文/ 鄧勇 梁俊容

開創(chuàng)國內(nèi)大型公立醫(yī)院托管民營醫(yī)院先河的合作模式，迸發(fā)出怎樣的活力，又面臨著怎樣的風(fēng)險？

近年來，我國出臺了很多關(guān)于社會資本進入公立醫(yī)院的政策，為社會資本與公立醫(yī)院合作提供了良好的政策環(huán)境。2019年12月28日全國人大常委會通過的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第四十條第二款為公立醫(yī)院與社會資聯(lián)合辦醫(yī)提供了法律依據(jù)和合作界限。

實踐中，2006年汕頭大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院（以下簡稱“汕大第一附屬醫(yī)院”）在政策支持下托管潮南民生醫(yī)院，開創(chuàng)了國內(nèi)大型公立醫(yī)院托管民營醫(yī)院的先河，至今取得了“群眾贏、政府贏、投資方贏、托管方贏”的四贏效果。2019年11月12日雙方舉行續(xù)簽儀式繼續(xù)深度合作。本文對汕頭大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院合作模式進行分析和研究，在新的醫(yī)改時期，對公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)具有重要的理論和實踐意義。

2006年汕頭大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院在政策支持下托管潮南民生醫(yī)院，開創(chuàng)了國內(nèi)大型公立醫(yī)院托管民營醫(yī)院的先河。

托管背景及成效

目前，我國醫(yī)療資源配置不均，形成了經(jīng)濟發(fā)展快速區(qū)醫(yī)療資源富集而部分區(qū)域基本醫(yī)療服務(wù)需求得不到保障的局面。近年來，老年病、慢性病逐年增加并伴有低齡化趨向，醫(yī)療服務(wù)需求大幅增加，進一步加劇了醫(yī)療資源配置不平衡不充分的矛盾。

汕大第一附屬醫(yī)院與潮南民生醫(yī)院合作之前，汕頭潮南區(qū)是汕頭市山區(qū)面積最大、老區(qū)最多、貧困面積最廣、基礎(chǔ)設(shè)施落后、城市化水平最低的區(qū)域，衛(wèi)生資源十分匱乏，人民群眾就醫(yī)難的問題十分突出。全區(qū)人口占汕頭市1/4的潮南區(qū),僅有一所由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉(zhuǎn)為二級醫(yī)院的區(qū)人民醫(yī)院，病床數(shù)僅占全市6.2%，醫(yī)生數(shù)占10.5%，護士數(shù)占9.2%。全區(qū)在職醫(yī)技人員共1126人，平均每千人口不足1人。在衛(wèi)生技術(shù)人員中，僅有副主任醫(yī)師12人，主治醫(yī)師78人。這樣的醫(yī)療衛(wèi)生條件在當(dāng)時根本不能滿足人民對于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需要。

汕大第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院采取如下模式：政府和潮南民生醫(yī)院作為委托方委托汕大第一附屬醫(yī)院對潮南民生醫(yī)院進行全面經(jīng)營管理，即在政府的政策指引以及監(jiān)管下，潮南民生醫(yī)院對醫(yī)院進行建造和資金投入，汕大第一附屬醫(yī)院提供技術(shù)、人才和管理并向潮南民生醫(yī)院收取一定的托管費用。

在政府、汕大第一附屬醫(yī)院以及潮南民生醫(yī)院三方努力下，在潮汕及周邊地區(qū)短期內(nèi)快速建立起一個與托管醫(yī)院同級別的大型醫(yī)療機構(gòu)，有效地緩解了當(dāng)?shù)蒯t(yī)療基本服務(wù)低下、醫(yī)療資源分配不均的問題。

自2006年汕大第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院以來，潮南民生醫(yī)院依托三甲醫(yī)院的管理和醫(yī)療技術(shù)資源，在短期內(nèi)迅速成長。經(jīng)過13年的建設(shè)發(fā)展，潮南民生醫(yī)院病床數(shù)從建院初期的260張發(fā)展至目前1326張，13年來服務(wù)累計超過520萬人次，一躍成為了汕頭市潮南區(qū)規(guī)模最大、設(shè)備最先進、技術(shù)力量最強的醫(yī)院，經(jīng)營規(guī)模在汕頭市衛(wèi)生系統(tǒng)中位列第四，綜合實力居廣東省民營醫(yī)院第3位，在“2017中國非公立醫(yī)院·競爭力100強”排行榜中列第20名。

與此同時，汕大第一附屬醫(yī)院作為托管方，通過輸出管理和技術(shù)力量，形成了可行并可持續(xù)發(fā)展的衛(wèi)生支農(nóng)新模式，有效地履行大型公立醫(yī)院的社會責(zé)任，讓潮南區(qū)百姓在家門口就能享受到三甲醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，免去遠途就醫(yī)帶來的心理壓力和經(jīng)濟負擔(dān)。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》關(guān)于公立醫(yī)院與社會資本合作的規(guī)定

1 國家鼓勵政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與社會力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。

2 政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)不得與其他組織投資設(shè)立非獨立法人資格的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，不得與社會資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。

3 國家采取多種措施，鼓勵和引導(dǎo)社會力量依法舉辦醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，支持和規(guī)范社會力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展多種類型的醫(yī)療業(yè)務(wù)、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)等合作。

法律視角下的分析

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第四十條規(guī)定：國家鼓勵政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與社會力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)；政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)不得與其他組織投資設(shè)立非獨立法人資格的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)，不得與社會資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)。據(jù)此法律規(guī)定，現(xiàn)對汕大第一附屬醫(yī)院托管民生醫(yī)院進行合法性分析。

在汕大第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院的模式中，汕大第一附屬醫(yī)院對潮南民生醫(yī)院進行全面經(jīng)營管理，決定了潮南民生醫(yī)院的公益性，另外政府的參與也決定著潮南民生醫(yī)院的非營利性。潮南民生醫(yī)院在性質(zhì)上是符合《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的。

潮南民生醫(yī)院作為托管對象，僅僅是把自己的經(jīng)營管理權(quán)交由汕大第一附屬醫(yī)院來行使，潮南民生醫(yī)院與汕大第一附屬醫(yī)院并無從屬上的關(guān)系，即潮南民生醫(yī)院能以名義獨立進行民事活動并獨立承擔(dān)后果。由于政府與公立醫(yī)院的特殊關(guān)系，政府不允許公立醫(yī)院負債經(jīng)營，托管潮南民生醫(yī)院的這種模式就避免了公立醫(yī)院在公私資本合作過程中作為債務(wù)主體的可能性。

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第四十條立法動機很明確，即為了解決醫(yī)療資源分配不均、實現(xiàn)人人享有醫(yī)療基本服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)多元化的目標(biāo)。所以，公立醫(yī)院與社會資本合作的效果也必須接近立法動機，如果合作的效果僅是曇花一現(xiàn)，則會導(dǎo)致合作的弊大于利。汕大第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院是對潮南民生醫(yī)院的全面經(jīng)營管理，相較于其他一些非核心業(yè)務(wù)托管的醫(yī)改方式，托管潮南民生醫(yī)院的這種模式更能體現(xiàn)出醫(yī)改的深入，與立法動機要求實現(xiàn)的效果更加接近。

綜上所述，無論是從非營利性、獨立性還是從立法動機來看，托管潮南民生醫(yī)院模式是公私合作的最佳模式，即政府出政策、社會資本出資金、公立醫(yī)院出技術(shù)和管理共同建設(shè)非營利性醫(yī)療機構(gòu)。在此種模式下，政府的作用和地位較之前并沒有明顯變化，公立醫(yī)院仍是醫(yī)院管理者，但資金并不需要醫(yī)院自給自足而是由社會資本投入。

此種模式的可行性就在于滿足了社會資本進入醫(yī)療產(chǎn)業(yè)盈利的目的，同時也解決了普通民營醫(yī)院技術(shù)不到位的問題。對于政府來說減輕了政府財政壓力，對于公立醫(yī)院來說提高了自己的收入，調(diào)動了醫(yī)院積極性。真正實現(xiàn)了共建、共贏。

近些年，隨著民營醫(yī)院的發(fā)展，我國民營醫(yī)院的數(shù)量已遠遠超出公立醫(yī)院數(shù)量，這充分體現(xiàn)了社會資本的強大發(fā)展動力。如果把這些民營醫(yī)院改制重組為社會資本與公立醫(yī)院托管模式，然后再繼續(xù)發(fā)展一批托管模式的新型醫(yī)院，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)醫(yī)療資源以人口為中心均衡化，醫(yī)療服務(wù)多元化的目標(biāo)。既保證了醫(yī)院的公益性質(zhì)，又有充足的資金發(fā)展醫(yī)療服務(wù)。

潛在的發(fā)展風(fēng)險

公立醫(yī)院與社會資本合作本就是為了各自利益，在汕大第一附屬醫(yī)院與潮南民生醫(yī)院合作模式下，汕大第一附屬醫(yī)院背后由政府支撐，托管潮南民生醫(yī)院的實質(zhì)就是汕大第一附屬醫(yī)院讓渡出一部分醫(yī)療服務(wù)行業(yè)的利潤從而向民生醫(yī)院轉(zhuǎn)嫁一定的政府責(zé)任?？偟膩碚f，政府和汕大第一附屬醫(yī)院一方并沒有期望更多的實質(zhì)性利潤。而對于潮南民生醫(yī)院來說，為了使自己的利潤最大化，才迫不及待想來醫(yī)療服務(wù)行業(yè)分一杯羹。如果在后續(xù)合作過程中，潮南民生醫(yī)院沒有拿到自己預(yù)期的利潤，則會影響后續(xù)托管工作的開展。

公立醫(yī)院和社會資本合作中要警惕分工不明確、人格混同的現(xiàn)象。在汕大第一附屬醫(yī)院與潮南民生醫(yī)院合作過程中，隨著合作的深入而不斷相互熟悉，熟悉程度的加深極有可能會導(dǎo)致分工不明確的現(xiàn)象，進而逐漸演變成為醫(yī)院人格混同，從而消滅了醫(yī)院自身的獨立性，很容易導(dǎo)致汕大第一附屬醫(yī)院出現(xiàn)負債風(fēng)險。

此外，要進一步完善和加強政府、公立醫(yī)院、社會資本三方責(zé)任。在汕大第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院的過程中，要加強政府的監(jiān)管職能，重點完善政府對汕大第一附屬醫(yī)院托管過程中非營利性性質(zhì)管理的監(jiān)督。另外也要完善政府對潮南民生醫(yī)院投資任務(wù)的完成情況進行監(jiān)督，從而保證托管醫(yī)院的正常運轉(zhuǎn)。汕大第一附屬醫(yī)院要積極完成協(xié)議約定的任務(wù)，向潮南民生醫(yī)院及時高效地輸送醫(yī)療技術(shù)人員和經(jīng)營管理人員。潮南民生醫(yī)院則要按時完成協(xié)議規(guī)定的投資任務(wù)。

完善社會資本盈利途徑是保證雙方合作的基礎(chǔ)保障。社會資本的投入是需要較多或者高額回報來維持的，一定要明確社會資本可獲利的途徑，能獲利的方面政府要給出去，能協(xié)商的則協(xié)商，觸碰合作底線的則堅決不能妥協(xié)。

明確平等合作為發(fā)展的基礎(chǔ)。在合作開展的過程中公立醫(yī)院和社會資本一定要秉持合作共贏的理念。在此過程中，沒有誰強過誰之說，要堅持平等對話，互利共建社會資本退出機制，相應(yīng)違規(guī)懲罰機制也必不可少。《基本醫(yī)療衛(wèi)生和健康促進法》頒布后，合作過程中違反非營利性、獨立性原則的社會資本應(yīng)被強制退出，并接受相應(yīng)的懲罰，公立醫(yī)院在此過程中有過錯的也應(yīng)接受相應(yīng)處罰。除了強制退出機制，還應(yīng)建立社會資本與公立醫(yī)院的主動退出機制，具體情形還須在實踐中摸索、總結(jié)、制定。

汕頭潮南民生醫(yī)院

醫(yī)院由香港企業(yè)家吳鎮(zhèn)明先生投資興建、委托汕頭大學(xué)醫(yī)學(xué)院第一附屬醫(yī)院全面經(jīng)營管理，是一所大型綜合性三級乙等醫(yī)院。醫(yī)院于2006年2月5日正式開業(yè)，占地120 畝，至今已累計投資超過8.5 億元人民幣，總建筑面積達12 萬平方米，病床數(shù)達1500 張。先后榮獲“全國誠信民營醫(yī)院”“群眾滿意醫(yī)院”“全國百姓放心示范醫(yī)院”等稱號，被評定為廣東省普通高等醫(yī)學(xué)院校教學(xué)醫(yī)院、汕頭市醫(yī)保定點醫(yī)院。在“2017 中國非公立醫(yī)院·競爭力100 強”排名總榜單數(shù)據(jù)中，醫(yī)院競爭力居全國非公立醫(yī)院第20 位。

雙方合作模式啟示

汕大第一附屬醫(yī)院托管潮南民生醫(yī)院模式符合公立醫(yī)院體制改革前進的大方向，順應(yīng)政策的號召，積極推進了均衡醫(yī)療資源配置，人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)。雖然公立醫(yī)院與社會資本合作只是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革過程中的一個方面，但卻是實現(xiàn)醫(yī)療資源配置均衡、醫(yī)療服務(wù)多元化的關(guān)鍵之舉?？v觀國內(nèi)醫(yī)改走過的幾十個春秋，公立醫(yī)院與社會資本的合作已經(jīng)成為新時代醫(yī)院改革的潮流。在合作過程中要積極響應(yīng)政策號召，進一步加強相關(guān)理論和實踐建設(shè)，為公立醫(yī)院與社會資本合作打下堅實的基礎(chǔ)。

在實踐中不斷完善公立醫(yī)院與社會資本合作的相關(guān)法律法規(guī)。公立醫(yī)院與社會資本合作經(jīng)過不斷地試點改革，如今終于落實在了法律條文的規(guī)定中。但目前對公立醫(yī)院和社會資本的合作規(guī)定還是方向性的指引，對于合作各方責(zé)任、社會資本的篩選進入以及退出機制等并無明確規(guī)定，還須在進一步的合作實踐中，不斷完善和細化合作規(guī)定，引導(dǎo)雙方合法合規(guī)開展工作，進一步釋放公立醫(yī)院與社會資本合作的活力。