蒙穎

摘要：城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，協(xié)商治理成為社區(qū)治理主體之間對話與溝通的紐帶，為社會有效治理創(chuàng)新了新形勢。目前，我國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理仍處于探索階段，實踐過程中存在諸多挑戰(zhàn)。通過提升協(xié)商民主意識，完善協(xié)商民主制度，培育社區(qū)協(xié)商主體，完善社區(qū)協(xié)商機制，促進城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商，可以提高基層社會治理的有效性。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社區(qū);協(xié)商治理;社區(qū)治理

一、協(xié)商治理與城鄉(xiāng)社區(qū)治理

協(xié)商治理于20世紀80年代源起于西方。約瑟夫·貝塞特（Joseph Beissett）率先在其1980年的文章《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中提出“協(xié)商民主”一詞，他提倡民主參與，反對少數(shù)人的精英主義。從實踐角度看，20世紀80年代以來，經(jīng)濟、政治、社會方面矛盾頻發(fā)，更廣泛的人群參與公共治理已成為解決這些社會矛盾和問題的普遍共識。從理論角度看，許多學者指出，自由民主本身存在缺陷，難以實現(xiàn)實質(zhì)上的平等，公共利益常常被忽視，決策如何科學化、制度化的問題丞待解決并加以保障，因此需要一種更廣泛的民主參與機制。由此，協(xié)商治理應(yīng)運而生，為解決民主危機、解決現(xiàn)實社會沖突提供了新的思路，其強調(diào)多元主體之間的合作治理。由于在公共治理中協(xié)商治理發(fā)揮著重要作用，許多國內(nèi)學者開始討論中國協(xié)商治理問題，并將其轉(zhuǎn)化為符合我國的治理模式，用“中國式”的協(xié)商治理解決社會問題。王巖等認為協(xié)商民主治理是當代中國協(xié)商治理的基本形式，其客體是多元化多層次的存在，目標是實現(xiàn)公共利益與個人利益的同步均衡發(fā)展。趙普兵、李寧等提出協(xié)商治理是一種以較低的成本實現(xiàn)較好治理效果的治理方式。將協(xié)商治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，認為協(xié)商治理可以解決農(nóng)村村民自治問題、農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)代化等。

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單位，是為群眾服務(wù)的黨政聯(lián)系的“最后一公里”。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)單位，通過廣泛參與和利益的表達與交流，解決關(guān)系基層的重大利益問題及分歧。特別是十八大以來，取得了維護群眾利益的較大成效，同時也促進了社會文明進步，協(xié)商治理在社會治理中起著重要作用。黨的十九大提出：“打造共建共治共享的社會治理格局”，從社區(qū)治理的角度來看，多元主體之間友好溝通、良性互動、協(xié)商對話才是實現(xiàn)新時期城鄉(xiāng)治理創(chuàng)新的重要途徑。

目前，我國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理方興未艾，在實踐的過程中仍存在諸多困境：城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主意識待提升、協(xié)商民主制度待完善、治理主體培育待加強、協(xié)商民主機制待健全等，如何克服上述難題，將協(xié)商民主推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理中這一問題值得探討。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)實樣態(tài)

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主意識待提升

人們的思考方式會隨著周遭環(huán)境和社會進步而不斷改變，在這種背景下，平等、協(xié)商、契約等觀念深深植根于人們的心中，利益結(jié)構(gòu)的多元化和等級分化更是不可避免，不同群體和社會階層之間的矛盾也會升級，社會治理的難度將會加大，因此迫切需要公民、社會和政府之間有一個協(xié)商對話機制進行互動溝通，以解決觀念沖突問題，協(xié)商治理由此誕生。近年來隨著信息化、城鎮(zhèn)化的推進，我國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度已逐漸成熟，內(nèi)涵與形式不斷拓展與豐富，但各協(xié)商主體之間對協(xié)商治理存在意識形態(tài)泛化現(xiàn)象。

首先，社區(qū)居民是城鄉(xiāng)社區(qū)治理中最大的主體與受益者，隨著“法治社會”觀念深入人心，我國公民維權(quán)意識增強，維護自身利益的愿望更強烈;但在如今的社區(qū)治理中，社區(qū)居民協(xié)商意識淡薄，沒有形成協(xié)商治理共識，理性和能力不足導致協(xié)商過程中困難重重并有可能利益受損;一是缺乏理性的維權(quán)意識：不擅于用“法”維護自己的基本權(quán)益;一些社區(qū)居民依舊不清楚法律維護居民權(quán)利的邊界和具體形式。二是居民教育程度、表達能力等方面的不足，缺乏用民主參與的思維解決自身利益與集體利益矛盾問題，協(xié)商民主意識薄弱，甚至有些居民產(chǎn)生畏懼心理，在會議和日常生活中不敢表達自己真實的看法，城鄉(xiāng)社區(qū)治理最廣泛的治理主體是社區(qū)群眾，如果缺乏治理共識無異于將協(xié)商治理成全為各主體謀求私利的工具。

其次，基層黨員干部“與民協(xié)商”的意識淡薄，在社區(qū)治理的問題上，忽視居民的意愿而替老百姓做決定，這就違背了協(xié)商民主的初衷;此外，還有些干部在處理社區(qū)日常事務(wù)時態(tài)度清高，沒有用平等的身份與群眾互動交流;部分干部受“官本位”傳統(tǒng)行政思維的影響，以其對政策更熟悉、表達應(yīng)變能力更強等優(yōu)勢完全壓過群眾獲取信息渠道有限的弱勢，因此產(chǎn)生社區(qū)（農(nóng)村）居民知情權(quán)、參與權(quán)被剝奪、信息不對稱的現(xiàn)象，最后使協(xié)商結(jié)果不符合預設(shè)的方向發(fā)展。

可以看出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，從社區(qū)居民群眾到基層干部，普遍缺乏民主協(xié)商意識以及協(xié)商能力，阻礙了城鄉(xiāng)社區(qū)治理效能的提升。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主制度待完善

首先，協(xié)商民主程序的規(guī)范性待完善，在目前的城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，協(xié)商民主治理的程序呈現(xiàn)出任意性和規(guī)則性差的問題。一是如何確定主體的程序有待規(guī)范，當前參會主體不能代表各階級利益。召開協(xié)商會議時，常常是選取固定的人員參會，或是選取人員程序不規(guī)范，參會人員還明確存在領(lǐng)導與群眾是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，難以實現(xiàn)協(xié)商治理的有效性。二是事前、事中、事后協(xié)商程序不規(guī)范;在協(xié)商事前常常存在方案、議題、群眾發(fā)言人內(nèi)定的情形，在協(xié)商過程中有些地方對社區(qū)重要事項避而不談或者避重就輕，還可能出現(xiàn)壓縮了解信息、會議討論的時間，甚至不接受參會代表的提問，事后評價制度缺乏規(guī)范化。

其次，隨著《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》的發(fā)布，各地市按照文件要求紛紛另設(shè)各種協(xié)商民主小組與其他協(xié)調(diào)機構(gòu)，而不是將協(xié)商民主納入已有的制度規(guī)范之中，如此便會與現(xiàn)有制度產(chǎn)生間隙，導致實踐中協(xié)商民主處于弱勢或是邊緣化。

最后，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理趨同化。雖然許多發(fā)達地市已紛紛發(fā)布其城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)機制相關(guān)文件，或是制定相關(guān)政策法規(guī)，但仍有地區(qū)還在進行“一刀切”的模式，生搬硬套其他地區(qū)治理經(jīng)驗，沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H制定政策規(guī)章，導致在治理過程中出現(xiàn)民意不滿、協(xié)商效率低下等情形。

（三）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理主體培育待加強

目前，基層社會治理中的協(xié)商主體的培育力度呈現(xiàn)薄弱的問題。第一，城鄉(xiāng)基層自治組織職能錯位，他們原先是最接近群眾、基層開展協(xié)商民主治理的最佳主體之一，但實際執(zhí)行過程中，處在行政最末梢的街道辦事處往往將社區(qū)居委會等自治組織當成其附屬組織，采用“直線命令”的方式，將雜亂無章的社區(qū)工作推至居委會，并強硬確定其考核指標，由此，居民自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓M織無限延伸的“腿”和“口”，民主協(xié)商功能嚴重削弱。第二，城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織培育力度不足。社會組織尚未完全建立，社區(qū)居民參與社區(qū)治理程度低，沒有具體的組織使他們參與其中，很難發(fā)揮主人翁精神為社區(qū)治理服務(wù)，雖然有些社區(qū)設(shè)有“建設(shè)自治組織”、“業(yè)主委員會”等組織，但由于缺乏專業(yè)社區(qū)工作人員的培訓、鍛煉與實踐，其參與協(xié)商的能力明顯較弱。

（四）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理機制待健全

如今城鄉(xiāng)社區(qū)治理的機制不順暢，一些地區(qū)的社區(qū)居（村）民治理機制缺位錯位，監(jiān)督機制也十分薄弱，導致國家下鄉(xiāng)的物力財力資源無法有效惠及需要的群眾，當前大部分社區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)仍然依托項目制，在此過程中基層干部將大部分資源把持在自己手中，將生活在社區(qū)的居民群眾排斥在社區(qū)公共事務(wù)的治理過程之外，協(xié)商治理更無可能。當前社會不穩(wěn)定因素增多，社區(qū)中的利益主體較多，由此產(chǎn)生各種矛盾，但現(xiàn)有的機制不足以解決矛盾;在缺乏有效的矛盾處理機制時，社區(qū)居民只好依托非制度化參與，其經(jīng)濟、政治成本增大。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展路徑

（一）提升協(xié)商民主意識，鍛造城鄉(xiāng)社區(qū)治理新共識

“協(xié)商民主的成功不是全社會所有公民的集體能力，而是在相應(yīng)的溝通和規(guī)劃、審查過程的制度化和非正式輿論的相互作用中?！闭驹谏鐓^(qū)的立場來看，社區(qū)公共生活中的所有治理主體，包括政府部門、社會組織、社區(qū)居民等，都應(yīng)進行理性的溝通和協(xié)商，學會利用法制化的途徑進行談判、對話和交流，區(qū)分信息的真實性和實用性，做出事實、理性的決策，而不是為自身利益而采取極端措施，將公眾利益罔之不顧。從社區(qū)居民的角度看，當對社區(qū)管理人員管理方式不滿時應(yīng)按照程序與規(guī)則采取溝通與協(xié)商的方式，對問題理性解決，形成社區(qū)主人翁意識。從基層干部層面看，在進行社區(qū)協(xié)商時，應(yīng)廣泛聽取群眾意見，拓寬社區(qū)居民了解信息的渠道，公開街道及社區(qū)重要事務(wù)信息，而不是搞“一言堂”。在社區(qū)公共事務(wù)治理的問題上，居民之間、居民與政府之間應(yīng)該就某個具體問題或是程序展開全面的理性討論和積極溝通，換位思考了解雙方的立場，達成共識。事實證明，規(guī)則即有序，沒有規(guī)矩不成方圓，因此，為了使社區(qū)有序治理，遵循規(guī)則是處理社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)鍵，形成共識也是規(guī)則的一種，只有社區(qū)各主體之間達成共識，才能使社區(qū)治理成效顯著，治理成果惠及社區(qū)群眾。

（二）完善協(xié)商民主制度，打造城鄉(xiāng)社區(qū)治理新規(guī)范

首先，確定協(xié)商的主體。社區(qū)協(xié)商治理涉及政府、各街道辦事處、社區(qū)居委會、社會組織、物業(yè)、社區(qū)居民等多個主體，應(yīng)符合法律、法規(guī)和社區(qū)慣例、規(guī)范等要求，通過協(xié)商對話有效管理社區(qū)公共事務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)活動的和諧發(fā)展。十九屆四中全會公報指出：“我們必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！?/p>

其次，明確協(xié)商內(nèi)容。根據(jù)“與人民協(xié)商、為人民協(xié)商”的要求，我國數(shù)以萬計的城鄉(xiāng)社區(qū)要根據(jù)自身的地域特點和周遭環(huán)境合理確定協(xié)商內(nèi)容，基層治理的主要協(xié)商內(nèi)容應(yīng)聚焦于針對涉及民生的各項利益與重大問題，如村級集體土地股權(quán)改革、集體資產(chǎn)處置、治安治理、衛(wèi)生環(huán)境等熱點疑難問題的解決。最后是規(guī)范協(xié)商程序。協(xié)商程序關(guān)系到事務(wù)解決的效率問題，常見的協(xié)商步驟具體有五步：一是收集議題。各社區(qū)可以設(shè)立專門的門戶網(wǎng)站或信箱等渠道專供社區(qū)收集議題。二是制定方案。各社區(qū)應(yīng)召開社區(qū)“兩委”協(xié)商會議，對收集到的議題進行分類篩選并制定協(xié)商方案。三是進行協(xié)商。在此過程中，若由街道辦事處進行協(xié)商的議題，則由街道進行協(xié)商;若是需要社區(qū)共同協(xié)商的事務(wù)，需要通過社區(qū)共建會、聽證會等平臺，依據(jù)政策法規(guī)等相關(guān)內(nèi)容組織和引導參與對象進行協(xié)商座談。四是公開結(jié)果。協(xié)商意見需要以會議記錄、社區(qū)居民公約等書面形式確定，繼而通過居民公告欄，社區(qū)門戶網(wǎng)站等渠道進行公示公開。五是執(zhí)行監(jiān)督。遵照“誰負責、誰執(zhí)行”“誰受益、誰監(jiān)督”的原則，對協(xié)商結(jié)果進行監(jiān)督，在公示有效期內(nèi)公平公正處理協(xié)商結(jié)果，并向各利益主體主動反饋監(jiān)督情況。

（三）培育社區(qū)協(xié)商主體，激發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)治理新動力

“在新的時代，社區(qū)治理應(yīng)該由社會的各個方面發(fā)揮重要作用，全社會合力共治，群眾的事群眾多商量、共同探討，大家的事人人參與?！绷暯娇倳洖樾聲r期城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供了思想指導。

一是要將社區(qū)居民自治制度議題納入民主協(xié)商事項中，推動基層自治組織職能回歸。弱化街道辦事處的行政職能和權(quán)力，引導居民圍繞社區(qū)生產(chǎn)、生活事務(wù)和公共福利建設(shè)，參與自治、教育自治、監(jiān)督自治的和諧共治。例如協(xié)商城中村征遷、社區(qū)“三供一業(yè)”改造、社區(qū)老齡化嚴重等問題，將為社區(qū)減負作為居民自治的目標之一;圍繞居民亟待解決的問題，通過社區(qū)居民議事會，對一些社區(qū)居民亂扔垃圾、寵物飼養(yǎng)、噪聲管理、隨地吐痰等不文明行為，廣納百姓意見，通過民主協(xié)商、依法協(xié)商、多元協(xié)商等途徑化解社區(qū)治理中的危機與難題。

二是積極培育和動員社會組織。社會組織的參與關(guān)系到社區(qū)發(fā)展的活力建設(shè)，建立社區(qū)社會組織的孵化平臺，為其組織運作和人員招聘提供資金和物質(zhì)支持，社會組織在社區(qū)協(xié)商治理中起到催化劑作用，良好的社會組織對培育居民社區(qū)共治意識、社區(qū)設(shè)施建設(shè)都有促進作用。

三是社區(qū)人才專業(yè)優(yōu)勢。通過完善社區(qū)平臺搭建、拓寬溝通渠道等方式，鼓勵新社會階層人士發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢參與社區(qū)民主協(xié)商事項當中，維護社區(qū)居民的合法權(quán)益。

（四）健全社區(qū)協(xié)商機制，強化城鄉(xiāng)社區(qū)治理新保障

健全社區(qū)協(xié)商機制，有利于化解社區(qū)治理矛盾分歧，提高政府對居民參與的主動回應(yīng)性。在議題收集上，社區(qū)應(yīng)加強居民投訴、意見征集機制，暢通三級聯(lián)動信息收集渠道，通過黨群互動、入戶訪談、社區(qū)座談、社區(qū)事務(wù)公開欄等方式收集議題，保證了議題的普遍性、典型性和代表性。在協(xié)商規(guī)律化上，社區(qū)應(yīng)強化居民聯(lián)系機制，例如建立黨員定期聯(lián)系群眾、周二例會等制度，保證協(xié)商的制度化和常態(tài)化;在結(jié)果公開上，社區(qū)應(yīng)強化協(xié)商成果運用機制，建立協(xié)商結(jié)果的采納、實施和反饋機制，形成協(xié)商結(jié)果后，及時組織社區(qū)黨組織和居民委員會跟進需要實施的事項，通過宣傳欄、線上公開等制度化的公開方式，接受群眾的監(jiān)督，善用現(xiàn)代信息技術(shù)將監(jiān)督機制從線下到線上同步實現(xiàn)，所有反饋意見大到（村）居委會選舉、城中村土地征收、房屋修繕，小到社區(qū)垃圾分類、文明用語等居民都能在這一公共平臺商議，各抒己見，通過合理的協(xié)商平臺解決社區(qū)矛盾。

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（作者單位：廣西大學）