王 莉， 楊建波， 毋黎明， 許愛(ài)國(guó)， 秦曉園，溫錦盼， 宋富強(qiáng)

（1.鄭州測(cè)繪學(xué)校，鄭州 450065； 2.河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州 450052；3.河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，鄭州 450044； 4.河南省自然資源廳，鄭州 450016）

農(nóng)地是農(nóng)村集體擁有的重要資源，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的空間載體和致富增收的核心資產(chǎn). 習(xí)近平總書(shū)記2016年在安徽小崗村座談時(shí)說(shuō)“我國(guó)農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地關(guān)系開(kāi)啟的”，這不僅從“地”的角度給農(nóng)民吃了定心丸，還為深化農(nóng)村土地制度改革留下了空間［1］. 為縮小城鄉(xiāng)差距，我國(guó)相繼實(shí)施了新型城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)一體化等系列卓有成效的戰(zhàn)略和措施［2-5］. 但由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未根本改變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最明顯的短板仍然是“三農(nóng)”：農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏技術(shù)支撐，農(nóng)村體系急需規(guī)劃引領(lǐng)，農(nóng)民增收亟待體制體系保障. 與此，伴隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工和定居，使農(nóng)民住宅廢棄、老村“空心化”加劇，農(nóng)地資源浪費(fèi)、農(nóng)宅資產(chǎn)閑置等日益突出［6-9］. 據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量賬面資產(chǎn)總額3.1萬(wàn)億元，占農(nóng)村建設(shè)用地總量70%的宅基地資產(chǎn)總額約2.3萬(wàn)億；農(nóng)村人口僅有43.9%的居住在農(nóng)村，這說(shuō)明，集體建設(shè)用地，特別是農(nóng)村宅基地資產(chǎn)量巨大而利用效率卻極低［10-13］.

黨的十九大審時(shí)度勢(shì)，及時(shí)提出“推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深化農(nóng)村集體建設(shè)用地入市并探索農(nóng)村宅基地三權(quán)分置，激發(fā)城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興”與農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)等大戰(zhàn)略. 2018年中央一號(hào)文件又提出“要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告中也明確“要全面深化農(nóng)村改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革”［14-15］. 宅基地是農(nóng)村土地改革中的頑疾，僵滯老化的福利型宅基地制度已成為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的“短板”；同時(shí)它作重要的資源資產(chǎn)，如果能賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，盤(pán)活“沉睡”資源，宅基地將成為我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的“引擎”［16-19］. 在此背景下，梳理河南省已完成的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，分析宅基地使用特點(diǎn)、理順宅基地產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵，明晰權(quán)能構(gòu)成，對(duì)探索新形勢(shì)下適合糧食生產(chǎn)核心區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宅基地利用模式和權(quán)能分配方式具有重大意義.

1 研究區(qū)概況及方法

1.1 研究區(qū)概況

河南省位于中國(guó)中東部、黃河中下游，東接安徽、山東，北界河北、山西，西連陜西，南臨湖北. 河南省屬農(nóng)業(yè)大省、人口大省、糧食生產(chǎn)大省，下轄17個(gè)地級(jí)市，1個(gè)省直管縣級(jí)市. 2018年末全省總?cè)丝?0 906萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口4 967萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率51.71%. 土地總面積16 700萬(wàn)hm2，其中建設(shè)用地面積374.27萬(wàn)hm2，集體建設(shè)用地面積255.54 萬(wàn)hm2，集體建設(shè)用地占建設(shè)用地總面積的68.28%；農(nóng)村宅基地面積158.41 萬(wàn)hm2，農(nóng)村宅基地占建設(shè)用地總面積的42.33%. 河南省是全國(guó)農(nóng)業(yè)大省、人口大省和糧食轉(zhuǎn)化加工大省，全省年度內(nèi)生產(chǎn)總值48 055.86億元，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4 289.38億元，人均生產(chǎn)總值50 152元.

1.2 研究方法及數(shù)據(jù)

本研究以河南省行政村為調(diào)查單元，具體調(diào)查設(shè)置如表1所示. 問(wèn)卷按年齡進(jìn)行抽樣調(diào)查，分甲乙兩組（年齡在23～39歲的農(nóng)民，因多數(shù)外出務(wù)工缺勤獲得有效調(diào)查問(wèn)卷較少不進(jìn)行統(tǒng)計(jì)）. 其中，鄭州市、周口市、南陽(yáng)市調(diào)查數(shù)量最多，而濮陽(yáng)市、鶴壁市調(diào)查數(shù)量較少.

2 問(wèn)卷調(diào)查情況

表1 問(wèn)卷調(diào)查設(shè)置情況Tab.1 Questionnaire set-up

2.1 調(diào)查對(duì)象

本次調(diào)查對(duì)象，分40～60歲（甲組）和18～22歲（乙組）兩組，在甲乙兩組數(shù)據(jù)中，男性約占47%～49%，女性占51%～53%，性別比例相當(dāng)；調(diào)查對(duì)象家庭人口在3 人以上的占76.2%；在對(duì)未來(lái)打算中，約49.4%愿意到城市居住，對(duì)未來(lái)沒(méi)有規(guī)劃的占38.4%，只有12.3%仍選擇在農(nóng)村居住.

年齡偏大的甲組對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)反映基本一致，因知識(shí)儲(chǔ)備不夠、了解不深對(duì)宅基地三權(quán)分置存在認(rèn)知模糊［20］；乙組對(duì)兩個(gè)問(wèn)題認(rèn)知都很明確一致；在家庭收入來(lái)源調(diào)查中，兩組人員以務(wù)農(nóng)為主占34%，以打工為主占40%，以經(jīng)商為主占24%，以經(jīng)營(yíng)承包地為主僅占2%，這反映出在農(nóng)民家庭收入中以承包地經(jīng)營(yíng)為主業(yè)的農(nóng)戶是極少的.

2.2 宅基地基本情況調(diào)查

宅基地基本情況調(diào)查包括了宅基取得、管理和閑置情況. 具體如表2所示.

表2 宅基地基本情況調(diào)查T(mén)ab.2 Survey on basic conditions of homestead

2.2.1 宅基地取得方式 在宅基地獲取方式上，通過(guò)村內(nèi)分配獲得占30.4%，通過(guò)繼承方式取得占38.0%，而通過(guò)購(gòu)買(mǎi)其他村民取得僅占3.9%，通過(guò)其他方式取得占27.7%. 除去農(nóng)村常見(jiàn)的前兩種獲取方式外，農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已很普遍，且流轉(zhuǎn)方式多樣. 目前農(nóng)村已完成確權(quán)、登記、頒證的宅基地占全部調(diào)查數(shù)量的85.6%. 現(xiàn)行宅基地取得方式主要為繼承和重新申請(qǐng)，村集體對(duì)繼承宅基地資格、方式等無(wú)特殊需求.

2.2.2 宅基地管理調(diào)查 18.3%的被調(diào)查者所在村莊有宅基地被村集體收回的現(xiàn)象，27.5%被調(diào)查者所在村莊沒(méi)有這種現(xiàn)象，54.2%被調(diào)查者不知道這種情況. 在有宅基地被收回的調(diào)查村莊中，因長(zhǎng)期閑置被收回的占22.4%，因原房主遷出而被收回占20.6%，因集體統(tǒng)一調(diào)整被收回占36.1%，因村莊改作他用被收回占21.0%；收回村民宅基地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整主要是村莊規(guī)劃所引起的. 可以看出，農(nóng)村村莊規(guī)劃日益重要，實(shí)施規(guī)劃的村莊也越來(lái)越多.

2.2.3 宅基地閑置情況 河南農(nóng)村居民宅基地，以一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)用地管理，超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)原則由村民委員會(huì)收回，1982年7月23日前已占用宅基地，按實(shí)際居住面積管理. 據(jù)調(diào)查，河南省多數(shù)農(nóng)戶宅基地存在超標(biāo)，60.2%的被調(diào)查對(duì)象宅基地存地閑置；因蓋新不拆舊造成閑置的占35.2%，因常年在外打工造成閑置占49.4%，其他的為舉家搬入城中造成閑置.

2.3 對(duì)宅基地的認(rèn)知調(diào)查

對(duì)宅基地認(rèn)知包括了對(duì)土改、制度、買(mǎi)賣(mài)等內(nèi)容認(rèn)識(shí). 具體如表3所示.

表3 對(duì)宅基地認(rèn)知情況的調(diào)查T(mén)ab.3 Investigation of homestead cognition

2.3.1 對(duì)農(nóng)村土地改革認(rèn)識(shí) 49.2%農(nóng)民認(rèn)為現(xiàn)有農(nóng)村土地改革政策是有利的，5.5%農(nóng)民認(rèn)為是不利的，45.3%農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土改關(guān)心度不夠，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地改革政策認(rèn)知的差異性很大. 如果農(nóng)村土地改革能夠順利實(shí)施，調(diào)查者認(rèn)為農(nóng)村規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)、允許宅基地轉(zhuǎn)讓等會(huì)讓農(nóng)村獲得益處.

2.3.2 對(duì)宅基地政策制度認(rèn)知 占88.6%的被調(diào)查村民認(rèn)為，為維護(hù)農(nóng)民權(quán)利，就需要給宅基地頒發(fā)身份證. 在宅基地制度改革上，42.3%村民愿參與宅基地流轉(zhuǎn)，6.4%村民愿意退出自己宅基地，8.7%村民不愿意參與宅基地改革，有近一半村民對(duì)根本說(shuō)不清什么是宅基地制度改革.

2.3.3 對(duì)宅基地買(mǎi)賣(mài)認(rèn)知 34.6%村民不同意出售自己的宅基地，65.4%的村民有可能會(huì)出售. 有40.9%村民認(rèn)為宅基地買(mǎi)賣(mài)面臨的最大困難是政策限制，有30.6%認(rèn)為是無(wú)宅基地價(jià)格參考，有11.2%認(rèn)為是缺乏中介服務(wù)，有17.4%村民認(rèn)為宅基地出售會(huì)無(wú)人購(gòu)買(mǎi). 43.3%村民同意永久擁有買(mǎi)賣(mài)后的使用權(quán)，24.7%認(rèn)為是30年，13.7%認(rèn)為是50年，18.3%認(rèn)為是70年. 在調(diào)查中，宅基地流轉(zhuǎn)買(mǎi)賣(mài)基本都是雙方自由議價(jià)或是村干部協(xié)調(diào)，目前無(wú)宅基地基準(zhǔn)地價(jià)（除去作為宅基地改革試點(diǎn)河南省長(zhǎng)垣縣），可以說(shuō)，村民對(duì)宅基地買(mǎi)賣(mài)年限存在著主觀判斷，無(wú)法律意識(shí)，無(wú)平臺(tái)支撐.

2.4 對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)體系調(diào)查

宅基地的產(chǎn)權(quán)體系包括了產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、三權(quán)分置及小產(chǎn)權(quán)房等有關(guān)內(nèi)容，村民理解不一，具體內(nèi)容如表4所示.

2.4.1 對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知 我國(guó)宅基地以農(nóng)村居民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提，由集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)償分配并長(zhǎng)期使用，可用來(lái)建造農(nóng)房以及附屬生產(chǎn)生活等設(shè)施，屬于一種福利性制度. 三權(quán)就是宅基地的“所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)”. 過(guò)去三權(quán)均屬于村集體所有，但農(nóng)民個(gè)人不能買(mǎi)、不能賣(mài)，更不能開(kāi)發(fā)建設(shè). 自十九大后，中央提出三權(quán)分置，即重新配置宅基地三種權(quán)利，即切實(shí)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán).

所有權(quán)：在宅基地所有權(quán)上，不同農(nóng)民認(rèn)知偏差很大，34.4%村民認(rèn)為現(xiàn)有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于國(guó)家，33.3%認(rèn)為屬于村民個(gè)人，僅11.2%認(rèn)為屬于村集體，還有21.1%的村民不知道宅基地所有權(quán)應(yīng)該屬于誰(shuí).

資格權(quán)：在資格權(quán)上，有39.4%村民認(rèn)為不能由外來(lái)人口繼承，有33.4%村民認(rèn)為只有子女才能繼承，27.2%村民同意宅基地要和房屋一塊繼承. 而對(duì)已在城市定居的村民子女能否繼承其父母的宅基地，有74.1%村民認(rèn)為可以繼承，4.3%村民認(rèn)為需要看村委會(huì)決定，3.4%認(rèn)為不能繼承，還有18.3%村民對(duì)此沒(méi)有自己的觀點(diǎn).

2.4.2 宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn) 如果國(guó)家政策允許宅基地流轉(zhuǎn)，在所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)三個(gè)權(quán)利上，有50.3%農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)，11.7%認(rèn)為應(yīng)流轉(zhuǎn)所有權(quán)，3.4%認(rèn)為應(yīng)流轉(zhuǎn)資格權(quán)，10.7%認(rèn)為三個(gè)權(quán)利都可以流轉(zhuǎn)，對(duì)宅基地三權(quán)無(wú)認(rèn)知的占24.0%.

表4 宅基地產(chǎn)權(quán)體系的調(diào)查T(mén)ab.4 Investigation of homestead property right system

2.4.3 對(duì)三權(quán)分置理解 有19.6%村民認(rèn)為實(shí)行了宅基地三權(quán)分置就會(huì)改變土地所有權(quán)性質(zhì)，27.9%村民認(rèn)為不會(huì)，52.5%村民不清楚. 在實(shí)施三權(quán)分置后農(nóng)村宅基地是否可以自由買(mǎi)賣(mài)這一問(wèn)題上，18.1%村民認(rèn)為可以，24.5%村民認(rèn)為不可以，57.4%村民不清楚.

2.4.4 對(duì)小產(chǎn)權(quán)房等看法 小產(chǎn)權(quán)房：如果實(shí)行宅基地三權(quán)分置，在對(duì)原來(lái)村集體無(wú)房產(chǎn)證的小產(chǎn)權(quán)處理問(wèn)題上，村民看法也不一致，占44.0%的多數(shù)村民允許其合法化，7.1%村民認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房不能買(mǎi)賣(mài)，有15.8%村民認(rèn)為需要對(duì)本村集體進(jìn)行合理補(bǔ)償后才可進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，還有三分之一村民對(duì)此既不知道也不關(guān)心. 在宅基地退回后補(bǔ)償上，40.5%村民愿意統(tǒng)一安排住宅樓，39.8%村民愿意實(shí)行資金補(bǔ)償，19.7%村民愿意重劃宅基地.

3 當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理及三權(quán)分置困境

3.1 缺乏規(guī)劃管理，閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

長(zhǎng)期以來(lái)，因宅基地的福利性而免費(fèi)使用，導(dǎo)致農(nóng)戶超占、亂占宅基地. 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地人均用地在0.026 hm2/人，遠(yuǎn)大于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；據(jù)對(duì)河南省調(diào)查，全省農(nóng)村人均宅基地面積為0.034 hm2，農(nóng)村戶均宅基地面積0.076 hm2，都遠(yuǎn)高于全國(guó)水平［21］. 同時(shí)，因農(nóng)村村莊規(guī)劃缺失滯后，村民法制觀念淡薄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國(guó)土所人手少，且執(zhí)法巡查不到位，致使新建房大量占用承包地，農(nóng)村宅基地亂占濫用嚴(yán)重且無(wú)序，調(diào)查村莊中近三分之一宅基地有違法占用承包地現(xiàn)象.

因農(nóng)民外出經(jīng)商、打工等及傳統(tǒng)分家方式、進(jìn)城農(nóng)民工生產(chǎn)、生活與傳統(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性分離等，導(dǎo)致農(nóng)村“空心村”和“空心戶”普遍. 這既不利于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，又造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi). 目前近10%～30%的農(nóng)戶擁有多處住宅，農(nóng)村宅基地中有15%～20%處于閑置，主要原因有外出打工、建新閑舊、搬遷進(jìn)城等，且部分村莊因閑置而被收回等［22-23］. 大量農(nóng)村宅基地閑置落荒且情況愈演愈烈，關(guān)鍵是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度嚴(yán)重制約了宅基地的合理配置.

3.2 宅基地產(chǎn)權(quán)體系不明，三權(quán)權(quán)能亟需梳理

2018年中央文件明確提出了宅基地三權(quán)分置，但《土地管理法》和《物權(quán)法》《民法通則》等均沒(méi)明確如何行使宅基地所有權(quán)，高福利性、管理松散、集體組織參與管理程度低等問(wèn)題，使宅基地所有權(quán)主體虛置和權(quán)利虛化. 農(nóng)民對(duì)宅基地所有權(quán)認(rèn)知還很模糊，所有權(quán)到底屬于國(guó)家、集體還是個(gè)人很難辨識(shí)，但農(nóng)民對(duì)使用權(quán)在認(rèn)識(shí)上較為統(tǒng)一.

農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)有沒(méi)有期限？誰(shuí)具備擁有宅基地資格？如何認(rèn)定資格？宅基地資格權(quán)是否有阻斷受讓人取得農(nóng)戶資格權(quán)的目的？三權(quán)分置后是否會(huì)改變土地使用性質(zhì)？宅基地退回后補(bǔ)償采用何種方式最為合適？對(duì)這些問(wèn)題，需要進(jìn)一步對(duì)農(nóng)民進(jìn)行宣傳，提高農(nóng)村思想意識(shí)和覺(jué)悟水平［24-25］. 現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”體制下，宅基地因遺留問(wèn)題眾多造成的房地權(quán)利分離、確權(quán)發(fā)證等還有待加速和完善；農(nóng)民不能對(duì)自己的宅基地?fù)碛刑幹脵?quán)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)，農(nóng)村資本一直被埋沒(méi)，農(nóng)民的土地資產(chǎn)價(jià)值無(wú)法實(shí)現(xiàn).

3.3 宅基地資源資產(chǎn)價(jià)值受限，鄉(xiāng)村融合發(fā)展阻礙重重

因法律缺失、政策監(jiān)督不到位，農(nóng)村宅基地隱形交易普遍. 宅基地制度固有的“兩權(quán)分置”、非本集體組織成員通過(guò)繼承或贈(zèng)予獲得宅基地權(quán)屬保護(hù)缺失、小產(chǎn)權(quán)房大量存在對(duì)農(nóng)民宅基地資格權(quán)沖擊等農(nóng)村改革發(fā)展中所面臨的公平和效率、效益和風(fēng)險(xiǎn)、制度與保障等問(wèn)題重重. 同時(shí)，城市資產(chǎn)想進(jìn)入農(nóng)村進(jìn)行投資、城里人也想進(jìn)入農(nóng)村置地買(mǎi)房，這會(huì)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)造成沖擊，因信息資源的不對(duì)稱(chēng)性，農(nóng)民對(duì)此認(rèn)識(shí)不一致.

農(nóng)村資源市場(chǎng)要素缺乏活力，流轉(zhuǎn)與抵押等物權(quán)不完善限制了宅基地資本屬性，加上宅基地產(chǎn)權(quán)價(jià)格體系缺失，宅基地交易平臺(tái)不完善，農(nóng)村擁有巨大的資產(chǎn)卻無(wú)法衡量更不能盤(pán)活. 用益物權(quán)不完整、發(fā)生糾紛時(shí)無(wú)法律保障，農(nóng)戶清楚宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)自己具有較大好處卻無(wú)法對(duì)擁有的宅基地實(shí)施處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，集體組織成員房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn).

4 農(nóng)村宅基地制度改革建議

4.1 加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃引導(dǎo)，嚴(yán)格用途把控

1）以空間規(guī)劃體系為引領(lǐng)來(lái)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，采用多規(guī)合一、借用千人下鄉(xiāng)、一對(duì)一幫扶等模式，通過(guò)政府牽頭、全民參與來(lái)編制村莊規(guī)劃；劃分村莊類(lèi)型，科學(xué)確定集中居住標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌村莊定位、用地布局、環(huán)境整治；從嚴(yán)控制村莊規(guī)模，優(yōu)化村莊布局，合理配套鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)等用地.

2）強(qiáng)化宅基地管理，以中央政策為導(dǎo)向，嚴(yán)格落實(shí)“一個(gè)不得”和“兩個(gè)嚴(yán)格”、禁止小產(chǎn)權(quán)房合法化.強(qiáng)化用途把控，拆除違章用地，科學(xué)規(guī)劃、合理引導(dǎo)村民退出多占、超占及閑置的宅基地；以地方法規(guī)的通知、文件等形式，規(guī)范宅基地用地管理程序，有效釋放建設(shè)用地空間，集約節(jié)約利用土地.

3）尊重“大國(guó)小農(nóng)”的鄉(xiāng)村現(xiàn)狀和規(guī)律，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，下放宅基地的審批權(quán)限，有效整合宅基地的審批流程，提高其審批效率，切實(shí)為村民服務(wù). 通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)宅基地管理，有效實(shí)施村莊綜合整治、宅基地合理化整理等；規(guī)范其用地結(jié)構(gòu)，理順村莊布局和開(kāi)發(fā)時(shí)序，保障戶有所居、居能安穩(wěn).

4.2 理順產(chǎn)權(quán)體系，完善三權(quán)分置

采用理論分析與頂層設(shè)計(jì)作引導(dǎo)，厘清宅基地權(quán)能內(nèi)涵，科學(xué)界定宅基地三個(gè)權(quán)利的關(guān)系，所有權(quán)是基礎(chǔ)是統(tǒng)轄，資格權(quán)和使用權(quán)是派生，三者互為制約，互為促進(jìn)和保障，科學(xué)引導(dǎo)和逐步實(shí)施“三權(quán)分置”.

1）落實(shí)完善所有權(quán). 充分結(jié)合第三次國(guó)土調(diào)查，落實(shí)房地一體化確權(quán)登記發(fā)證和宅基地三權(quán)發(fā)證，以試點(diǎn)研究作帶動(dòng)，探討通過(guò)規(guī)劃布局、占地標(biāo)準(zhǔn)、村容村貌、文化傳承、環(huán)境保護(hù)、入市流轉(zhuǎn)等，合理有效宣傳和現(xiàn)實(shí)需求來(lái)顯化宅基地所有權(quán)，強(qiáng)化對(duì)宅基地的監(jiān)督、服務(wù)、制約等職能.

2）強(qiáng)調(diào)保障資格權(quán). 從理論層面理清資格內(nèi)涵、認(rèn)定主體、認(rèn)證程序、確權(quán)方式、權(quán)能作用等；采用以“戶”為單位來(lái)保障宅基地資格權(quán)取得，采用試點(diǎn)，制訂科學(xué)的宅基地取得、保留、注銷(xiāo)、恢復(fù)等管理辦法，并完善集體成員宅基地資格權(quán)的認(rèn)定與有償分配退出機(jī)制.

3）適度放活使用權(quán). 成立“宅基地流轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)”并配套相應(yīng)文件，分類(lèi)分批允許農(nóng)民把合法閑置的農(nóng)房進(jìn)行出租，有效探索宅基地使用權(quán)的主體、范圍、對(duì)象、用途、年限、方式、擔(dān)保及收益分配機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化使用權(quán)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制.

4.3 激活宅基地資產(chǎn)價(jià)值，助推鄉(xiāng)村全面振興

1）盤(pán)活存量資源，滿足鄉(xiāng)村用地需求. 加強(qiáng)空閑地、閑置地清查，通過(guò)空心村治理、易地搬遷等全面盤(pán)活農(nóng)村閑置的存量資源；實(shí)施用地監(jiān)管和違法用地整治，推進(jìn)鄉(xiāng)村低效用地、一戶多宅專(zhuān)項(xiàng)整治，落實(shí)存量用地空間平移、集聚，整合鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、生態(tài)、人文等資源要素.

2）激活資產(chǎn)價(jià)值，疏通入市流轉(zhuǎn)渠道. 建立市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，完善宅基地流轉(zhuǎn)格價(jià)體系；激活宅基用地指標(biāo)調(diào)劑收益，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金支持力度. 建立宅基地續(xù)期申請(qǐng)制度，探索宅基地退出平臺(tái)，構(gòu)建多元安置路徑和自愿有償退出機(jī)制，全方位疏通入市流轉(zhuǎn)渠道.

3）完善法律規(guī)章制度，助推鄉(xiāng)村全面振興. 出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》《土地登記條例》，修訂相關(guān)法律法規(guī)，完善宅基地立法體系建設(shè). 以區(qū)、縣為單位建立集體土地評(píng)估、服務(wù)及保險(xiǎn)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理平臺(tái)，嚴(yán)禁宅基地?fù)?dān)保融資；合理配套宅基地流轉(zhuǎn)合理分配機(jī)制及農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等保障制度.