王婕 金麗馥

摘要：城郊地區(qū)是城市和農(nóng)村緊密相連的部分，是農(nóng)村中經(jīng)濟較為發(fā)達的邊緣地帶，其宅基地對于緩解城市土地資源瓶頸和減輕新市民用房壓力具有重要作用。城郊宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對促進城郊農(nóng)村發(fā)展、助推城市建設(shè)有著不可替代的現(xiàn)實意義，以其內(nèi)生價值促增城郊農(nóng)民財產(chǎn)性收入，以其較低的價格滿足大部分新市民對住房的需求。然而，當前城郊宅基地流轉(zhuǎn)無法可依導(dǎo)致權(quán)益糾紛難解決，流轉(zhuǎn)渠道不暢使得宅基地價值難顯化，并且隱形流轉(zhuǎn)屢禁不止嚴重影響土地市場穩(wěn)定。因而，要因地制宜制定城郊宅基地流轉(zhuǎn)條例，由政府主導(dǎo)搭建宅基地交易平臺，還要建立宅基地流轉(zhuǎn)群眾監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合;城郊宅基地;流轉(zhuǎn)問題;流轉(zhuǎn)模式

我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，為處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊農(nóng)村明確了發(fā)展方向及路徑。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)資料，解決三農(nóng)問題的首要任務(wù)就是解決好農(nóng)民土地問題，農(nóng)村土地的穩(wěn)定性對社會發(fā)展和經(jīng)濟平穩(wěn)運行起著重要作用。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村“三塊地”的最后也是最重要的一塊，其流轉(zhuǎn)效能直接影響著農(nóng)民的切身利益和農(nóng)民市民化的實際進程，也對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的質(zhì)量和效率產(chǎn)生間接影響。城郊農(nóng)村作為農(nóng)村經(jīng)濟最為發(fā)達的地帶，必將成為宅基地改革實踐的前沿陣地。加快城郊農(nóng)村宅基地改革試點工作，將對城市建設(shè)水平的提升和城郊農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展起著不可替代的戰(zhàn)略支撐作用，而且將為全國農(nóng)村宅基地改革提供可實施方案，具有重要的示范作用。

一、城鄉(xiāng)融合進程中城郊宅基地流轉(zhuǎn)的必要性

城鄉(xiāng)融合發(fā)展為處在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊農(nóng)村農(nóng)民的生活帶來了根本性的變化，當農(nóng)民生活水平得到改變，嘗到城鄉(xiāng)融合帶來的“甜頭”后，農(nóng)民就會迫切想要加入到城鄉(xiāng)融合的發(fā)展浪潮中去，企盼能從中獲取更大的收益。宅基地是與農(nóng)民相關(guān)度最高的一塊地，其改革是農(nóng)村土地改革的核心，與農(nóng)民利益緊密相關(guān)，宅基地使用權(quán)及其地上農(nóng)房為農(nóng)民進城落戶提供重要的物質(zhì)支持。確保宅基地使用權(quán)的完整性，以及地上農(nóng)房的合法流轉(zhuǎn)收益，將在很大程度上推動新生代農(nóng)民工市民化進程。因此，創(chuàng)新城郊農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式，以消除農(nóng)民進城落戶后顧之憂，激發(fā)農(nóng)民市民化的動機與活力，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。

（一）城郊宅基地流轉(zhuǎn)是城郊農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)的根本要求

“耕者有其田，居者有其屋”是農(nóng)村最基本的制度安排和農(nóng)民最基本的生活保障，宅基地制度改革也是以這一要求為大前提。雖然，禁止宅基地流轉(zhuǎn)能夠保證“居者有其屋”這一基本要求的實現(xiàn)，但與參與城鄉(xiāng)融合中農(nóng)民所需具備的財產(chǎn)權(quán)利相比，城郊宅基地的保障功能已經(jīng)遠小于財產(chǎn)功能，因此，限制城郊宅基地流轉(zhuǎn)在一定程度上扼制了農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)，限制了農(nóng)民財產(chǎn)的保值增值。相較于普通農(nóng)村，處于城鄉(xiāng)接壤過渡區(qū)的城郊農(nóng)村有著獨特的地緣條件優(yōu)勢和資源稟賦優(yōu)勢，憑借著優(yōu)越的地理條件和政策支持，城郊農(nóng)村發(fā)展日益迅猛，城郊宅基地價值急速升值，成為新城市居民和農(nóng)村村民都想要爭取的寶地。作為擁有城郊宅基地使用權(quán)的城郊農(nóng)民，在城郊農(nóng)村宅基地升值所帶來的增值收益中，理應(yīng)得到應(yīng)有的收益分配，在此種情況下，限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已然落后于城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路走的是一條城市、農(nóng)村同興起，經(jīng)濟同發(fā)展的新型道路。遵循城郊農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展規(guī)律，尊重城郊農(nóng)民現(xiàn)實利益訴求，軟化僵硬的宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定，充分利用鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支持，通過放開城郊宅基地流轉(zhuǎn)限制，幫助城郊農(nóng)民依法享有其土地收益。

（二）城郊宅基地流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)融合健康發(fā)展的必然選擇

“促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置”“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，這是中央關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見。城郊農(nóng)村是城市和農(nóng)村的交匯區(qū)，正確處理好城郊宅基地流轉(zhuǎn)問題，對于人口和勞動力的轉(zhuǎn)移以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村集約化水平的提高有著不可或缺的戰(zhàn)略意義。城郊宅基地的順利流轉(zhuǎn)，能夠幫助城郊農(nóng)民更好地加入到城鄉(xiāng)融合發(fā)展建設(shè)中去。對于城郊農(nóng)民來說，承包地也已低價轉(zhuǎn)租或已被集體收回，依靠土地種植所得收入難以負荷家庭正常生活開支，利用城郊宅基地的天然優(yōu)勢來進行利益減損，通過城郊宅基地及其地上農(nóng)房的出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等多種流轉(zhuǎn)方式來實現(xiàn)財產(chǎn)性收入增收，是城郊農(nóng)民最為理性的選擇，也是對其最為公平的制度改革導(dǎo)向。再者，城郊宅基地流轉(zhuǎn)囿于集體經(jīng)濟組織框架，作為對于城郊宅基地有著巨大剛性需求的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們被隔離于可流轉(zhuǎn)主體之外，可交易人群的局限性，既不利于此類人群對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出應(yīng)有貢獻，更不利于城郊農(nóng)民獲得合理土地收入，城鄉(xiāng)建設(shè)將缺乏有力的人力支持。因此，適度放活宅基地使用權(quán)，借助其高效入市流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益合理分配、城鄉(xiāng)資源有效互補、城鄉(xiāng)土地節(jié)約利用的城鄉(xiāng)融合穩(wěn)定發(fā)展局面。

（三）城郊宅基地流轉(zhuǎn)是新市民生存發(fā)展的現(xiàn)實需求

城鄉(xiāng)融合不斷發(fā)展，大量農(nóng)民工進城務(wù)工，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)不斷遷移，且當前已經(jīng)不是單個勞動力的市民化，舉家搬遷現(xiàn)象已成為常態(tài)。經(jīng)濟較為寬裕的農(nóng)民會選擇進城購房成為城市新市民，而經(jīng)濟條件較為落后的農(nóng)民進城后面臨居無定所的生活狀態(tài)。這時，城郊宅基地就扮演起能夠提供基本住房需求的角色，城郊宅基地的出租價格遠低于城市商品房價格，但居住環(huán)境、生活條件等卻并不差于城市，購買或租賃城郊宅基地及其地上房屋將成為廣大新市民為滿足在城市生存發(fā)展的優(yōu)先且性價比更高的選擇。另一方面，城郊農(nóng)民也亟待進入城市購置房產(chǎn)，但受限于宅基地使用權(quán)及其農(nóng)房的變現(xiàn)不暢，難以獲得原始購房資金，缺少了客觀的財產(chǎn)性收入的加持，也使得他們對進城購房望而卻步。城郊農(nóng)民放棄進入城市購房，選擇白天在城市打工、子女在城市上學(xué)，晚上退回城郊住房生活，導(dǎo)致城郊宅基地不流轉(zhuǎn)，其他新市民便無房可買，生存發(fā)展的現(xiàn)實需求得不到滿足，便又產(chǎn)生了無處可居的后顧之憂。因此，城郊宅基地流轉(zhuǎn)既是城郊農(nóng)民的生活需要，也是其他新市民的生存需求。

二、當前城郊宅基地流轉(zhuǎn)中存在的問題

隨著城鄉(xiāng)融合快速發(fā)展，城市外來人口規(guī)模顯著擴增，新生代農(nóng)民工市民化和年輕農(nóng)村大學(xué)畢業(yè)生進入城市就業(yè)發(fā)展是社會發(fā)展的必然趨勢。城市新市民的大量增加引起住房需求的持續(xù)擴張，這就需要城郊宅基地發(fā)揮起保障新市民居住需求的作用，破除城市住房資源瓶頸，同時，城郊宅基地的經(jīng)營收益也成為城郊農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要來源。社會經(jīng)濟的快速發(fā)展對人力資源也有著巨大的需求，怎樣使新的勞動力資源能夠高效的投入到城市建設(shè)中去，緩解此項難題同樣需要借助城郊宅基地的有效流轉(zhuǎn)。城郊宅基地的流轉(zhuǎn)對城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出了不可估量的貢獻，但流轉(zhuǎn)中存在的各種問題也亟需點明。

（一）流轉(zhuǎn)無法可依，權(quán)益糾紛難解決

在城郊農(nóng)村地區(qū)，宅基地及其農(nóng)房流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已是極其普遍，大都是在非顯性市場進行流轉(zhuǎn)，通過中介搭橋，以轉(zhuǎn)讓、租賃及入股為主要流轉(zhuǎn)形式。不管是以何種形式進行流轉(zhuǎn)，買方及賣方的利益都是得不到法律保障的，宅基地流轉(zhuǎn)糾紛也一直處于層出不窮且爭議不斷的境地。宅基地流轉(zhuǎn)從一開始就受到《土地管理法》以及《物權(quán)法》等法律的嚴格限制，但在經(jīng)濟利益以及生存需求的驅(qū)動下，城郊宅基地自發(fā)形成了隱形流轉(zhuǎn)市場。流轉(zhuǎn)市場普遍混亂，大多停留在口頭約定，簽訂書面合同的也存在單方面毀約或者是惡意修改協(xié)議的情況，一紙合同并不能使買賣雙方的利益得到公正且有效的保障。在法律法規(guī)并不明確的情況下，宅基地流轉(zhuǎn)中任何可能出現(xiàn)的問題都得不到有效規(guī)避，并且當買賣雙方出現(xiàn)權(quán)益矛盾時，出讓者和受讓者都無法從法律中尋求到幫助，而相關(guān)部門也找不到明確可用的法律參考依據(jù)。不管是處于流轉(zhuǎn)優(yōu)勢地位的出讓者，還是處于劣勢的受讓者，自發(fā)且混亂的流轉(zhuǎn)并不能完全實現(xiàn)用房需求和經(jīng)濟利益最大化，這對城鄉(xiāng)融合的穩(wěn)定性以及城郊宅基地流轉(zhuǎn)的未來前景勢必會埋下眾多隱患。

（二）流轉(zhuǎn)渠道不暢，宅基地價值難顯化

由于得不到法律支持，城郊宅基地流轉(zhuǎn)渠道不暢通，流轉(zhuǎn)方式過于局限，宅基地及其地上房屋的內(nèi)生價值難以完全顯化。城郊宅基地的流轉(zhuǎn)大多依靠地下土地交易市場，通過熟人接線、印刷小廣告等方式散布買賣信息。由于傳播條件的限制，相關(guān)宅基地出讓及租賃信息無法公開于市場之上，只能進行私下傳播與聯(lián)系，因此，供求雙方的實質(zhì)需求沒有明確的雙向交流，城郊農(nóng)民的流轉(zhuǎn)需求與新市民的生存需要無法高質(zhì)量匹配，這就降低的城郊宅基地流轉(zhuǎn)的效率和質(zhì)量?，F(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度已經(jīng)明顯滯后于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需求，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被嚴格限制于本集體經(jīng)濟組織成員之間，有限的受讓群體無法滿足城郊農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實情況。相比于城市商品房交易市場，城郊宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在價值顯化、權(quán)益保障、受眾范圍的各個方面都不占優(yōu)勢，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展在農(nóng)民和市民房產(chǎn)權(quán)利上就已經(jīng)產(chǎn)生的差距。在不受制度支持的宅基地流轉(zhuǎn)渠道之下，城郊宅基地蘊含的財產(chǎn)價值得不到充分發(fā)揮，城郊宅基地的出讓以及租賃價格都被限制在較低的價格標準之下。

（三）隱形流轉(zhuǎn)屢禁不止，土地市場穩(wěn)定難保證

在實踐中，宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”十分盛行，依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)，宅基地私下買賣屬無效行為。“隱形流轉(zhuǎn)”雖不被允許，但卻依然以多樣的形式發(fā)生，在城郊農(nóng)村等經(jīng)濟較為發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯，經(jīng)濟條件愈好的大城市周邊農(nóng)村，宅基地使用權(quán)“隱形流轉(zhuǎn)”現(xiàn)象體現(xiàn)的愈深刻。隨著城鄉(xiāng)融合的急速推進，農(nóng)村人口以及農(nóng)村家庭日益城鎮(zhèn)化，城市住房需求愈發(fā)膨脹，導(dǎo)致城市周邊地區(qū)房價迅速上漲，城郊宅基地的價值地位日趨提升。在利益驅(qū)使之下，大量新市民更加偏向于具有天然價格優(yōu)勢的城郊宅基地，忽視了存在的巨大購買風險，這也使得宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”情形在城郊農(nóng)村隨處可見。由于城郊宅基地“隱形流轉(zhuǎn)”的極不合法，司法部門在處理民事糾紛案件時很難做到件件統(tǒng)一，同時也加大的有關(guān)部門對于城郊宅基地統(tǒng)一管理的難度。即使有許多法律條例命令禁止宅基地的私下流轉(zhuǎn)，但是“隱形流轉(zhuǎn)”情況依然得不到控制，嚴重影響著正常的宅基地交易，對于土地市場的穩(wěn)定也勢必會產(chǎn)生長久深遠的不良影響。

三、城郊宅基地有效流轉(zhuǎn)的模式構(gòu)想

城郊宅基地有效流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)資源有效互補的體現(xiàn)，既能增加城郊農(nóng)民財產(chǎn)性收入，又能為進城務(wù)工的農(nóng)民提供有力的經(jīng)濟支持和住房保障。與此同時，在城鄉(xiāng)融合進程中，城郊宅基地的有效流轉(zhuǎn)能夠突破城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中土地與資金制約矛盾，破解城市土地資源瓶頸，集約節(jié)約城市土地資源的同時，為城市經(jīng)濟建設(shè)搭建空間載體，讓進城務(wù)工的人既住得起又住得好，生活質(zhì)量進一步提高，投身城市建設(shè)的熱情也被逐步激發(fā)。然而，當前城郊宅基地流轉(zhuǎn)卻面臨著眾多亟待解決的問題，對社會穩(wěn)定和城鄉(xiāng)融合的大環(huán)境都產(chǎn)生著不良影響。探尋可實施的城郊宅基地有效流轉(zhuǎn)模式，針對問題制定解決方案，把完善城郊宅基地流轉(zhuǎn)制度融入到城鄉(xiāng)融合建設(shè)的工作中去。

（一）因地制宜制定城郊宅基地流轉(zhuǎn)條例

法律制度是上層建筑，在不同的時代和不同的條件之下，要因時因地做出改變及調(diào)整。城郊宅基地相關(guān)的流轉(zhuǎn)條例，也必須要根據(jù)各地的實際情況和現(xiàn)實需要進行改革與完善。關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)其中一條的改變也會引起整個國家宅基地市場動蕩，因此法律由國家來完善，但是各地方政府必須要因地制宜，根據(jù)自身情況來制定適用于本地區(qū)，且與本地區(qū)大多數(shù)農(nóng)民及外來人口流轉(zhuǎn)意愿高度匹配的城郊宅基地流轉(zhuǎn)條例。把城郊宅基地條例從普通宅基地法律中分割出來，既要保證該條例是在國家法律的保障體系內(nèi)，又要保證是能夠經(jīng)受其實踐檢驗的切實可行的流轉(zhuǎn)條例。要實現(xiàn)城郊宅基地的有效流轉(zhuǎn)，就必須要給予其一定的法律支持，在宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)利益糾紛時，處理問題也能夠做到有法可依。利用各地方政府為本地量身定做的城郊宅基地流轉(zhuǎn)條例，來治理當?shù)爻墙颊亓鬓D(zhuǎn)，是最具普適性且最能達到高回報率的流轉(zhuǎn)方案。城郊宅基地相關(guān)流轉(zhuǎn)條例的成功實施，是在實踐中得到檢驗的理論，必然為國家關(guān)于宅基地的法律豐富和完善產(chǎn)生重要的借鑒意義。

（二）政府主導(dǎo)搭建宅基地交易平臺

城郊宅基地是城郊農(nóng)民最后的保障，盤活流轉(zhuǎn)市場將激發(fā)宅基地的隱形價值，為城郊農(nóng)民帶來直接的財產(chǎn)性收入。同時，城郊宅基地也是新市民生活最重要的支柱，放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，能夠極大減輕進城務(wù)工人員的生存壓力。為了保證在城郊宅基地流轉(zhuǎn)過程中，平衡好出讓者和受讓者之間的利益關(guān)系，既保障城郊農(nóng)民的合理權(quán)利，又能避免參與流轉(zhuǎn)新市民權(quán)益受損，必須構(gòu)建以政府為主導(dǎo)的宅基地交易平臺。政府應(yīng)該起到信用擔保作用，還要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能和強制執(zhí)行力。在宅基地交易過程中，面對大量的求房新市民，政府就要優(yōu)先分配給需求更大的一方，先保證確實有緊急需求的受讓方。對于交易中雙方可能出現(xiàn)的摩擦，政府應(yīng)該起到積極地引導(dǎo)作用，農(nóng)民受教育程度普遍較低，參與流轉(zhuǎn)的雙方都會更以實現(xiàn)自身的目的為主，而忽視從整個城鄉(xiāng)建設(shè)大方面考慮，這時，政府就要在思想層面對參與主體進行引導(dǎo)，鼓勵其在盡量不損害自身利益的情況下，從城鄉(xiāng)土地建設(shè)大局出發(fā)，順利完成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

（三）建立宅基地流轉(zhuǎn)群眾監(jiān)督機制

最了解農(nóng)民的是農(nóng)民，最貼近農(nóng)民的也是農(nóng)民自身。宅基地流轉(zhuǎn)中所出現(xiàn)的問題，最先感知到的是農(nóng)民，因此在城郊宅基地流轉(zhuǎn)過程中，最有切身體會的也是城郊農(nóng)民和城市新市民。要有效規(guī)避城郊宅基地流轉(zhuǎn)中即將發(fā)生的問題就必須要依靠農(nóng)民自身監(jiān)督，不只是在流轉(zhuǎn)前期，對于流轉(zhuǎn)進行時正在發(fā)生的問題，參與流轉(zhuǎn)的主體也可以及時反應(yīng)并時刻監(jiān)督，流轉(zhuǎn)結(jié)束后的使用期間，參與交易的雙方也可以通過群眾監(jiān)督平臺進行反映。一方面起到對城郊宅基地管理人員工作的監(jiān)督，再者也是參與雙方對自身和對方的監(jiān)督，不僅能夠避免工作人員徇私情況，也能有效限制雙方因自身利益不遵守轉(zhuǎn)讓規(guī)則的問題。對于城郊宅基地現(xiàn)存的違規(guī)非法及隱形流轉(zhuǎn)等問題，依靠參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)民進行監(jiān)督，能夠及時發(fā)現(xiàn)并留存證據(jù)，既是對不法行為的打壓，也能使農(nóng)民通過真實體驗得到實際示范教育。

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*基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“新常態(tài)下農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的影響因素與保障機制研究”（項目編號：16AJL006）;江蘇省研究生科研創(chuàng)新計劃項目“鄉(xiāng)村振興背景下基于宅基地的增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入研究”（項目編號：SJKY19-2511）。

（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）