秦浩

（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

1 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展進(jìn)步，生態(tài)環(huán)境問題日益受到各級政府的高度重視，提升環(huán)境治理水平和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)也被提上議事日程。黨的十八大提出要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總體布局。黨的十九屆四中全會明確指出要實施最為嚴(yán)厲的環(huán)境治理制度，從“堅持節(jié)約資源與環(huán)境保護(hù)”的基本國策出發(fā)，要求各級政府要抓好落實環(huán)境治理工作。2016 年11 月24 日，中共中央、國務(wù)院出臺了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），各地紛紛在《規(guī)劃》基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定本省市區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，貫徹實施推動《規(guī)劃》，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)發(fā)展時期。然而，作為中央決策的重要落實者和地方制度的主要制定者，地方政府在環(huán)境保護(hù)中應(yīng)合理統(tǒng)籌配置有限的政府資金、政策、隊伍等資源，讓其分配至更為合理的領(lǐng)域。實際上，通過測量地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的注意力結(jié)構(gòu)、優(yōu)化地方政府的資源投入方式，可以更好地達(dá)到這個目的。

2 研究綜述

2.1 關(guān)于地方政府環(huán)境治理的研究綜述

關(guān)于地方政府環(huán)境治理的研究，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了多維度的理論探析，現(xiàn)有研究主要分為兩個向度。一是關(guān)于地方政府環(huán)境治理成效的影響機(jī)制研究。從利益相關(guān)者的角度來看，冉冉主要對中央的政治激勵與地方環(huán)境治理成效的關(guān)系進(jìn)行研究，研究認(rèn)為官員考核評價體系中的制度性缺陷容易引發(fā)地方環(huán)境治理失?。?］。從環(huán)境監(jiān)管的角度來看，Greenstone 和Hanna 研究發(fā)現(xiàn)地方政府的環(huán)境監(jiān)管可以在一定程度上防控污染狀況［2］；從財政分權(quán)的角度來看，劉建民等發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)會進(jìn)一步削弱地方環(huán)境治理的力度［3］；譚志雄、張陽陽認(rèn)為財政分權(quán)的程度與污染排放成反比［4］。二是關(guān)于地方政府環(huán)境治理的新模式討論。基于府際合作治理的視角，崔晶、孫偉認(rèn)為京津冀政府間應(yīng)建立跨界公共事務(wù)的整體治理模式，推動京津冀城市圈在環(huán)境治理中的合作［5］；基于多元治理的視角，梅獻(xiàn)忠討論普通公眾的參與對環(huán)境保護(hù)的影響［6］；基于網(wǎng)格化管理的視角，高明、曹海麗認(rèn)為應(yīng)該利用網(wǎng)格化管理的覆蓋性、技術(shù)性優(yōu)勢實現(xiàn)大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，并提出了大氣污染網(wǎng)格化合作治理模式［7］。對于我國環(huán)境政策執(zhí)行異化的困境，韓曉慧認(rèn)為應(yīng)該在破除體制阻礙、優(yōu)化市場環(huán)境、加強(qiáng)法律約束、重視科研支撐、鼓勵居民參與等方面進(jìn)行政策回應(yīng)［8］。

2.2 關(guān)于注意力配置理論的研究綜述

“注意力”起源于心理學(xué)領(lǐng)域，指的是“生命個體內(nèi)受特定信息影響的作用的過程或者因素”［9］。這個概念也可理解為生物體在面對諸多外界刺激信號時，不會選擇所有來源的刺激信號，而是只會選擇某一類刺激或者刺激的某一方面。當(dāng)信息進(jìn)入意識范圍之后，生物個體的注意力會聚焦某些信息，從而決定是否采取行動［10］。因而心理學(xué)對于注意力理論的研究側(cè)重于選擇機(jī)制與行為之間的聯(lián)系。

隨后注意力理論逐步應(yīng)用到管理學(xué)和組織行為學(xué)。在管理學(xué)領(lǐng)域，赫伯特·西蒙將注意力定義為“管理主體有選擇性地重視某些數(shù)據(jù)而忽略其他部分的過程”［11］。由于決策主體的有限理性，最終決策的科學(xué)性與決策者是否合理分配注意力資源有關(guān)，即與其是否全面篩選有效信息密切相關(guān)。在組織行為學(xué)中，美國學(xué)者威廉姆·奧卡西奧提出了注意力基礎(chǔ)觀［12］，他提出決策主體所聚焦的主題將決定組織系統(tǒng)的決策內(nèi)容與方向。注意力基礎(chǔ)觀提供了一個新的理論視角去闡釋政府如何配置資源、分配注意力，繼而實現(xiàn)某項治理活動。

基于管理學(xué)和組織行為學(xué)的深入研究，布萊恩·瓊斯將注意力引入政策科學(xué)研究領(lǐng)域，他提出了“由關(guān)注力驅(qū)使的政策選擇模型”［10］。他認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)信息化的時代，政府在進(jìn)行決策時通常面臨著縱橫交錯的復(fù)雜議題，但具有理性的決策主體難以充分調(diào)動足夠的政府資源，從而使得政府難以同時在不同的公共領(lǐng)域投入同樣的精力，這就需要政府領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)重要程度判斷、分解重要的任務(wù)和不重要的任務(wù)，從而做出有效配置注意力資源的科學(xué)決策。因此，通過分析決策文本的內(nèi)容及其關(guān)注的重點議題，體現(xiàn)和顯示出政府對于某項公共事務(wù)的重視程度。

2.3 研究綜述總結(jié)

生態(tài)環(huán)境規(guī)劃是政府部門發(fā)布的具有指導(dǎo)環(huán)境治理性質(zhì)的綱領(lǐng)性政策文本，其內(nèi)容包括了對于上個規(guī)劃完成情況的回顧與總結(jié)，以及對未來5 年環(huán)境治理各項工作的指導(dǎo)與計劃，在很大程度上會直接影響政府在環(huán)境治理中的資源配置與精力投入的程度。然而，現(xiàn)有文獻(xiàn)中很少有以環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為文本分析生態(tài)環(huán)境治理中政府注意力配置的研究。因此，本研究以組織注意力為理論視角，通過NVivo 軟件對2016 年11 月—2018 年3 月期間各地制定的“生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”進(jìn)行文本分析，測量中國地方政府在“十三五”期間環(huán)境治理中的注意力配置情況，探究地方政府環(huán)境政策的注意力配置存在的問題，從而為地方政府在“十四五”期間進(jìn)一步制定更為合理和科學(xué)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提供有益參考。

3 研究設(shè)計

3.1 研究假設(shè)

從上文分析可得，政府的注意力資源存在一定程度上的短缺性和稀有性。因而，政府在分配注意力資源時，如何將有限的政府財力、人力、物力等地方政府資源投入到真正急需解決的工作問題上是具有有限理性的政府面臨的一大難題。測量和呈現(xiàn)我國地方政府環(huán)境治理中的注意力結(jié)構(gòu)，必須對政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中的主要議題以及范圍具有清晰的認(rèn)知和全面的把握。各地出臺實施的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是在遵循中央出臺《規(guī)劃》的指導(dǎo)引領(lǐng)之下，各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況所制定的具有規(guī)劃性和統(tǒng)籌性的環(huán)境政策文本。這些政策文件“蘊(yùn)藏著政府及決策者的價值準(zhǔn)則以及評估判斷”［13］，基于此，本文的基本研究假設(shè)是，這些有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策文本可以集中反映出地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的注意力資源結(jié)構(gòu)。本文的分析框架來自于中央出臺的《規(guī)劃》文件，在此基礎(chǔ)上篩選出6 個一級標(biāo)題（指導(dǎo)思想、基本原則、建設(shè)目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、組織實施、保障措施）作為分析框架中測量注意力的評定指標(biāo)。通過測量各地方政府在這6 個研究維度中參考點分布去呈現(xiàn)地方政府在環(huán)境治理中的注意力結(jié)構(gòu)。

3.2 研究思路

本文的研究思路是對現(xiàn)有的地方政府環(huán)境治理以及注意力配置研究進(jìn)行梳理和概括，并以政策科學(xué)領(lǐng)域中的注意力配置理論作為研究基礎(chǔ)，探索地方政府在環(huán)境治理議題領(lǐng)域的注意力結(jié)構(gòu)。為了準(zhǔn)確測量各地方政府的注意力分布以及覆蓋情況，本研究對20 個政策文件進(jìn)行通讀、格式整理、字體調(diào)整以及文本匯總，同時借助NVivo12.0 軟件的聚類分析、Vivo 編碼、詞頻統(tǒng)計等文本分析功能，對政策文本進(jìn)行Vivo 編碼和節(jié)點創(chuàng)建。節(jié)點的創(chuàng)建以中央《規(guī)劃》的6 個維度為測量指標(biāo)，逐一挖掘各地環(huán)境政策中的一級標(biāo)題、二級標(biāo)題并以此創(chuàng)建父節(jié)點與子節(jié)點。通過統(tǒng)計父節(jié)點與子節(jié)點內(nèi)的內(nèi)容覆蓋情況，分析地方政府注意力配置的現(xiàn)實情況，發(fā)掘地方政府在環(huán)境治理中的注意力配置存在的問題，并提出針對性改善建議。綜上所述，本研究利用NVivo質(zhì)性分析軟件對地方環(huán)境治理政策進(jìn)行內(nèi)部邏輯分類［14］，計算出各個節(jié)點下參考數(shù)值的分布覆蓋情況，客觀呈現(xiàn)“十三五”期間地方政府及決策者環(huán)境治理的注意力配置狀況及存在的問題，并為接下來的“十四五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定提供決策參考與依據(jù)。

3.3 研究方法

3.3.1 文本分析方法

文本分析是一種定性和定量相結(jié)合的內(nèi)容分析的技術(shù)方法［15］，起初被廣泛地運(yùn)用在電子情報學(xué)與信息科學(xué)領(lǐng)域，之后逐漸進(jìn)入社會科學(xué)領(lǐng)域。文本分析是對文本進(jìn)行深層次的總結(jié)、分析、概括的研究方法，在社會科學(xué)領(lǐng)域被劃分為質(zhì)性分析的范疇。省域政府的環(huán)境治理政策文本可以集中反映地方政策制定者的重點關(guān)注領(lǐng)域以及注意力資源的分配情況。因此本研究利用文本分析的方法去理解和剖析地方環(huán)境政策具有較強(qiáng)的實踐與理論價值。本研究所搜集和使用的地方政府“十三五”期間環(huán)境規(guī)劃政策文本僅限于地方人民政府面向社會公開的政策文本，共搜集了20 項省域關(guān)于“環(huán)境治理”的政策文本，包括安徽、北京、甘肅、廣西、河南、黑龍江、湖南、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、山東、山西、陜西、上海、四川、天津、西藏、云南、浙江、重慶。對于未在政府網(wǎng)站公布環(huán)境政策完整文本的省市，本研究不予將其列為研究對象，以遵守國家相關(guān)的保密規(guī)定。

3.3.2 NVivo12.0 質(zhì)性軟件的運(yùn)用

NVivo 作為一款質(zhì)性分析軟件，由美國QS 公司（Qualitative Solutions and Research Pty Ltd.定性解決方案與研究有限公司）于1999 年開發(fā)，發(fā)展至今已經(jīng)更新到第12 版。NVivo12.0 軟件具有文本、照片、音視頻等材料的搜集、處理、分析以及呈現(xiàn)等功能，同時可以提升定性研究的科學(xué)性和趣味性。NVivo 中的“詞頻”功能表示特定詞匯或語句在文本呈現(xiàn)的頻數(shù)，并能夠由“詞云”這一功能體現(xiàn)出來?！霸~云”的作用是可以通過字號大小來體現(xiàn)某一詞匯或者語句在文本中出現(xiàn)的次數(shù)，字號越大表示出現(xiàn)頻次越高。運(yùn)用NVivo 軟件中的詞頻統(tǒng)計功能，可以將政策文本中的高頻詞匯以可視化的詞云方式呈現(xiàn)出來，見圖1。

圖1 根據(jù)20 項省域政府“環(huán)境規(guī)劃”政策文本構(gòu)成的詞云

詞云可以客觀且直接地反映出政策文本中的關(guān)鍵詞及其出現(xiàn)頻次，詞語的字號越大，代表著該類詞匯在政策文本的覆蓋率就越高，相應(yīng)地體現(xiàn)出政策制定者對該領(lǐng)域分配的注意力資源就越多。但是詞云不能準(zhǔn)確地體現(xiàn)出政策制定主體在該領(lǐng)域內(nèi)注意力配置的精確數(shù)值。為了解決這一不足，本研究通過借助“參考點”這一指標(biāo)來表示政府在政策制定過程中注意力的投入情況。1 個參考點表示對某一個詞匯或者語句編碼1 次，參考點數(shù)值與政府的注意力投入成正比?；诖?，本研究最終手動編碼923 個參考點，在《規(guī)劃》原有的6 個父節(jié)點基礎(chǔ)上，提煉創(chuàng)建了76 個一級子節(jié)點和230 個二級子節(jié)點（為了便于統(tǒng)計，本研究最多創(chuàng)建至二級子節(jié)點）。同時利用NVivo12.0 軟件強(qiáng)大的文本定量分析和可視化呈現(xiàn)功能，最終可以測量出地方政府在環(huán)境治理過程中的注意力配置情況以及具體的分布特點。

4 研究結(jié)果與分析

4.1 地方與中央在環(huán)境治理中形成合力——基于父節(jié)點的描述性統(tǒng)計

為了從整體上說明地方政府環(huán)境治理的注意力分配的現(xiàn)實情況，本研究將《規(guī)劃》與20 個省市區(qū)地方政府制定的環(huán)境治理政策文本進(jìn)行比較分析，從《規(guī)劃》中抽取6 個一級標(biāo)題創(chuàng)建為本文的6 個父節(jié)點，在此框架內(nèi)對20 個地方環(huán)境保護(hù)政策進(jìn)行一級標(biāo)題和二級標(biāo)題的編碼統(tǒng)計，并通過表1 呈現(xiàn)出6個父節(jié)點分類內(nèi)部的參考點數(shù)值以及地方環(huán)境政策對《規(guī)劃》的覆蓋程度。

表1 父節(jié)點參考點數(shù)值統(tǒng)計

從政策文本數(shù)來看，地方政府的環(huán)境治理政策文件中幾乎涵蓋了中央《規(guī)劃》的所有一級標(biāo)題，這表明地方政府在政策制定過程中以《規(guī)劃》為藍(lán)本，充分重視中央的政策參考價值，與中央形成推動環(huán)境保護(hù)的治理合力。同時，本研究利用NVivo12.0 軟件將地方環(huán)境政策與中央《規(guī)劃》進(jìn)行“聚類分析”，以單詞相似性為測量依據(jù)對政策文件進(jìn)行編碼與節(jié)點的聚類統(tǒng)計分析，研究得出河南省的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃政策文件與中央《規(guī)劃》的一致性最高（Pearson系數(shù)為0.94），與《規(guī)劃》相似性最低的為上海市（Pearson 系數(shù)為0.85）。這表明20 項地方環(huán)境保護(hù)政策與中央《規(guī)劃》具有高度相關(guān)性和相似性。一方面體現(xiàn)出地方政府進(jìn)行環(huán)境治理時以《規(guī)劃》為決策依據(jù)，中央發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的指引性作用；但另一方面也體現(xiàn)出部分省市區(qū)刻意追求形式、內(nèi)容上的高度一致性，而忽視了本地實際情況以及未能發(fā)揮當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)層的主觀創(chuàng)新性，導(dǎo)致政策文本千篇一律、缺乏政策創(chuàng)新。

從文本編碼的參考點數(shù)量來看，對于“建設(shè)任務(wù)”的闡述是各個地方政府在環(huán)境政策制定過程中重點關(guān)注的領(lǐng)域。各地政府政策制定者花了大量篇幅去解釋“十三五”期間的主要任務(wù)，這也在一定程度上反映出大部分地方政府的環(huán)境治理是以任務(wù)為導(dǎo)向、以重大工程為績效的運(yùn)動式治理。同時地方政府對“考核評估”等組織實施領(lǐng)域的內(nèi)容也進(jìn)行了一定程度的展開敘述，以評估促治理的“壓力型”環(huán)境治理模式也展露無余。另一方面，政府在前3 個父節(jié)點（見表1）的參考點數(shù)值較低，參考點數(shù)量與政策文本數(shù)一致，這并不能說明地方政府忽略和輕視政策文本中的“指導(dǎo)思想”“基本原則”“建設(shè)目標(biāo)”，而是因為這3 個節(jié)點屬于概括性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的一級標(biāo)題，在政策文件中并沒有設(shè)置過多的標(biāo)題展開論述；同時由于中央政府與地方政府的上下級行政體制關(guān)系，使得地方政府在論述此類綱領(lǐng)性段落時往往與中央政府政策文件保持高度一致。

4.2 地方政府注意力配置在不同領(lǐng)域各有側(cè)重——基于子節(jié)點的描述性統(tǒng)計

為了進(jìn)一步了解地方政府的注意力配置情況，本研究通過“聚類分析”功能對NVivo 軟件中的父節(jié)點進(jìn)行相似性分析，得到3 組較為相似的組合。

4.2.1 指導(dǎo)思想與基本原則

指導(dǎo)思想和基本原則在政策文本中發(fā)揮價值引領(lǐng)和政策導(dǎo)向的作用，中央政府通過在政策文本中明確好指導(dǎo)思想和規(guī)定好基本原則，有助于向地方政府傳達(dá)中央指示和政策指令，使中央與地方保持思想和步伐的高度一致性，增強(qiáng)了地方政府在環(huán)境治理的中央需求導(dǎo)向。在“十三五”期間的地方政府環(huán)境政策文本中，習(xí)近平總書記的系列重要講話精神、黨的十八大精神、“協(xié)調(diào)、綠色、開放”的生態(tài)環(huán)境發(fā)展理念是頻次排在前3 位的指導(dǎo)思想，“改革創(chuàng)新”“系統(tǒng)施治”“綠色發(fā)展”“強(qiáng)化法治”“社會共治”成為地方政府排在前5 位的建設(shè)原則（見圖2）。指導(dǎo)思想與建設(shè)原則的高度一致性使中央高層的政策規(guī)劃和思想影響可以一以貫之，有助于全國齊心協(xié)力、上下一心共建美麗中國。

圖2 地方政府確立的排在前10 位的“基本原則”

4.2.2 建設(shè)目標(biāo)與建設(shè)任務(wù)

4.2.2.1 建設(shè)目標(biāo)

環(huán)境治理目標(biāo)的注意力配置情況可以通過測量各省市區(qū)環(huán)境保護(hù)政策中的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)的分布狀況進(jìn)行判斷。中央《規(guī)劃》中的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)可以分為3 個維度、7 個保護(hù)領(lǐng)域，共24 個衡量指標(biāo)，見表2。在“環(huán)境質(zhì)量”節(jié)點下，中央重點關(guān)注“空氣質(zhì)量”“水環(huán)境質(zhì)量”“土壤環(huán)境質(zhì)量”3 個領(lǐng)域，總共8 個指標(biāo)。在“污染治理”維度下，主要污染物的排放總量和重點區(qū)域性污染物排放總量是中央關(guān)注的兩個重點。在“生態(tài)保護(hù)”領(lǐng)域，中央政府高度重視修復(fù)生態(tài)環(huán)境以及對濕地生態(tài)狀況的保護(hù)。

表2 《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》主要指標(biāo)

相比之下，地方的環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)更為豐富， 環(huán)境治理指標(biāo)更加全面，新增環(huán)境保護(hù)指標(biāo)見表3。

表3 部分省市區(qū)環(huán)境保護(hù)政策文本新增指標(biāo)

續(xù)表

由表3 可知，地方政府更加關(guān)注“生態(tài)保護(hù)”“污染治理”“環(huán)境風(fēng)險”領(lǐng)域，新增指標(biāo)數(shù)量分別為19，15，14 個。其中中央政府并未設(shè)置“環(huán)境風(fēng)險”領(lǐng)域的指標(biāo)，因而“環(huán)境風(fēng)險”衡量標(biāo)準(zhǔn)屬于部分地方政府獨(dú)有的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，例如廣西、山東、甘肅、陜西、浙江5 個省區(qū)設(shè)置了“突發(fā)環(huán)境事件的發(fā)生數(shù)”指標(biāo)，用以督促相關(guān)環(huán)境管理職能部門加強(qiáng)對重大環(huán)境安全隱患的管理與排查，這是地方政府增強(qiáng)環(huán)境治理能力和治理水平現(xiàn)代化的一個直觀體現(xiàn)。通過對比中央《規(guī)劃》主要指標(biāo)與地方政府的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)地方政府以《規(guī)劃》的主要指標(biāo)為參照規(guī)范，同時結(jié)合本地環(huán)境保護(hù)的重點任務(wù)和突出矛盾，制定出符合本地實際的環(huán)境保護(hù)指標(biāo)。

4.2.2.2 建設(shè)任務(wù)

建設(shè)任務(wù)是地方政府環(huán)境政策的核心內(nèi)容，體現(xiàn)和說明了地方政府在環(huán)境治理中的中心工作和主要職責(zé)。本研究通過編碼創(chuàng)建節(jié)點，統(tǒng)計“保護(hù)生態(tài)安全”“防控環(huán)境風(fēng)險”“治污減排”“制度創(chuàng)新”“改善農(nóng)村環(huán)境”“治理能力建設(shè)”“倡導(dǎo)綠色發(fā)展”7 個一級子節(jié)點下的二級子節(jié)點的參考點數(shù)量，見表4，從而呈現(xiàn)出各地方政府重點關(guān)注的環(huán)境治理領(lǐng)域情況?；趨⒖键c數(shù)量，地方政府重點推進(jìn)“保護(hù)生態(tài)安全”“防控環(huán)境風(fēng)險”“治污減排”“制度創(chuàng)新”和“改善農(nóng)村環(huán)境”。

表4 地方政府“建設(shè)任務(wù)”參考點的分布情況

從文本內(nèi)容來看，“保護(hù)生態(tài)安全”節(jié)點下的二級子節(jié)點按參考點數(shù)量降序排列是“保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)”“生態(tài)空間管控”“生態(tài)文明建設(shè)”。運(yùn)用“詞頻查詢功能”，詞頻前5 位的是環(huán)境、生態(tài)、建設(shè)、保護(hù)、污染，與參考點數(shù)值提示結(jié)果一致。說明地方政府注重對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，其中，特別重視保護(hù)生態(tài)退化地區(qū)的改善與修復(fù)，同時也重視管控生態(tài)空間，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。一級子節(jié)點“防控環(huán)境風(fēng)險”的文本覆蓋率前5 位地方政府政策文本分別是黑龍江、山西、遼寧、湖南、河南，廣西文本覆蓋率最低。對研究文本進(jìn)行剖析發(fā)現(xiàn)，地方政府對重點污染源的關(guān)注點不同。地方政府普遍關(guān)注核輻射、金屬、固體廢物等污染源的風(fēng)險防控，對化學(xué)品的防控也有不同程度的關(guān)注?！爸贫葎?chuàng)新”領(lǐng)域地方政府致力于建立健全多元共治體系，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的引領(lǐng)刺激作用，建立環(huán)境保護(hù)市場機(jī)制，完善環(huán)境保護(hù)法治體系。安徽、北京等15 個省市區(qū)提出要完善社會共治體系、構(gòu)建環(huán)境共建共享機(jī)制，遼寧、山西、山東等8 個省市區(qū)提出建立長期的環(huán)境監(jiān)管體系。

4.2.3 組織實施與保障措施

環(huán)境治理是一項問題涉及面廣、工作任務(wù)重、管理周期長的綜合性治理活動，因而政府的組織實施與綜合保障十分重要?！敖M織實施”側(cè)重于如何開展和推動環(huán)境治理，包括考核評估、組織協(xié)調(diào)、分解落實責(zé)任、動態(tài)調(diào)整以及監(jiān)督實施等方面；“保障措施”側(cè)重于“如何確保政策更好地實施”，包括健全環(huán)境投資體系、加強(qiáng)科技支撐、推動法制建設(shè)、加強(qiáng)信息公開以及加強(qiáng)合作交流等5 個方面。其中，健全考核評價體系和建立各部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制是組織實施的關(guān)鍵，健全環(huán)境投資體系和加強(qiáng)科研開發(fā)力度是保障的重點。此外，“分解落實責(zé)任”也在省域政策文本中被多次提及，見表5。

表5 地方政府“組織實施與保障措施”的注意力分布情況

4.3 地方政府注意力配置存在的問題

4.3.1 缺乏對約束性因素的關(guān)注

重視和關(guān)注政府注意力配置的約束性因素可以促進(jìn)注意力資源的優(yōu)化配置。主觀約束性因素指的是決策主體在進(jìn)行決策和制定方案時，是否考慮到了影響注意力資源投入的制度性、規(guī)范化影響因素。它包括組織人員是否完備、政策法規(guī)是否健全、財政資源是否充足等客觀性因素，也包括決策主體和政策對象的有限理性、道德風(fēng)險等主觀性因素。通過對20 項省域環(huán)境保護(hù)政策文本的分析，發(fā)現(xiàn)各地在環(huán)境治理過程中，過于依賴上級的政策安排，對于“應(yīng)該完成哪些重要任務(wù)”非常重視，而對“如何做到”“怎樣做好”關(guān)注不足。即地方政府更多關(guān)注環(huán)境治理的“建設(shè)任務(wù)”和“重大環(huán)境工程建設(shè)”，缺少對“組織實施”和“保障措施”的必要闡釋和重點呈現(xiàn)。在對20 個政策文本進(jìn)行整體梳理之后，發(fā)現(xiàn)大部分地方政府缺乏對“企業(yè)生產(chǎn)監(jiān)管”“環(huán)境信息公開”的制度性安排，也缺乏對“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)之間的矛盾”的合理審視。由于地方政府在決策時本身具有有限理性，使得一些省市區(qū)在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的驅(qū)動下利用信息不對稱與企業(yè)形成合謀關(guān)系，進(jìn)而導(dǎo)致在環(huán)境審批上擁有決定性權(quán)力的地方政府放松了對企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。其結(jié)果可能是政府和企業(yè)的利益聯(lián)盟阻礙了環(huán)境治理政策的有效執(zhí)行，縱容和導(dǎo)致了一批高利潤、高污染、高排放的企業(yè)在生態(tài)領(lǐng)域的污染活動。

4.3.2 缺乏對重點領(lǐng)域的關(guān)注，注意力配置的結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化

一方面，中央制定的《規(guī)劃》作為制度性政策文件指引方向，具有引領(lǐng)地方政府開展各省市區(qū)環(huán)境治理的作用；地方政府在制定本地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃時以中央《規(guī)劃》為參考模板，這導(dǎo)致部分政府過于依賴《規(guī)劃》框架結(jié)構(gòu)，從而使得省域之間的環(huán)保政策高度相似，地方特色挖掘不足，政策內(nèi)部框架單調(diào)，內(nèi)容缺乏創(chuàng)新性與針對性。另一方面，從父節(jié)點與子節(jié)點的描述性統(tǒng)計分析的結(jié)果來看，地方政府在一些關(guān)鍵“建設(shè)任務(wù)”領(lǐng)域的注意力配置明顯不足。相比于“保護(hù)生態(tài)安全”“防控環(huán)境風(fēng)險”“治污減排”，地方政府在“治理能力建設(shè)”方面略顯不夠（見表4）。在“治理能力建設(shè)”方面，中央提出要重視發(fā)揮人民群眾在環(huán)境政策制定和執(zhí)行過程中的重要監(jiān)督作用，而相關(guān)內(nèi)容僅是零散分布在省域政策文本其他的內(nèi)容之中。除了四川之外，很少有地方政府將“公眾參與”作為單獨(dú)段落進(jìn)行闡述和討論，這反映出一些地方的環(huán)境政策制定中缺乏“公眾參與”，群眾無法通過官方途徑針對自己的環(huán)境利益進(jìn)行發(fā)聲。

4.3.3 缺乏對職權(quán)劃分的明確界定

通過梳理20 項省域政策文本的父節(jié)點與子節(jié)點，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有地方政府的環(huán)境治理政策文本對“區(qū)域間政府合作”注意力配置不夠，僅有廣西、河南、黑龍江對“區(qū)域間政府合作”進(jìn)行了單獨(dú)段落的說明，而20 個省市區(qū)地方政府對于“部門協(xié)同治理”并沒有獨(dú)立設(shè)置章節(jié)或者標(biāo)題闡明環(huán)境治理中各部門協(xié)同管理的合作模式。生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)因其天然的完整性和一體性，其內(nèi)部由水源、土壤、大氣環(huán)境以及生物圈構(gòu)成，因而環(huán)境治理也應(yīng)強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)共治、跨區(qū)域協(xié)同治理。然而，我國的生態(tài)環(huán)境治理體系是一種獨(dú)立分割的行政管理體制，主要表現(xiàn)在兩個維度：一是同一個省市區(qū)的地方政府，生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任劃分分散在不同部門，如農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局等部門；二是不同省市區(qū)之間，生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任被行政區(qū)劃所分割。因此，由于地方政府對于“區(qū)域間政府合作”“部門協(xié)同治理”缺乏明顯的注意力分配，使得生態(tài)環(huán)境的整體性與行政分割的環(huán)境治理體制呈現(xiàn)出突出的矛盾。這些矛盾會產(chǎn)生以下問題：首先，環(huán)境治理中各個職能部門的職權(quán)責(zé)任不明晰，協(xié)調(diào)溝通過程中相互扯皮、推諉現(xiàn)象滋生，使環(huán)境保護(hù)政策難以發(fā)揮預(yù)期效果。其次，由于缺乏有效的跨區(qū)域的合作治理機(jī)制，使得各行政區(qū)域之間在環(huán)境治理中出現(xiàn)溝通不暢，進(jìn)而導(dǎo)致跨區(qū)域污染時常出現(xiàn)。

5 討論

穩(wěn)定的注意力投入是生態(tài)環(huán)境治理的必要條件?；谏衔奶岬降牡胤秸⒁饬ε渲貌蛔愕膯栴}，對于即將到來的“十四五”，地方政府應(yīng)該優(yōu)化自身環(huán)境保護(hù)的注意力配置并制定科學(xué)、合理的環(huán)境治理政策。首先，進(jìn)一步重視和加強(qiáng)保障措施。一方面，完善環(huán)境治理企業(yè)責(zé)任體系。健全排污許可管理制度，加大對排污企業(yè)的監(jiān)管和抽查；鼓勵和支持綠色環(huán)保企業(yè)的低碳生產(chǎn)行為，從稅收、政策方面給予企業(yè)正向激勵，從源頭上掐斷污染源；鼓勵企業(yè)舉辦公眾開放活動，向普通群眾介紹排污治污的成效，公開環(huán)境保護(hù)信息。另一方面，構(gòu)建環(huán)境治理全民參與體系。強(qiáng)化公民在環(huán)境治理中的作用，建立健全環(huán)境治理全民動員機(jī)制。發(fā)揮社會監(jiān)督作用，構(gòu)建公眾監(jiān)督與舉報反饋機(jī)制；激發(fā)社會多元力量參與環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)動員各類社會組織參與環(huán)境保護(hù)；加大環(huán)境治理宣傳力度，倡導(dǎo)居民綠色出行、綠色消費(fèi)、綠色生活。其次，建立橫向的部門合作機(jī)制，通過制定有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，明確各部門職責(zé)，實現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成環(huán)境治理的強(qiáng)大合力。最后，應(yīng)該建立健全跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制［16］。在縱向上，解決上下級政府間的環(huán)境利益矛盾，協(xié)商制定共同的環(huán)境指標(biāo)；在橫向上，建立各省市區(qū)政府間合作機(jī)制。合理的環(huán)境協(xié)調(diào)合作機(jī)制有利于減輕區(qū)域污染和矛盾，各地方政府應(yīng)積極構(gòu)建共同利益合作框架，保障環(huán)境信息溝通暢通，實現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件處理的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化。

本研究基于注意力在政策科學(xué)領(lǐng)域的理論基礎(chǔ)，以20 個地方政府的環(huán)境政策文本為數(shù)據(jù)來源，運(yùn)用NVivo12.0 軟件的描述性統(tǒng)計功能測量地方政府的注意力配置情況，為把握和理清地方政府的環(huán)境治理活動提供了新的研究角度，也為下一階段地方政府制定“十四五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提供參考。