羅志輝

摘 要：債權(quán)人委員會作為債權(quán)人會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對于維護(hù)全體債權(quán)人利益，推動破產(chǎn)程序公平、有序進(jìn)行具有重要作用。然而，我國現(xiàn)行債權(quán)人委員會制度存在債權(quán)人委員會監(jiān)督職能較弱、針對債權(quán)人委員會的監(jiān)督機(jī)制不建全、債權(quán)人委員會成員工作薪酬與履職費(fèi)用規(guī)定模糊等不足之處，暌離了債權(quán)人委員會制度的立法意旨。本文從債權(quán)人委員會制度基本理論出發(fā)，結(jié)合域外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)與我國司法實(shí)務(wù)現(xiàn)狀，對債權(quán)人委員會制度提出具體的完善建議，以充分發(fā)揮債權(quán)人委員會在破產(chǎn)程序中的作用。

關(guān)鍵詞：債權(quán)人委員會;破產(chǎn)程序;債權(quán)人會議

一、問題提出

維護(hù)全體債權(quán)人利益，確保其債權(quán)以最優(yōu)方式得到公平高效清償是破產(chǎn)程序的規(guī)范性目標(biāo)之一[1]。然而由于面臨著“集體行動問題”與“費(fèi)用理性”等問題的困擾[2]，債權(quán)人群體往往難以達(dá)成一致的利益訴求與行動命令，無法構(gòu)成對債務(wù)人與破產(chǎn)管理人的有效監(jiān)督以確保破產(chǎn)程序順利進(jìn)行，維護(hù)自身利益。債權(quán)人委員會的出現(xiàn)很好地解決了該問題。作為債權(quán)人會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，債權(quán)人委員會彌補(bǔ)了債權(quán)人會議閉會期間無法行使監(jiān)督權(quán)的制度缺陷，為債權(quán)人積極監(jiān)督債務(wù)人與破產(chǎn)管理人，推動破產(chǎn)程序合法有序進(jìn)行提供了切實(shí)可行的途徑，對強(qiáng)化債權(quán)人會議之監(jiān)督權(quán)、維護(hù)全體債權(quán)人的權(quán)益具有重要意義。

我國關(guān)于債權(quán)人委員會制度的規(guī)定主要集中于《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（簡稱《破產(chǎn)法》）第67-69條以及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法>若干問題的規(guī)定（三）》（簡稱《破產(chǎn)法司法解釋三》）第13-15條，涵蓋債權(quán)人委員會選任方式、具體職權(quán)以及決議機(jī)制等幾個方面。然而，上述規(guī)定仍略顯粗糙，對司法實(shí)踐的指導(dǎo)價值較弱，降低了債權(quán)人委員會在破產(chǎn)程序中的適用可能性，亟需完善。

二、我國《破產(chǎn)法》中債權(quán)人委員會制度的不足

（一）債權(quán)人委員會監(jiān)督職能較弱

債權(quán)人委員會作為債權(quán)人會議自治職能的自然延伸[3]，其核心職能應(yīng)當(dāng)為監(jiān)督職能。然而我國債權(quán)人委員會監(jiān)督職能較弱，妨礙其制度價值的實(shí)現(xiàn)，不利于破產(chǎn)程序的正常有序進(jìn)行。債權(quán)人委員會監(jiān)督職能較弱主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.債權(quán)人委員會監(jiān)督職能存在“空白期”。根據(jù)《破產(chǎn)法》第13條之規(guī)定，破產(chǎn)管理人在法院裁定受理破產(chǎn)申請時產(chǎn)生并開始履職。而結(jié)合《破產(chǎn)法》相關(guān)條文可知，債權(quán)人委員會最早由第一次債權(quán)人大會設(shè)立，其產(chǎn)生時間至少在人民法院受理破產(chǎn)申請之日起30天后。這意味著，在破產(chǎn)程序前期債權(quán)人委員會處于缺位狀態(tài)，無法監(jiān)督該階段破產(chǎn)管理人所進(jìn)行的諸如債權(quán)申報與確認(rèn)、待履行合同的處分等與債權(quán)人利益息息相關(guān)的重大事項(xiàng)。

2.債權(quán)人委員會監(jiān)督職能缺乏必要法律保障。由《破產(chǎn)法》第68條規(guī)定可知，當(dāng)破產(chǎn)管理人、債務(wù)人的有關(guān)人員拒絕接受債權(quán)人委員會監(jiān)督時，債權(quán)人委員會需尋求法院救濟(jì)而不能自行采取相應(yīng)措施進(jìn)行強(qiáng)制監(jiān)督。這不僅間接加重了法院的監(jiān)督負(fù)擔(dān)，也在一定程度上削弱了債權(quán)人委員會監(jiān)督的威懾力。另外，在管理人處分對債權(quán)人利益有重大影響的財(cái)產(chǎn)時，《破產(chǎn)法》第69條規(guī)定其應(yīng)當(dāng)及時向債權(quán)人委員會報告。但是，此種報告義務(wù)究竟是需事前履行還是事后履行？債權(quán)人委員會是否應(yīng)作出相應(yīng)決定？法律均未明確規(guī)定。規(guī)定的模糊化將使該項(xiàng)義務(wù)不可避免地陷入空泛化與形式化的尷尬境地，進(jìn)一步弱化債權(quán)人委員會監(jiān)督職能。

（二）針對債權(quán)人委員會的監(jiān)督機(jī)制不健全

債權(quán)人委員會的核心職能是對破產(chǎn)管理人進(jìn)行監(jiān)督，相關(guān)法律對此也進(jìn)行了較為細(xì)致具體的規(guī)定。但是針對債權(quán)人委員會的監(jiān)督機(jī)制，我國卻著墨甚少，僅在《破產(chǎn)法司法解釋三》第14條第2款進(jìn)行了簡單規(guī)定，而該規(guī)定也并沒有構(gòu)建出科學(xué)完備的針對債權(quán)人委員會的監(jiān)督機(jī)制。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，有權(quán)監(jiān)督債權(quán)人委員會的機(jī)構(gòu)是債權(quán)人會議，監(jiān)督形式為債權(quán)人委員會主動向債權(quán)人會議匯報工作，但是該規(guī)定顯然無法達(dá)到對債權(quán)人委員會有效監(jiān)督的目的。這是因?yàn)椋浩湟?，監(jiān)督缺乏時效性。從監(jiān)督時間來看，在債權(quán)人委員會履職的絕大部分時間內(nèi)，作為非常設(shè)性權(quán)力機(jī)構(gòu)的債權(quán)人會議均處于閉會期間，不可能對債權(quán)人委員會進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并制止債權(quán)人委員會的錯誤決策行為以避免損害的產(chǎn)生與擴(kuò)大;其二，監(jiān)督缺乏主動性。從監(jiān)督形式來看，債權(quán)人會議僅僅通過聽取工作匯報對債權(quán)人委員會進(jìn)行監(jiān)督的方式過于被動，無法有效防止債權(quán)人委員會的專擅與怠惰。其三，監(jiān)督具有片面性。從監(jiān)督主體來看，該規(guī)定僅賦予債權(quán)人會議監(jiān)督債權(quán)人委員會的權(quán)力，而作為與債權(quán)人委員會職權(quán)行使密切相關(guān)的法院、破產(chǎn)管理人，法院均沒有明確規(guī)定可對其予以監(jiān)督，這種監(jiān)督主體單一化的規(guī)則設(shè)計(jì)過于片面，缺乏更為立體化、多元化的考慮。

（三）關(guān)于債權(quán)人委員會成員工作薪酬與履職費(fèi)用的規(guī)定矛盾

針對債權(quán)人委員會成員工作薪酬與履職費(fèi)用的規(guī)定，我國現(xiàn)有法律條文并未直接予以規(guī)定，雖然現(xiàn)有一些規(guī)定可通過法律解釋將其納入調(diào)整范圍之中，但根據(jù)不同條文得出的解釋結(jié)果又存在互相矛盾的問題，難以對司法實(shí)踐產(chǎn)生指導(dǎo)作用。

一種解釋結(jié)果為債權(quán)人委員會成員工作薪酬與履職費(fèi)用不能由破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)支付?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定>》第61條規(guī)定：債權(quán)人參加破產(chǎn)程序所支出的費(fèi)用不屬于破產(chǎn)債權(quán)。債權(quán)人委員會作為維護(hù)全體債權(quán)人利益的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能的履行在一定程度上即表現(xiàn)為債權(quán)人間接參與破產(chǎn)程序，故將債權(quán)人委員會成員工作薪酬與履職費(fèi)用解釋為債權(quán)人參加破產(chǎn)程序所支出的費(fèi)用，不由破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)支付，似乎并無不當(dāng)。另一種解釋結(jié)果則認(rèn)為上述費(fèi)用可作為破產(chǎn)費(fèi)用由破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支付。該法第88條規(guī)定“為債權(quán)人的共同利益而在破產(chǎn)程序中支付的其他費(fèi)用”屬于破產(chǎn)費(fèi)用。債權(quán)人委員會成立與運(yùn)行不外乎為保障全體債權(quán)人的利益，推動破產(chǎn)程序順利且高效地進(jìn)行，從該角度來講，債權(quán)人委員會成員工作薪酬與履職費(fèi)用似乎又應(yīng)當(dāng)納入破產(chǎn)費(fèi)用中優(yōu)先支付[4]。上述矛盾的法律解釋結(jié)果無疑會對司法實(shí)踐產(chǎn)生負(fù)面影響，打擊債權(quán)人參與債權(quán)人委員會的積極性，影響債權(quán)人委員會職能的實(shí)現(xiàn)。

三、完善債權(quán)人委員會制度的建議

（一）加強(qiáng)債權(quán)人委員會監(jiān)督職能

現(xiàn)有法律規(guī)定中債權(quán)人委員會的監(jiān)督職能偏弱，這對于維護(hù)債權(quán)人利益、保障破產(chǎn)程序順利進(jìn)行明顯不利。針對該問題，本文建議從以下兩個方面加強(qiáng)：

1.設(shè)立臨時債權(quán)人委員會

針對債權(quán)人委員會成立時間過晚無法及時履行職能的問題，可通過設(shè)立臨時債權(quán)人委員會的方式加以解決。首先，法院可根據(jù)案件實(shí)際情況與具體需要決定是否設(shè)立債權(quán)人委員會。我國債權(quán)人委員會采取的是任意設(shè)定的模式，這既是保障“債權(quán)人意思自治”的重要體現(xiàn)，也是出于尊重案件實(shí)際需要、提高破產(chǎn)程序效率的考慮。臨時債權(quán)人委員會雖只是暫時性履行債權(quán)人委員會職能，但也應(yīng)當(dāng)在充分考慮案件實(shí)際情況與需要的前提下由法院決定是否設(shè)立，而非采取法定設(shè)立的方式，以便提高程序靈活性。其次，臨時債權(quán)人委員會的職能應(yīng)當(dāng)僅限于對破產(chǎn)管理人前期工作的監(jiān)督。這種監(jiān)督包括了解、核查破產(chǎn)管理人在債權(quán)認(rèn)定、待履行合同處分等過程中的具體情況，但并不具備輔助性權(quán)利，如提議召開債權(quán)人會議。最后，臨時債權(quán)人委員會應(yīng)在第一次債權(quán)人會議召開后即行解散。臨時債權(quán)人委員會畢竟不是由債權(quán)人會議設(shè)立，無法代表全體債權(quán)人利益，故在第一次債權(quán)人會議召開后，也失去了存在的必要。至于嗣后債權(quán)人會議是否決議設(shè)立債權(quán)人委員會以及多大程度上保留臨時債權(quán)人委員會成員，均應(yīng)由債權(quán)人會議決定，法院不作過多干預(yù)。

2.為債權(quán)人委員會監(jiān)督職能行使提供必要的法律保障

為債權(quán)人委員會監(jiān)督職能行使提供必要的法律保障，對債務(wù)人、管理人形成充分而有效的約束，是加強(qiáng)債權(quán)人委員會監(jiān)督職能的重要路徑。具體而言，可采取以下方式：其一，賦予債權(quán)人委員會一定的處罰職能。針對債權(quán)人委員會監(jiān)督權(quán)力較弱的問題，本文認(rèn)為臺灣破產(chǎn)法中賦予監(jiān)查人在破產(chǎn)人及準(zhǔn)破產(chǎn)人違法答復(fù)義務(wù)時應(yīng)受處罰之權(quán)限的規(guī)定[5]可資借鑒，通過讓債權(quán)人委員會掌握一定處罰權(quán)限，對債務(wù)人與破產(chǎn)管理人形成必要的震懾與約束，從而促使其充分配合債權(quán)人委員會的監(jiān)督工作[6]。其二，明確破產(chǎn)管理人向債權(quán)人委員會“報告”的效力。關(guān)于《破產(chǎn)法》第69條中“報告”的具體效力，法律未明確規(guī)定，理論界則存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為破產(chǎn)管理人只需要事后向債權(quán)人委員會報告即可[7]，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為破產(chǎn)管理人應(yīng)當(dāng)事先向債權(quán)人委員會報告，在征得其同意的基礎(chǔ)上方可實(shí)施，否則應(yīng)當(dāng)提請債權(quán)人委員會討論[8]。本文贊成第二種觀點(diǎn)。這是因?yàn)椋瑐鶛?quán)人委員會制度設(shè)置的目的即是監(jiān)督破產(chǎn)管理人與債務(wù)人，維護(hù)全體債權(quán)人利益，若將“報告”理解為一種事后的簡單告知義務(wù)，債權(quán)人委員會將難以對破產(chǎn)管理人處分與債權(quán)人利益有重大影響的財(cái)產(chǎn)的行為進(jìn)行及時有效地監(jiān)督與規(guī)制，與該規(guī)定的設(shè)立目標(biāo)相左。

（二）完善針對債權(quán)人委員會的監(jiān)督機(jī)制

完善針對債權(quán)人委員會的監(jiān)督機(jī)制，是確保債權(quán)人委員會在債權(quán)人會議授權(quán)范圍內(nèi)忠心履職，維護(hù)全體債權(quán)人利益的重要舉措。具體而言，本文建議從內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩個角度加以完善：

1.增設(shè)債權(quán)人委員會內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定

債權(quán)人委員會內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是指在破產(chǎn)程序中，債權(quán)人委員會應(yīng)盡到善良注意義務(wù)與勤勉義務(wù)，合法、中立地履行對破產(chǎn)管理人、債務(wù)人的監(jiān)督職責(zé)，在不履行義務(wù)或履行義務(wù)有瑕疵時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)法律后果。債權(quán)人委員會內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制要求債權(quán)人委員會以勤勉忠誠的態(tài)度進(jìn)行自我反省與約束，它雖然建立在債權(quán)人委員會成員自身職業(yè)道德的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)為一種軟性監(jiān)督，但對債權(quán)人委員會的職業(yè)道德與業(yè)務(wù)素養(yǎng)的培塑有著重要意義。我國現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏對債權(quán)人委員會內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定，因此可以考慮增設(shè)。在具體設(shè)置上，可準(zhǔn)用《破產(chǎn)法》第27條 “管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)”之規(guī)定，明確債權(quán)人委員會也應(yīng)當(dāng)負(fù)此種義務(wù)。

2.擴(kuò)充債權(quán)人委員會外部監(jiān)督主體

首先，應(yīng)當(dāng)明確法院負(fù)有監(jiān)督債權(quán)人委員會的職權(quán)。法院作為破產(chǎn)程序的主導(dǎo)者與推動者，在債權(quán)人委員會選任與履職過程中起著至關(guān)重要的作用，由其進(jìn)行監(jiān)督不僅是這一角色定位的應(yīng)有之義，也是對債權(quán)人委員會濫用權(quán)力或消極懈怠的行為形成廣泛而有效制約的重要一環(huán)。其次，破產(chǎn)管理人也應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督主體中。債權(quán)人委員會監(jiān)督的對象主要為破產(chǎn)管理人，從該層面上看，債權(quán)人委員會是否忠實(shí)勤勉地履行其職責(zé)，破產(chǎn)管理人應(yīng)該最為清楚，賦予破產(chǎn)管理人一定監(jiān)督職權(quán)具有相當(dāng)?shù)谋匾耘c合理性。最后，普通債權(quán)人也可監(jiān)督債權(quán)人委員會。債權(quán)人委員會旨在維護(hù)全體債權(quán)人利益，而當(dāng)債權(quán)人委員會濫用職權(quán)妨害破產(chǎn)程序公正高效推行時，首當(dāng)其沖者即是廣大的普通債權(quán)人，因此賦予普通債權(quán)人一定的監(jiān)督職能也具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>

（三）優(yōu)化債權(quán)人委員會成員薪酬與履職費(fèi)用規(guī)定

債權(quán)人委員會職責(zé)的順利履行，離不開必要的經(jīng)濟(jì)支持，其中主要包括兩大部分：債權(quán)人委員會成員薪酬與履職費(fèi)用。然而由于法律規(guī)定的模糊性，債權(quán)人委員會的這一需求得不到滿足。針對此問題，本文建議在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，從以下幾個方面進(jìn)行優(yōu)化：

1.債權(quán)人委員會成員薪酬與履職費(fèi)用屬于破產(chǎn)費(fèi)用

現(xiàn)有法律在債權(quán)人委員會成員薪酬與履職費(fèi)用雖存在互相矛盾的規(guī)定，但可以通過法律解釋予以消除?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定>》第61條規(guī)定“債權(quán)人參加破產(chǎn)程序所支出的費(fèi)用”不屬于破產(chǎn)債權(quán)，此處的“債權(quán)人”應(yīng)當(dāng)是與債務(wù)人相對應(yīng)的概念，因此該規(guī)定實(shí)際上可以理解為單個債權(quán)人為著自身利益參加破產(chǎn)程序所支出的費(fèi)用不可再次納為破產(chǎn)債權(quán)。這樣不僅可以避免破產(chǎn)債務(wù)人增加額外負(fù)擔(dān)，妨害債權(quán)人破產(chǎn)債權(quán)的清償，也有利于節(jié)制破產(chǎn)債權(quán)人費(fèi)用的支出[9]。而債權(quán)人委員會作為代表全體債權(quán)人利益的機(jī)構(gòu)，雖與債權(quán)人有著密切關(guān)系，但畢竟是獨(dú)立于債權(quán)人的機(jī)構(gòu)組織，給予其適當(dāng)經(jīng)濟(jì)支持并不會不正當(dāng)侵犯債權(quán)人利益，故不應(yīng)將債權(quán)人委員會成員薪酬與履職費(fèi)用解釋為“債權(quán)人參加破產(chǎn)程序所支出的費(fèi)用”。債權(quán)人委員會旨在最大程度實(shí)現(xiàn)全體債權(quán)人的利益，將債權(quán)人委員會成員薪酬與履職費(fèi)用視為《最高人民法院<關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定>》第88條中“為債權(quán)人的共同利益而在破產(chǎn)程序中支付的其他費(fèi)用”，進(jìn)而作為破產(chǎn)費(fèi)用支付并無不可。

2.債權(quán)人委員會成員薪酬參照破產(chǎn)管理人薪酬

債權(quán)人委員會成員雖與破產(chǎn)管理人在產(chǎn)生方式、履職方式上存在著巨大區(qū)別，但二者皆是破產(chǎn)程序中的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其履職之最終目的也存在共通之處——都應(yīng)盡可能推進(jìn)破產(chǎn)程序高效有序進(jìn)行、維護(hù)全體債權(quán)人利益，因此在制度設(shè)計(jì)上既具有明顯的對立性也具有廣泛的相似性。在債權(quán)人委員會成員薪酬上參照破產(chǎn)管理人，給與債權(quán)人委員會成員一定的物質(zhì)激勵以提高其程序參與的積極性[10]，正是這種相似性的重要體現(xiàn)。從比較法的角度看，債權(quán)人委員會成員薪酬參照破產(chǎn)管理人薪酬的模式也得到了多數(shù)國家或地區(qū)的認(rèn)可。例如日本《破產(chǎn)法法》第175條即規(guī)定“監(jiān)察委員”準(zhǔn)用破產(chǎn)管理人可以接受報酬的規(guī)定，我國臺灣地區(qū)破產(chǎn)法第128條亦有“監(jiān)查人”準(zhǔn)用破產(chǎn)管理人收取報酬之規(guī)定。

3.債權(quán)人委員會履職費(fèi)用由債權(quán)人會議決定

債權(quán)人履職費(fèi)用主要包括兩部分：一是債權(quán)人委員會現(xiàn)場會議的籌備、舉辦費(fèi)用以及債權(quán)人委員會成員參加會議支出的差旅費(fèi);二是債權(quán)人委員會聘請行政、專業(yè)人士協(xié)助履行職責(zé)所支出的費(fèi)用。上述兩類費(fèi)用對于債權(quán)人委員會職能的履行意義重大，應(yīng)當(dāng)給予充分的保障。具體操作中可由債權(quán)人會議決定該類費(fèi)用的支出，并報法院裁定認(rèn)可。債權(quán)人委員會由債權(quán)人會議設(shè)立并對其負(fù)責(zé)，其對于對債權(quán)人委員會履職的具體情況最為清楚，同時債權(quán)人會議所代表的全體債權(quán)人作為該項(xiàng)費(fèi)用支出的直接受益者與最終承擔(dān)者，由其決定具體費(fèi)用的支出也最為公正合理。

結(jié)語

債權(quán)人委員會職能的合理配置與高效履行是破產(chǎn)程序順利進(jìn)行的重要前提。我國破產(chǎn)法自2007年引入債權(quán)人委員會制度迄今不過十余年，相關(guān)的理論研究與司法實(shí)踐均還處于起步階段，債權(quán)人委員會尚未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的制度價值。本文以我國債權(quán)人委員會制度的不足為突破口，結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)與我國司法實(shí)踐，意圖為該制度的發(fā)展與完善提供新的思考路徑，以期拋磚引玉，引起更多專家學(xué)者的關(guān)注與研究。

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（作者單位：湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410081）