顧偉強：上海市人大常委會委員、上海市人大監(jiān)察和司法委員會主任委員

2020年6月18日，上海市第十五屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》。此項決定出臺是為更好地貫徹落實中央和市委要求，充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，總結固化司法實踐經(jīng)驗，滿足人民群眾日益增長的公益保護需求，對切實維護國家利益和社會公共利益具有重要意義。為此，本刊特邀上海市人大常委會委員、上海市人大監(jiān)察和司法委員會主任委員顧偉強為您解讀該《決定》的相關內(nèi)容。

貫徹國家頂層設計精神，加大檢察公益訴訟法規(guī)供給

《檢察風云》：首先，能否用一句話概述新出臺的《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（以下簡稱“《決定》”）？

顧偉強：這是本屆上海市人大常委會首次審議的司法領域的法規(guī)性決議，也是本市首次對檢察公益訴訟立法，目的在于加大法規(guī)供給、助推檢察公益訴訟工作。

《檢察風云》：該《決定》出臺的政策背景是怎樣的？

顧偉強：建立檢察機關提起公益訴訟制度，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署，是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要制度安排。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015年5月，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十二次會議上指出，“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益”。同年7月，全國人大常委會授權十三個省市開展為期兩年的檢察公益訴訟試點工作。2017年6月，全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式以法律形式確立了檢察公益訴訟制度。2019年10月，黨的十九屆四中全會進一步提出“拓展公益訴訟案件范圍”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。

《檢察風云》：此次立法著重解決的是哪些方面的問題和困難？

顧偉強：自2017年7月，檢察公益訴訟制度在全國全面施行以來，本市檢察機關依法認真履行職責，積極主動作為，在保護國家利益和社會公共利益方面發(fā)揮了重要作用。2019年，上海市人大監(jiān)察和司法委員會在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，檢察公益訴訟作為一項新的制度，由于相關法律規(guī)定較為原則，司法實踐中還存在案件范圍窄、線索發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查核實證據(jù)難、相關單位及部門配合度不夠、專業(yè)鑒定機構不健全、社會知曉度不高、檢察隊伍能力素質(zhì)不匹配等諸多問題和困難，難以適應新形勢新要求，影響了檢察公益訴訟工作的有效開展。

《檢察風云》：人大就此次立法做了哪些前期工作？

顧偉強：上海市人大常委會十分重視檢察公益訴訟工作，去年將其列為專題調(diào)研項目，并聽取了上海市人民檢察院相關工作匯報。與會部分市人大常委會組成人員和市人大代表建議加大法規(guī)制度供給，支持和推動檢察機關更好發(fā)揮公益保護職能作用。今年年初，上海市人代會上，屠涵英等21名代表提出了相關立法議案。為更好地貫徹落實中央和市委要求，上海市人大常委會及時將該項立法列為今年正式項目，指定由上海市人大監(jiān)察和司法委員會提出法規(guī)案。

明確立法思路，加強和支持檢察公益訴訟工作

《檢察風云》：此次《決定》的立法思路是如何的？

顧偉強：在法規(guī)起草過程中，立法調(diào)研組始終把提高立法質(zhì)量放在首位。一是堅持科學立法和民主立法。二是體現(xiàn)地方特色和立法前瞻性。三是注重問題導向和需求導向。四是加強長三角區(qū)域立法聯(lián)動。

《檢察風云》：此次立法所涵蓋的領域和主要內(nèi)容是什么？

顧偉強：《決定》主要包括立法目的，領域范圍，對檢察機關開展公益訴訟工作的要求，以及對行政機關支持配合保障、審判機關履職、監(jiān)察機關監(jiān)督、社會公眾參與和加強宣傳的要求、人大監(jiān)督等方面內(nèi)容。

《檢察風云》：公益訴訟是檢察機關近幾年工作創(chuàng)新、拓展的重要引擎，外省市的檢察同仁最關注的是此次立法中，上海對于公益訴訟領域“4+1”等外還包括哪些內(nèi)容？

顧偉強：根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓以及英雄烈士保護（簡稱：“4+1”）等領域開展公益訴訟。為充分體現(xiàn)中央精神和上海特色，及時回應社會關切，《決定》一是明確檢察機關首先應當依法加強辦理“4+1”法定領域以及法律規(guī)定的其他領域的公益訴訟案件;二是明確檢察機關可以圍繞上海“五個中心”建設和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，在城市公共安全、金融秩序、知識產(chǎn)權、個人信息安全、歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護等領域探索開展公益訴訟工作。

《檢察風云》：開展公益訴訟，不能靠檢察機關單打獨斗，《決定》就相關單位的履職配合，作了哪些規(guī)定？

顧偉強：為增強檢察公益訴訟工作合力，《決定》分別對行政機關、監(jiān)察機關、審判機關的協(xié)作配合內(nèi)容作了規(guī)定。一是要求各級人民政府及其部門積極配合檢察機關調(diào)查核實工作，被訴行政機關負責人應當出庭應訴，建立行政執(zhí)法與公益訴訟工作銜接機制等。公安機關辦理相關刑事案件時可以邀請檢察機關提前介入，并協(xié)助收集、固定犯罪嫌疑人侵害國家利益和社會公共利益的證據(jù)，依法及時處理有關人員暴力阻礙公益訴訟辦案的違法行為;發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的，應當及時移送檢察機關。二是要求審判機關加強公益訴訟審判專門化、專業(yè)化建設，完善相關庭審機制，依法審理檢察機關提出的訴訟請求，依法推進懲罰性賠償在相關領域公益訴訟的適用;三是明確司法機關可以將公職人員干擾、阻礙辦案，以及行政機關無正當理由不落實檢察建議等情節(jié)嚴重行為，移送監(jiān)察機關依法處理。

《檢察風云》：做好檢察機關公益訴訟工作，需要人力、物力保障和提高社會參與度。這些方面《決定》中提供了哪些法規(guī)供給？

顧偉強：做好檢察公益訴訟工作，既需要技術和資金保障，也需要全社會的共同參與?！稕Q定》規(guī)定：“市級財政部門應當加強對檢察公益訴訟工作的財政保障，將相關辦案經(jīng)費納入財政預算。本市將健全公益訴訟賠償金管理制度，完善賠償資金的管理和使用，建立鑒定、評估、檢測經(jīng)費保障機制?！贝送?，要求司法機關、新聞媒體、教育部門通過多種方式加強宣傳，提高檢察公益訴訟社會知曉度。

降低執(zhí)法成本，爭取最大公約數(shù)

《檢察風云》：此次上海推出的這個《決定》有哪些特色？

顧偉強：這次立法我總結下來，有以下幾個特色：1.“依法履職”。當前推出的公益訴訟的制度，是作為我們國家全面依法治國的重要組成部分，并且借鑒了世界文明的成果（國外也有這個制度，當然不完全一樣）。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書、最高人民檢察院檢察長張軍都曾這樣表示：嚴格來說檢察機關不是沖在公益訴訟的第一線，而是需要讓全社會都來參與。就是說我們要在原先工作的基礎上，發(fā)揮主體作用，以動員和促進全社會的支持。2.“先行者，排頭兵”。習近平總書記、黨中央交給我們上海的任務是當“先行者，排頭兵”，啃最硬的骨頭，這也是我們此次立法的政治站位。我們在總結其他兄弟省市的一些好的做法的基礎上，在充分領會黨中央和國家總體要求的前提下，除了共性的要求，我們還要突出體現(xiàn)上海的個性。3.“推動”。我們這個立法的關鍵是要實實在在地“推動”檢察院開展公益訴訟工作，這里面的關鍵就是要“做強做實”。我們的立法是立足上海的實際情況和特點，結合對全國各地的相關經(jīng)驗的借鑒，而不是照搬硬抄，根據(jù)上海的幾個特點，確立“等外”的內(nèi)容。4.“全社會的支持和參與”。我們這個決定，是盡可能地把能涵蓋的內(nèi)容都涵蓋進去。有些條件不成熟的，我們只能原則上進行規(guī)定;條件成熟的，就列出具體的要求。

總之，上海市人大監(jiān)察和司法委員會最關心的，就是要“加大立法成本，降低執(zhí)法成本”。指導思想就是要管用、務實，它不僅僅是一個宣示性的法律文本，更重要的是成為真正有可操作性的法律文本。使立法既符合黨中央和國家對上海的要求，又符合上海自身的實際需要，更要體現(xiàn)它的可操作性，以取得“最大公約數(shù)”。

采寫：本刊記者 黃靈