi)部的協(xié)同效應最大化，包括品牌、人力資源、財務、信息、知識、法務、工程建設(shè)等，以專業(yè)服務的形式集中保障，比如中小企業(yè)可不必專門設(shè)立人力資源機構(gòu)，人力資源服務中心可提供人力資源服務代理業(yè)務；二是職能部門要成為專業(yè)的投資研究機構(gòu)和管理咨詢機構(gòu)。二級集團和產(chǎn)業(yè)主導公司的職責主要是產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的籌劃，產(chǎn)業(yè)監(jiān)控、專業(yè)資源配置、專業(yè)咨詢管理，產(chǎn)業(yè)主導公司與二級集團在職責上的區(qū)別在于需要承擔整個產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營責任。第三個層級是成員公司，只有為股東創(chuàng)造價值一個職責。為解決直線職能制下部門之間、層級之間缺乏協(xié)調(diào)而影響效率，影響反應速度，翔業(yè)集團通過構(gòu)建無邊界組織來克服和減少直線職能制組織架構(gòu)下可能出現(xiàn)的弊端。具體無邊界組織包括四種形式，一是專家咨詢機構(gòu)，二是專業(yè)委員會，三是在線技術(shù)援助，四是業(yè)務協(xié)同組織。

（三）機制體制的匹配

為建立“活而有序、多元激勵”的體制機制，翔業(yè)集團持續(xù)完善“玻璃屋效應”，堅持保證玻璃屋的透明度，透明度越高玻璃屋越大，權(quán)力權(quán)限就大，以此保證活而有序放而不亂，各級部門在陽光下、制度下有效用權(quán)，集團逐漸把所有權(quán)利放下去。關(guān)于多元激勵機制，集團主要抓兩個重點，一個是強化平臺效應，即怎樣給經(jīng)營者創(chuàng)造更好的成就事業(yè)的平臺，堅持把事業(yè)做大，在平臺中受益；第二個是薪酬體制，堅持完全按照市場原則評定和確定員工的績效，即便國企領(lǐng)導薪酬體制改革，集團領(lǐng)導工資下降，但各個層級的薪酬標準不降低。

經(jīng)驗總結(jié)

機場集團的管控模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，只有合適與否的區(qū)別，需靈活掌握。當企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境、發(fā)展模式、企業(yè)規(guī)模、發(fā)展戰(zhàn)略等因素發(fā)生變化的時候，集團需要實時考慮管理模式的變革以適應新的發(fā)展形勢。我國機場從屬地化成立各大機場集團開始，實行集團化管理已經(jīng)有十多年，結(jié)合行業(yè)機場集團化管理發(fā)展歷程以及上述案例機場的重點分析，對于國內(nèi)機場集團管控模式的革新有以下參考經(jīng)驗。

（一）推行現(xiàn)代企業(yè)管理制度

一是持續(xù)推動省內(nèi)機場的集團化管理。以資產(chǎn)整體劃轉(zhuǎn)或者委托管理的形式實現(xiàn)省內(nèi)機場的集團化管理，區(qū)域內(nèi)干線支線機場聯(lián)動發(fā)展，不僅可以實現(xiàn)成員機場之間的資源統(tǒng)籌、節(jié)約成本費用，還可以實現(xiàn)成員機制之間優(yōu)勢互補，提高管理效率；二是切實推進去行政化改革。由于機場的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性以及國有資產(chǎn)背景，國內(nèi)多數(shù)機場集團存在濃厚的行政管理色彩，而近年來實現(xiàn)跨越式全面發(fā)展的機場都是通過管理升級的探索和實踐突破行政束縛，堅持市場導向；三是完善法人治理機制。切實以現(xiàn)代企業(yè)法人治理機制替代國企舊體制的管理模式，做到既明晰產(chǎn)權(quán)方面的改革又重視內(nèi)部治理機制的建設(shè)，切實履行董事會的民主決策職能和監(jiān)事會的獨立監(jiān)督職能，避免黨委會和董事會的交叉混亂。

（二）集團內(nèi)企業(yè)的分類管理

一是各產(chǎn)業(yè)板塊實時成立專業(yè)化公司?，F(xiàn)代化航空業(yè)務保障涉及機場運營保障、機場建設(shè)、物流、地面交通運輸、商業(yè)零售、酒店餐飲以及貴賓安保等多種業(yè)務，機場集團產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展是必然趨勢，從干線機場著手，依托成熟產(chǎn)業(yè)及時成立專業(yè)公司是通行做法；二是根據(jù)規(guī)模和經(jīng)營狀況等實行差異化管理。通常集團對下屬企業(yè)成員有財務管控型、戰(zhàn)略管控型、業(yè)務管控型三種管控模式，從管控的強弱程度，業(yè)務管控型最強，戰(zhàn)略管控型次之，財務管控型最弱，集團應根據(jù)下屬公司業(yè)務跨度、地域跨度、股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理水平、盈虧狀況等因素選擇合適的管控模式，在決策范圍、自主管理權(quán)和責任等方面實行差異化管理，避免集團公司管控的“一刀切”現(xiàn)象。

（三）組織管理權(quán)限有序下放

一是以人事管理權(quán)的有序下放提升工作效率。在保障安全管理的前提下以工資總額包干、勞務外包以及校企合作等方式鼓勵成員機場進行人力資源管理改革，激發(fā)成員機場自覺主動地進行內(nèi)部組織架構(gòu)上的調(diào)整，精簡冗余機構(gòu)和人員，通過薪酬分配機制的調(diào)整激發(fā)員工的工作活力和效率，有效控制人力資源成本。二是適當寬松財務管理權(quán)限促進管理壓力向成員機場的有效下沉。集團內(nèi)二級獨立法人成員企業(yè)賦予自主經(jīng)營權(quán)和一般財務決策權(quán)，獨立核算，目標管理；非獨立法人企業(yè)，通過試點“模擬法人”等模式適當下放一定額度以內(nèi)的采購項目審批權(quán)，通過財務的透明化加強實施統(tǒng)籌和監(jiān)督管理。三是通過事權(quán)合理下放加強與地方政府的互動。集團旗下大多數(shù)支線機場與集團公司異地經(jīng)營，且處于盈虧平衡或持續(xù)虧損狀態(tài)，合理下放事權(quán)可有效調(diào)動此類機場管理人員尋求地方政府支持的積極性，有效激勵支線機場和所在地州(市)政府的合作。

（四）建立適應的激勵約束機制

根據(jù)相關(guān)機場集團的管理經(jīng)驗，組織機構(gòu)以及管控模式是否有效發(fā)揮作用很大程度上依賴“活而有序，多元激勵”的制度體系建設(shè)。一是提升管理機制的透明化程度。通過完善“玻璃屋效應”，有效避免管理過程中的濫用權(quán)力和暗箱操作，保證權(quán)利有序下放，做到管理活而有序、放而不亂。二是完善薪酬績效考評體系。根據(jù)企業(yè)特點探索建立科學嚴謹?shù)目冃Э荚u體系，不可固化，需要根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略導向以及實踐的檢驗不斷地進行優(yōu)化調(diào)整，最重要的是和市場接軌，績效和薪酬要逐漸按照市場原則辦。三是打造開放包容的企業(yè)文化。豐富集團的主體文化，對集團的理念做有效的完善和充實，突出開放包容和協(xié)同發(fā)展，同時規(guī)范各成員公司的子文化，在集團總文化下按照產(chǎn)業(yè)特征和戰(zhàn)略需求明晰各自的個性文化，保持企業(yè)文化的不斷提升。