黃冬娥 劉鐵梅 胡衛(wèi)衛(wèi) 羅智勇 黃大英

一、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

土地出讓是指土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)和轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。主要形式有土地轉(zhuǎn)包、土地轉(zhuǎn)讓、土地出租、土地互換、土地入股、反租倒包。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)是為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地生產(chǎn)力和農(nóng)民勞動(dòng)力的“雙解放”。吉安縣是江西省吉安市下轄的一個(gè)縣，地處江西省中部，吉泰盆地中心、贛江流域中游、井岡山的前沿地。地貌大致輪廓為“七山半水二分田，半分道路和莊園”，屬典型的亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)。吉安縣土地面積2117平方千米轄12鎮(zhèn)7鄉(xiāng)、306個(gè)村委會(huì)、22個(gè)社區(qū)居委會(huì)，總?cè)丝诩s53萬(wàn)，其中耕地面3.65萬(wàn)公頃，流轉(zhuǎn)20%。主要流轉(zhuǎn)用于優(yōu)質(zhì)稻、木耳、橫江葡萄、大棚蔬菜等。林地面積12萬(wàn)公頃，流轉(zhuǎn)80%。主要流轉(zhuǎn)種植井岡蜜柚、油茶、濕地松、杪樹(shù)等經(jīng)濟(jì)林。耕地基礎(chǔ)差、不平坦等導(dǎo)致難以流轉(zhuǎn)，不利于機(jī)械化操作和系統(tǒng)化管理。

二、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作存在制約因素

1、不少農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障有所擔(dān)憂，不愿主動(dòng)放棄土地承包使用權(quán)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層政府沒(méi)有充分參與和協(xié)調(diào)，僅憑市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)，難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

3、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)思想和模式還不明確，亟待尋求既能提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性，又能避免農(nóng)村收入兩極分化的有效途徑。

有的農(nóng)民擔(dān)心由此會(huì)出現(xiàn)一些可怕的事情，說(shuō)這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地、減少收入、出現(xiàn)大批流民，會(huì)導(dǎo)致土地兼并、集中、甚至壟斷等，對(duì)此，提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）政府作為與市場(chǎng)推動(dòng)相結(jié)合，“有形之手”與“無(wú)形之手”理性對(duì)握。地方政府在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)工作中，要有所為，有所不為。（2）在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格方面，要由市場(chǎng)決定;在前期協(xié)調(diào)、組織及后期跟進(jìn)中，政府要提供服務(wù)。最終實(shí)現(xiàn)既能合理利用政府掌控的公共資源，又能充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用。（3）基層政府應(yīng)大力宣傳土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，給廣大農(nóng)民釋疑解惑;做好土地確權(quán)定界等基礎(chǔ)工作，為土地流轉(zhuǎn)掃除前期障礙;（4）協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)后的收益分配，保障農(nóng)民權(quán)益不受損害。

三、土地流轉(zhuǎn)模式

1、因地制宜、先易后難，采取多種流轉(zhuǎn)模式。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，可實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份制改革。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換成以村、組為單位組建的土地股份合作社股權(quán)，由合作社按照規(guī)模經(jīng)營(yíng)要求，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地，每年按股分利潤(rùn)分紅。據(jù)了解，目前在江浙地區(qū)，該模式已得到很好的運(yùn)行效果。在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)且土地零散化嚴(yán)重的地區(qū)，可在土地分等定級(jí)的基礎(chǔ)上，先實(shí)行家庭承包地連片承包經(jīng)營(yíng)，隨著流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，再實(shí)行村組連片經(jīng)營(yíng)。這樣有利于現(xiàn)代科技在農(nóng)業(yè)種、收、管等方面的運(yùn)用，又不違背農(nóng)民的意愿，起到過(guò)渡緩沖的作用。在地廣人稀且土地耕種條件較為落后的新疆、寧夏等西北地區(qū)，可大規(guī)模地開(kāi)展土地整治，提高農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施，提高機(jī)械化種植水平。在云南、貴州、江西等地少人多的省份，可充分尊重農(nóng)民意愿，在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下讓農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地。

2、完善農(nóng)民社會(huì)保障制度，保障土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民權(quán)益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民收入水平和生活水平是衡量農(nóng)地流轉(zhuǎn)成敗的重要指標(biāo)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，對(duì)農(nóng)民的保護(hù)和待遇應(yīng)該與公民完全平等。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度和失業(yè)救助制度，充分保障農(nóng)民生活不減少、收入有保障。要充分考慮農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民在流通前、流通中、流通后都愿意，從根本上推動(dòng)流通工作，讓農(nóng)民充分享受流通帶來(lái)的利益。

3、以自愿、自由為前提，建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的合理退出機(jī)制。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，是否能根據(jù)農(nóng)民的意愿自由退出，是流轉(zhuǎn)工作面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。如果土地產(chǎn)出與流轉(zhuǎn)后收入不佳，農(nóng)民很可能想中斷流轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)為自己經(jīng)營(yíng)。這種情況下，若不能自由退出，就會(huì)衍生出一系列社會(huì)問(wèn)題。如果允許農(nóng)民不受合同約束而自由退出，又會(huì)損害土地流轉(zhuǎn)后承包方的權(quán)益。構(gòu)建合理的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)、承包方、地方政府共贏的局面，是流轉(zhuǎn)工作前期謀劃的重要內(nèi)容。

4、為了高效集約利用耕地，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，應(yīng)建立在土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技化、機(jī)械化、精細(xì)化生產(chǎn)。因此，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，應(yīng)賦予流轉(zhuǎn)受讓方具有土地綜合整治的權(quán)利，但總體要求是耕地用途不能改變，耕地質(zhì)量要有提高，耕地面積不能減少。同時(shí)也應(yīng)明確，承包期限結(jié)束后，基礎(chǔ)設(shè)施與所承包地一并轉(zhuǎn)讓?zhuān)ㄅ涮自O(shè)施應(yīng)自動(dòng)作為公共集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)坏脫p毀，不得收回。

5、做好農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的配套政策及服務(wù)體系建設(shè)，助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。配套政策既來(lái)源于對(duì)流轉(zhuǎn)工作的實(shí)踐，又是對(duì)流轉(zhuǎn)工作的規(guī)范指導(dǎo)，可以說(shuō)兩者是相輔相成的。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大規(guī)模發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)的深入發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化，相應(yīng)的服務(wù)體系也將應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)有關(guān)資料顯示，美國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系從建立到完善已經(jīng)經(jīng)歷了近100年的歷程。目前，在美國(guó)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系中，無(wú)論是農(nóng)機(jī)、化肥、農(nóng)藥、燃料等物資供應(yīng)部門(mén)，還是農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、加工等部門(mén)，真正的主角是合作社與農(nóng)業(yè)有關(guān)的私營(yíng)工商企業(yè)。政府的職責(zé)是監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務(wù)體系，確保各項(xiàng)法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的實(shí)施，這對(duì)我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)很好的參考模型。

（作者單位：343100江西省吉安縣農(nóng)業(yè)局）