李趙東 嚴岱

摘 要：農(nóng)民工欠薪問題由來已久，一直是社會的難點和痛點，我國家歷來重視農(nóng)民工欠薪問題，因此國務(wù)院去年底頒布了效力層級較高的行政法規(guī)《保障農(nóng)民工工資支付條例》。鑒于解決農(nóng)民工欠薪問題的重要性和緊迫性，結(jié)合保障條例的規(guī)定，本文從農(nóng)民工欠薪的源頭治理、環(huán)節(jié)管控、末端救濟等方面進行深入探討，希望能為解決農(nóng)民工欠薪問題提出一定的思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工;欠薪;對策

一、農(nóng)民欠薪問題的多角度考察

今年是脫貧攻堅收官之年，就業(yè)增收這一方式相比較于產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，更適合于貧困群眾脫貧，務(wù)工就業(yè)更適合很多生產(chǎn)、生活條件較差地區(qū)的貧困群眾，因此有了“一人就業(yè)、全家脫貧”的提法。但“就業(yè)容易討薪難”，農(nóng)民工欠薪這一現(xiàn)象至今仍然不同程度存在，這一全國普遍地區(qū)、普遍行業(yè)領(lǐng)域存在的難題，同時也加劇著農(nóng)村困難人口脫貧和返貧的風險，必須引起警惕。

2019年12月30日，李克強總理簽署行政條例《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡稱保障條例），自2020年5月1日起施行，《保障條例》明確了很多重要制度，結(jié)合農(nóng)民工欠薪這一社會的痛點和難點，解析問題存在的根源和復(fù)雜性，提出一些解決問題的路徑。

1.農(nóng)民工欠薪問題的普遍性與復(fù)雜性

國家統(tǒng)計局每年均公布上一年度的《農(nóng)民工監(jiān)測報告》，查閱2009年到2019年的報告發(fā)現(xiàn)，歷年報告中均會提及農(nóng)民工權(quán)益保障的情況，被欠薪農(nóng)民工比重從2008年的4.1%減少為2018年0.67%。從行業(yè)分布來看，主要集中于制造業(yè)、建筑業(yè)這兩大行業(yè)。有的年份的報告中提到拖欠工資的金額情況，其中，2014年，被拖欠工資的農(nóng)民工人均被拖欠工資為9511元，比上年增加1392元，增長17.1%。2015年，被拖欠工資的農(nóng)民工人均被拖欠工資為9788元，比上年增加277元，增長2.9%。2016年，被拖欠工資的農(nóng)民工人均拖欠11433元，比上年增加1645元，增長16.8%。其余年份的報告中未提及欠薪農(nóng)民工的比重和拖欠工資金額。從國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)來看，雖然歷年欠薪農(nóng)民工的比重總體上呈現(xiàn)下降趨勢，但不容忽視的是，拖欠的工資金額卻總體上呈現(xiàn)上漲的趨勢。

2.行政手段治理農(nóng)民工欠薪的狀況

（1）眾多行政性規(guī)范陸續(xù)出臺。2004年至2018年，為解決工資支付中環(huán)節(jié)多導(dǎo)致最終農(nóng)民工欠薪問題，國家先后頒布了《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》、《關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔2016〕1號）、《拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理暫行辦法》和《關(guān)于進一步完善工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金制度的意見（公開征求意見稿）》等辦法和意見，各地也陸續(xù)出臺了明細規(guī)定，例如2018年7月8日，北京市人力資源和社會保障局牽頭發(fā)布了《北京市工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金管理辦法》，就是為了確保農(nóng)民工工資順利發(fā)放，但“冰凍三尺非一日之寒”，農(nóng)民工工資拖欠的問題的復(fù)雜性，并非發(fā)布文件制度就能很好地解決的。

（2）整治欠薪行動在路上。我國各級政府至今采取了多輪農(nóng)民工欠薪問題整治行動，這些行動均取得了一些成效。截至2019年12月底，各級政府部門和大型國有企業(yè)梳理出8900多億元，已清償民營企業(yè)中小企業(yè)賬款6600多億元，清償進度約75%，31個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均超額完成2019年《政府工作報告》確定的“年底前清償一半以上”的目標任務(wù)，第三方評估顯示，清欠工作得到了社會高度評價和企業(yè)普遍歡迎。[1]

3.司法層面對該問題的規(guī)制

（1）民事法采用突破合同相對性來保護農(nóng)民工權(quán)益。法律的層面也一直在出臺各種規(guī)定，2004年最高人民法院法釋〔2004〕14號《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十六條規(guī)定：實際施工人以轉(zhuǎn)包人、違法分包人為被告起訴的，人民法院應(yīng)當依法受理。實際施工人以發(fā)包人為被告主張權(quán)利的，人民法院可以追加轉(zhuǎn)包人或者違法分包人為本案當事人。發(fā)包人只在欠付工程價款范圍內(nèi)對實際施工人承擔責任。該規(guī)定為保障實際施工人（很多時候為具體施工的農(nóng)民工）的權(quán)益，采用突破合同相對性這一原則，將建設(shè)工程中發(fā)包人、轉(zhuǎn)包人或者違法分包人作為承擔責任的主體，而不再僅僅限于只能向與實際施工人簽訂合同的某一方主張工程款支付。當然民事法律方面還有很多諸如《勞動法》等重要規(guī)定，在此不一一論述。

（2）惡意欠薪被納入刑法懲治的范圍。在刑事責任方面，2011年5月1日施行的《中華人民共和國刑法修正案（八）》新設(shè)立了拒不支付勞動報酬罪，拒不支付勞動報酬從以前的行政處罰升格為納入刑法的規(guī)制，與刑法謙抑性相反，欠薪被納入犯罪領(lǐng)域進行刑罰懲罰，這一現(xiàn)象也表明國家對該問題的重視程度。

4.約談與問責的作用值得思考

在治理政府拖欠工程款現(xiàn)象中，有一類事件值得關(guān)注，透過事件反映出來的問題值得思考。該類事件的典型為“廣東整治‘官賴討回逾140億，約談拒不履行的負責人”。[2]2014年11月24日，時任廣東省高級人民法院院長鄭鄂在該省人大常委會上透露，2012年至2013年，廣東全省法院共清結(jié)黨政機關(guān)為被執(zhí)行人的積案3829件，執(zhí)行到位標的額141.35億元人民幣;中共廣東省委政法委對拒不履行債務(wù)的黨政機關(guān)所在地的黨政主要負責人進行約談。其中湛江市共有746件逾18.5億元的欠薪。

各級地方政府出現(xiàn)被列入“失信被執(zhí)行人”及啟動約談和問責黨政負責人的現(xiàn)象，一方面很能說明解決農(nóng)民工前欠薪問題的復(fù)雜性和艱巨性，另一方面也說明監(jiān)察及紀檢權(quán)力的運用本身作用可能優(yōu)于司法治理的作用，剛性行政責任方面的措施在解決該問題中效果相對較好。

二、農(nóng)民工欠薪問題的多層次復(fù)雜原因

1.深層源頭問題治理難度大

在拖欠農(nóng)民工工資比較普遍的是制造業(yè)、建筑業(yè)，而社會更多的是聚焦于建筑行業(yè)拖欠的農(nóng)民工工資問題。

（1）社會建設(shè)項目的市場風險及誠信問題。社會建設(shè)項目更多的還是經(jīng)濟問題和法律問題，建設(shè)單位及工程承包單位簽訂合同，一般均會有按照工程進度支付工程款的約定，而當承包人或者實際施工人將工程推進到一定程度的時候，經(jīng)常出現(xiàn)建設(shè)單位或者個人以沒錢為理由不按照合同約定支付工程款，但更多的表現(xiàn)為不完全履行合同。工程進行中，建設(shè)方因資金鏈斷裂等原因無力支付工程款，或者惡意不支付工程款導(dǎo)致工程項目“爛尾”，最典型的是房地產(chǎn)項目開發(fā)。有的工程完工后，開發(fā)商無力支付，或者雙方因建設(shè)工程合同糾紛而拒不支付的情形較為常見。因此在普通工程項目中，建設(shè)方的經(jīng)濟實力及信用問題就極為關(guān)鍵。

（2）項目建設(shè)中資金來源的共性問題。社會建設(shè)項目及政府投資項目，都存在共性的資金鏈的問題，即在工程開工時，不是也不可能將工程所需要的全部資金安排到位。在社會建設(shè)項目中，建設(shè)單位資金來源為自有資金、銀行金融借貸、民間借貸、信托，發(fā)行基金、企業(yè)債券等。在項目啟動的時候，開發(fā)商已經(jīng)安排好融資的渠道，但在此過程中，仍然有很多不確定的風險，比如有的企業(yè)找銀行采用行賄等非法手段借貸，而銀行高管犯罪后被采取強制措施，繼任高管可能不會批準貸款，或者發(fā)行基金和企業(yè)債券卻沒有及時融資到錢，或者開發(fā)模式出現(xiàn)問題，這些問題最終都有可能導(dǎo)致企業(yè)因為資金鏈斷裂而失去還款能力，也是農(nóng)民工欠薪的根源問題。

2.建設(shè)工程環(huán)節(jié)過程復(fù)雜且監(jiān)管難度大

建設(shè)工程的具體實施環(huán)節(jié)問題復(fù)雜，可以說每一個與工程有關(guān)的環(huán)節(jié)都可能存在問題，最終導(dǎo)致農(nóng)民工拿不到工資。具體表現(xiàn)如下：

（1）工程轉(zhuǎn)包與分包加劇欠薪問題的復(fù)雜性。出于節(jié)約成本和做“甩手掌柜”等目的，工程總承包方總樂于將工程轉(zhuǎn)包或者分包、肢解分包給多個公司或者包工頭，因此農(nóng)民工最終參與的工程，幾乎都是經(jīng)過多次轉(zhuǎn)手的工程。這多個環(huán)節(jié)中，其中哪個環(huán)節(jié)資金被挪用、截留或者支付不到位，都很可能導(dǎo)致農(nóng)民工拿不到工資，同時，在每個工程環(huán)節(jié)中，建設(shè)單位、總承包單位、轉(zhuǎn)包單位、分包單位、包工頭各當事人之間發(fā)生糾紛，均有可能導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工的工資。

（2）建筑行業(yè)的潛規(guī)則問題。建筑行業(yè)多年形成了大量違背法律規(guī)定的“潛規(guī)則”，主要包括如下幾個方面：

層層墊資的普遍性。由于建設(shè)單位沒有充足的資金來源，而總承包單位或者分包單位、包工頭為能夠承攬工程，不惜想盡辦法到民間融資搞工程，因此形成了一層層的“墊資”，即總承包單位找轉(zhuǎn)包或分包單企業(yè)墊資，分包企業(yè)找下一級企業(yè)墊資，下一級企業(yè)找包工頭墊資。這種墊資的現(xiàn)象，本質(zhì)上是資金來源不充足現(xiàn)象的延伸和結(jié)果。

工資支付的隨意性。在大量的工程建設(shè)中，一方面由于源頭資金保障不充足，加之包工頭和農(nóng)民工處于弱勢的地位，在工資結(jié)算和支付的環(huán)節(jié)，很多項目的總包方或分包方均采用平時支付少量生活費，到工程完工或年底時候再支付部分工資的形式支付農(nóng)民工工資。另一方面，建設(shè)中還存在資金支付不足時，以發(fā)給農(nóng)民工建筑材料、其它實物的方式來抵扣農(nóng)民工工資的現(xiàn)象。

工程計量、驗收、結(jié)算的不及時性。在工程計量和驗收環(huán)節(jié)，建設(shè)單位相對處于主動和強勢地位，造成了建設(shè)單位若想拖欠工程款就會不及時進行驗收，導(dǎo)致工程款不能按時支付，最終是農(nóng)民工拿不到工錢。另外，建筑工程合同中，大多數(shù)采用的方式為總體驗收，而非階段性驗收，這就造成了各個環(huán)節(jié)關(guān)于工程量計算及工程質(zhì)量方面的糾紛較多，在總承包商或分包商與包工頭之間存在糾紛的情況下，包工頭拿不到工程款，最后直接導(dǎo)致農(nóng)民工也拿不到工資。

口頭合同普遍及合同關(guān)系難尋。按照建設(shè)工程多年形成的行業(yè)規(guī)則，用人單位與農(nóng)民工均有不愿意簽的動機，農(nóng)民工的法制意識比較淡薄，很多建筑工程中農(nóng)民工都是包工頭口頭邀約到施工工地干活，雙方關(guān)于報酬也大多是口頭約定，農(nóng)民工流動性較大。因此在發(fā)生糾紛時，由于全程無留痕，難以舉證證明合同關(guān)系的存在及報酬的金額，對勞動及司法部門處理欠薪案件造成一定困難。

3.權(quán)力在治理欠薪問題中的困境

（1）行政權(quán)監(jiān)管中的困境。在工程欠款源頭監(jiān)管問題中，存在大量難題。第一，政府投資項目中其自身欠薪，此時其“既是裁判者，又是犯規(guī)者”，而政府在解決問題的時候，大多數(shù)也只能派城建及人力資源部門出面協(xié)調(diào)。每年全國到處出現(xiàn)的承包商聚集政府門前討要工程款，有的工程甚至是人力資源和社會保障部門自身的工程。從此可以看出，政府監(jiān)督本身項目資金來源的問題確實存在困境。第二，即便司法判決后，該類案件的執(zhí)行還必須依靠政府的履行，最終還是得歸入行政權(quán)的治理環(huán)節(jié)，如果政府無能力或者不愿履行，就會出現(xiàn)執(zhí)行困境。第三，不論政府投資項目還是社會建設(shè)項目，一旦出現(xiàn)資金鏈斷裂，引起的將是連鎖反應(yīng)，在解決農(nóng)民工欠薪問題上，需要建設(shè)單位繳存充足的資金安排。目前采取的工程保證金和工資保證金制度，政府職能部門也不能完全有效的解決資金來源問題，因此在監(jiān)管該問題時也存在很多困難。

對于環(huán)節(jié)中的行政管控存在盲點。行政機關(guān)對于工程的轉(zhuǎn)包及分包管理較難，法律雖然規(guī)定違法轉(zhuǎn)包無效，違法分包亦為法律所禁止。但出于實際中工程領(lǐng)域大多數(shù)均為轉(zhuǎn)包和分包，并且多數(shù)工程還經(jīng)過很多道轉(zhuǎn)包和分包，在這一過程中城建等管理部門難以完全監(jiān)管到位，尤其是承包單位私下分包工程。

大量民間建房合同游離于法律監(jiān)管之外。由于存在大量如農(nóng)村建房合同的民間建設(shè)工程，這些工程分布散落，工程量較小，但其中發(fā)包方拖欠包工頭工資，進而拖欠農(nóng)民工工資的問題同樣普遍。政府工程和企業(yè)在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工程可以通過種種行政手段加以控制，但散落于民間的各種工程，卻缺乏監(jiān)管。

（2）司法事后救濟面臨的困難。司法權(quán)對源頭治理的空白。司法權(quán)為一種不告不理的被動權(quán)力，不具有監(jiān)管資金來源的職責，在項目欠款源頭的問題上，無論是普通民間建設(shè)工程欠款，還是政府單位工程項目欠款，法律的規(guī)制都是一個難題。

在工程建設(shè)環(huán)節(jié)管控中，司法不能提前介入。工程是否轉(zhuǎn)包、分包、肢解分包，建設(shè)單位的工程是否立項、資金來源是否充足，承包方總包單位、分包單位繳存工資保證金等問題，都屬于政府行政管理職責中的問題。環(huán)節(jié)管控的實現(xiàn)需要進入訴訟才能實現(xiàn)。

（4）全程大數(shù)據(jù)留痕管理。在治理農(nóng)民工欠薪問題中，可以充分運用大數(shù)據(jù)來管理。第一，在農(nóng)民工實行實名制管理中，可以采取類似疫情期間健康碼管理的方式，實行全國聯(lián)網(wǎng)，由總承包單位負責錄入正在務(wù)工人員的全面信息，有務(wù)工意向的農(nóng)民工，由人力資源和社會保障部門督促村委會錄入信息。建立全國聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)民工信息系統(tǒng)，與簽訂合同的管理系統(tǒng)及銀行代發(fā)工資的系統(tǒng)相互連接，信息共享。在實名制管理方面，可以在工地安裝農(nóng)民工智能進出門禁系統(tǒng)，配備考勤實名顯示LED大屏，工人通過刷指紋、刷臉等方式進出工地，出勤情況有據(jù)可查。對于違背誠信或者違約的農(nóng)民工，也要納入管理系統(tǒng)，方便工程承包單位管理。要嚴格執(zhí)行未登記的農(nóng)民工不得進入現(xiàn)場施工的規(guī)定，同時勞動監(jiān)察保障部門應(yīng)當加大執(zhí)法力度，對開工建設(shè)的項目實地檢查，對建筑企業(yè)搞“潛規(guī)則”不如實登記農(nóng)農(nóng)民工信息檔案的，應(yīng)當及時查處。

第二，按照《保障條例》規(guī)定要求，縣級以上地方人民政府應(yīng)當建立農(nóng)民工工資支付監(jiān)控預(yù)警平臺，實現(xiàn)人力資源社會保障等部門的信息及時共享。這就要求建設(shè)單位、總承包單位、分包單位及個人發(fā)包方、實際施工方的管理中，對于單位資質(zhì)、資金保障、市場誠信等均應(yīng)納入大數(shù)據(jù)，并且對單位高管等關(guān)鍵人員與企業(yè)一樣納入誠信系統(tǒng)。

第三，在對建設(shè)單位和承包單位的資金監(jiān)管中，應(yīng)建立與銀行的聯(lián)動機制，一旦發(fā)現(xiàn)工資保證資金不充足，系統(tǒng)自動的發(fā)出預(yù)警，政府監(jiān)管部門就應(yīng)第一時間提示建設(shè)單位及工程承包單位，以此來監(jiān)管資金問題。

3.責任追究更有力

（1）政府投資項目中黨紀政紀責任要有力?！侗Ｕ蠗l例》第六章十個條文規(guī)定了專門的法律責任，這對于解決有令不行、有禁不止的問題提供了一定法律保障，尤其是其中對于民間工程規(guī)定了對單位和單位負責人“雙罰制”。因此，建議對于政府工程中農(nóng)民工欠薪問題，一是應(yīng)當進一步規(guī)定明確的黨紀及政紀責任制度，對于資金安排未到位和工資保證金未落實的，依法依紀追究黨紀政紀責任，可以采取警告、甚至免職，降級等處分。二是要明確每個工程中領(lǐng)導(dǎo)人的責任，例如縣級工程中負責實施單位一把手及主管領(lǐng)導(dǎo)負直接責任，縣級主管副縣（市）長、縣（市）長、縣（市）委書記負領(lǐng)導(dǎo)責任。上級政府推動的項目中，上級政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)人負領(lǐng)導(dǎo)責任，工程資金撥付中負有資金撥付職權(quán)和職責相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)負直接責任。三是繼續(xù)實施約談和問責制度，對于因為資金安排及工程款撥付不到位的，由上級政府約談相關(guān)負責人，對于違反“?？顚Ｓ谩被蛘吖室馔涎庸こ炭顡芨兜?，應(yīng)當制定更加明確的問責制度。

（2）社會建設(shè)項目更加注重對公司管理層人員的約束。在普通工程中，《保障條例》雖然規(guī)定可以處罰個人，但在層層拖欠工程款中，分包商及包工頭根本無力支付農(nóng)民工工資。在公司制度下，由于工程建設(shè)是公司行為，因此更多的是處罰公司，但在解決欠薪問題中，要注重轉(zhuǎn)變思路，制度設(shè)計要注重對負責人的監(jiān)管和處罰，民間建設(shè)單位、承包單位存在資金風險苗頭的，要及時約談相關(guān)負責人。城建管理及人力資源管理部門可以對建設(shè)單位、承包單位管理層人員及項目負責人罰款，情節(jié)嚴重的采取注銷工程資質(zhì)，禁止設(shè)立公司及禁止該公司參加任何工程投標的嚴厲措施進行約束。

另外，對于刑法規(guī)定的“拒不支付勞動報酬罪”的入罪構(gòu)成要件，建議進一步明確規(guī)定總承包單位中負有履行工資代發(fā)人員，以及分管工資代發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)，可以成為該罪的犯罪主體，以此來配套上文說到的分包單位等委托總包單位代發(fā)工資的規(guī)定。

4.保障社會監(jiān)督權(quán)

在農(nóng)民工欠薪問題中，要充分保障媒體的新聞?wù){(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，任何人均有權(quán)利舉報拖欠農(nóng)民工工資中的違法行為，新聞媒體的介入調(diào)查和報道，會使得各級政府充分重視問題，利于形成社會輿論監(jiān)督，對于解決農(nóng)民工欠薪問題有很大的促進作用。

在自媒體時代，應(yīng)當對公民個人自媒體的方式予以充分保障，配合前文說到的加大違法轉(zhuǎn)包分包的治理規(guī)定，支持公民通過自媒體如實舉報，對于自媒體中披露的與農(nóng)民工欠薪問題有關(guān)的信息，政府職能部門應(yīng)當給與調(diào)查及回應(yīng)。監(jiān)管部門要加大處罰曝光力度。健全舉報查處機制，人力資源和社會保障部門應(yīng)當在官網(wǎng)向社會公布投訴舉報方式，建立與媒體機構(gòu)的良性互動機制，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，曝光一起，及時將相關(guān)單位和人員按照規(guī)定列入黑名單，情節(jié)嚴重的，堅決吊銷企業(yè)資質(zhì)資格，切實維護民營企業(yè)中小企業(yè)及農(nóng)民工的合法權(quán)益。

注釋：

[1]工信部.今年已清償民營企業(yè)中小企業(yè)賬款6600多億元。http：//www.bjnews.com.cn/finance/2020/01/16/675530.html;新京報，2020-01-16

[2]廣東整治“官賴”討回逾140億 約談拒不約負責人，中國法院網(wǎng)，2014-11-24

作者簡介：

李趙東，女，云南彌勒人，中共彌勒市委黨校講師，研究方向：黨建文化、經(jīng)濟發(fā)展、社會問題。

嚴岱，男，云南彌勒人，開遠鐵路運輸法院立案庭一級入額法官，研究方向：法學與司法改革、書畫印學、中國哲學。