周正

[摘 要] 國(guó)有企業(yè)改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。改革開(kāi)放40年來(lái)，國(guó)有企業(yè)歷經(jīng)放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、國(guó)資監(jiān)管和混合所有制改革五個(gè)發(fā)展階段;始終堅(jiān)持以馬克思所有制理論和實(shí)踐為指導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)化改革方向，以產(chǎn)權(quán)改革為導(dǎo)向，堅(jiān)持“借鑒—試點(diǎn)—推廣”的漸進(jìn)式改革路徑，堅(jiān)持以法律法規(guī)保障國(guó)有企業(yè)改革實(shí)踐，國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)取得了明顯成效。新時(shí)期國(guó)有企業(yè)要繼續(xù)做大做強(qiáng)，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，需要進(jìn)一步深化混合所有制改革，堅(jiān)持分類推進(jìn)原則、平等性原則和法制性原則，在實(shí)踐中不斷探索混合所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式，以混合所有制改革推動(dòng)公司治理結(jié)構(gòu)完善。

[關(guān)鍵詞] 國(guó)有企業(yè);改革歷程;產(chǎn)權(quán)改革;混合所有制改革

[中圖分類號(hào)] F740[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2020）08-0102-02

Abstract： The reform of state-owned enterprises is the central link of China's economic system reform. In the past 40 years of reform and opening up， state-owned enterprises have gone through five development stages： decentralization of power and profit， separation of two powers， establishment of modern enterprise system， supervision of state-owned assets and reform of mixed ownership. They always adhere to the guidance of Marxist ownership theory and practice， adhere to the direction of socialist market-oriented reform， take the reform of property rights as the guidance， and adhere to the gradual reform path of "reference-pilot-promotion" with laws and regulations to protect the practice of state-owned enterprise reform. As a result， state-owned enterprise reform has achieved remarkable results. In the new period， if the state-owned enterprises want to continue to be bigger and stronger， enhance their international competitiveness and achieve high-quality development， they need to further deepen the reform of mixed ownership， adhere to the principles of classified promotion， equality and legality， and constantly explore various forms of realization of mixed ownership in practice， so as to promote the improvement of corporate governance structure through the reform of mixed ownership.

Key words： state-owned enterprises， reform process， property rights reform， mixed ownership reform

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，是落實(shí)新發(fā)展理念的排頭兵。改革開(kāi)放40年來(lái)的國(guó)企改革之路依循產(chǎn)權(quán)改革的方向，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，取得了明顯的成效，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整取得明顯進(jìn)展，國(guó)有企業(yè)效率有所提高。本文緊扣國(guó)企改革實(shí)踐需求，以產(chǎn)權(quán)改革為主線，對(duì)國(guó)企改革的探索和實(shí)踐進(jìn)行階段性梳理，在操作層面提出進(jìn)一步深化混合所有制改革的建議。根據(jù)各個(gè)時(shí)期改革的主要任務(wù)、目標(biāo)以及改革措施等方面的區(qū)別，參照黃速建（2008）、蕭冬連（2014）、余菁和黃群慧（2017）、劇錦文（2018）等的研究，本文將我國(guó)國(guó)企改革劃分為如下五個(gè)階段：

一、1978-1984年：放權(quán)讓利階段

1978年12月十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了國(guó)有企業(yè)改革的序幕?！妒粚萌腥珪?huì)公報(bào)》指出“權(quán)利過(guò)于集中”是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)，“應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán);堅(jiān)決實(shí)行按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，充分調(diào)動(dòng)干部和勞動(dòng)者的生產(chǎn)積極性”。這個(gè)階段的改革實(shí)踐以“企業(yè)本位論”為理論支持，認(rèn)為企業(yè)不應(yīng)該是行政的附屬物，而是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體，是獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)該具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。這個(gè)時(shí)期以擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，調(diào)整國(guó)家與企業(yè)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，解決黨政企不分，以黨代政，以政代企問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，開(kāi)展“放權(quán)讓利”的改革。通過(guò)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和利改稅改革等，使企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的商品生產(chǎn)單位，自負(fù)盈虧，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“等、靠、要”的思想。1978年，四川省6家企業(yè)首先開(kāi)展擴(kuò)大自主權(quán)試點(diǎn)，到1979年，試點(diǎn)企業(yè)數(shù)量擴(kuò)大到100余家，試點(diǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)比全省地方工業(yè)利潤(rùn)平均增長(zhǎng)水平高54%，一般試點(diǎn)企業(yè)的產(chǎn)量、產(chǎn)值、上交利潤(rùn)增長(zhǎng)幅度都超過(guò)試點(diǎn)前的水平，同時(shí)帶來(lái)的是產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)技術(shù)水平、機(jī)械化程度、職工福利等多方面提升，充分證明了放權(quán)的優(yōu)越性。

經(jīng)過(guò)“放權(quán)讓利”階段，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸被打破，試點(diǎn)企業(yè)獲得一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，盈利有所增加，企業(yè)可以支配超額利潤(rùn)，國(guó)家和企業(yè)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎鞫惣{稅的分配關(guān)系，有效地打破地方束縛，使得企業(yè)能夠相對(duì)獨(dú)立地開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，激發(fā)了自我發(fā)展和自我改造的能力，生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性大大提高。

二、1984-1991年：兩權(quán)分離階段

1984年十二屆三中全會(huì)提出“要使企業(yè)成為相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體……成為具有一定權(quán)利的義務(wù)的法人”，企業(yè)有權(quán)選擇靈活多樣的經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)努力改善經(jīng)營(yíng)管理來(lái)提高經(jīng)濟(jì)效益，要繼續(xù)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)活力，指出“所有權(quán)同經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以適當(dāng)分開(kāi)的”。標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入以“兩權(quán)分離”為特征的新階段。1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)分離原則下，國(guó)有小型企業(yè)可試行租賃制、承包經(jīng)營(yíng)制;國(guó)有大中型企業(yè)要實(shí)行多種形式的經(jīng)營(yíng)責(zé)任制;少數(shù)有條件的國(guó)有大中型企業(yè)，可以進(jìn)行股份制試點(diǎn)。1989年，國(guó)家各部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》，規(guī)范了企業(yè)兼并這種產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓改革的原則、程序、估價(jià)等問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)之間的兼并，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的必然結(jié)果，其本質(zhì)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，資產(chǎn)所有權(quán)仍屬于國(guó)家和政府部門。這一時(shí)期的改革主線就是以不同途徑和方式實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”，使企業(yè)成為了自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體，通過(guò)改革突破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，釋放出市場(chǎng)空間。所以，這階段以承包制為主的國(guó)企改革是起到了一定的積極作用的，但是，承包制所取得的經(jīng)營(yíng)收益更多地是來(lái)自于資產(chǎn)規(guī)模和行業(yè)優(yōu)勢(shì)，到了1990年前后，企業(yè)利潤(rùn)下降，約2/3的企業(yè)處于實(shí)際虧損狀態(tài)。企業(yè)技術(shù)水平落后，產(chǎn)品適銷不對(duì)路導(dǎo)致庫(kù)存積壓，企業(yè)冗員過(guò)多等等問(wèn)題都暴露出來(lái)，“三角債”前清后欠，經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法提高。國(guó)有企業(yè)存在的諸多問(wèn)題不是僅僅依靠承包制能夠解決的，所以承包制只能是國(guó)企改革的過(guò)渡形式，并沒(méi)有從根本上改變企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。政府機(jī)構(gòu)仍然以行政方式行使國(guó)家所有權(quán)，而承包者只是在規(guī)定時(shí)限內(nèi)擁有龐大國(guó)有資產(chǎn)的支配權(quán)，在這樣的權(quán)利分配格局中，企業(yè)認(rèn)為放權(quán)不足而政府擔(dān)心企業(yè)失去控制，這樣一對(duì)矛盾是這個(gè)時(shí)期的核心癥結(jié)，說(shuō)明政企不分的現(xiàn)象并沒(méi)有得到根本性解決，分離形式的規(guī)范化和透明度不夠，進(jìn)而導(dǎo)致相應(yīng)的權(quán)責(zé)利約定不明確，產(chǎn)生很多投機(jī)分子利用關(guān)聯(lián)交易或損害企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展能力為代價(jià)來(lái)為個(gè)人謀私利的腐敗行為。1991年中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議指出，這些問(wèn)題的根源在于企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，將解決國(guó)有企業(yè)的活力問(wèn)題上升到關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的高度。1992年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》明確了企業(yè)的14項(xiàng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，要求繼續(xù)堅(jiān)持和完善企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，創(chuàng)造條件，試行股份制。

三、1993-2002年：現(xiàn)代企業(yè)制度建立階段

1993年關(guān)于企業(yè)的提法發(fā)生一個(gè)明顯變化，中共中央的所有政策文件及領(lǐng)導(dǎo)人講話中正式將“國(guó)營(yíng)企業(yè)”稱為“國(guó)有企業(yè)”。這說(shuō)明，改革的主導(dǎo)者進(jìn)一步加深了對(duì)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“所有權(quán)”分離的認(rèn)知，國(guó)家明確了對(duì)國(guó)有企業(yè)的“所有權(quán)”，要徹底地將經(jīng)營(yíng)權(quán)從政府手中轉(zhuǎn)移到企業(yè)經(jīng)營(yíng)者手里，這時(shí)需要探索一系列的激勵(lì)約束制度來(lái)實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的制度性讓渡，國(guó)企改革從“放權(quán)讓利”過(guò)渡到“制度創(chuàng)新”階段。以轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度，十四屆三中全會(huì)將制度特征明確為“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”，并確定為國(guó)有企業(yè)改革的方向。到十五屆四中全會(huì)提出“抓大放小”的方針，著眼于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性布局，收縮戰(zhàn)線。1993年全國(guó)規(guī)模以上國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)10.47萬(wàn)戶，到2000年減少到5.3萬(wàn)戶。1998-2002年，國(guó)家以紡織行業(yè)和煤炭行業(yè)為突破口，建立了優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取“技改貼息”“債轉(zhuǎn)股”、“兼并破產(chǎn)，下崗分流”等措施放開(kāi)搞活，并以規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效等政策配套。到2000年末，國(guó)有企業(yè)基本實(shí)現(xiàn)脫困，國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2300億，比上一年度增長(zhǎng)1.3倍。國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控的14個(gè)行業(yè)，機(jī)械、紡織、石油化工、醫(yī)藥、電力等12個(gè)行業(yè)都實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈。83.7%的試點(diǎn)企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度。

四、2003-2013年：國(guó)資監(jiān)管階段

要想實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，必須以“政資分開(kāi)”為前提和保障，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，形成以國(guó)有資產(chǎn)出資人制度為核心的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管體制。2003年，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)掛牌成立，將原來(lái)分散在各部門的出資人職能集中起來(lái)，將國(guó)有企業(yè)管理的權(quán)力全部劃歸國(guó)資委，建立起管資產(chǎn)與管人管事相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入到以國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵時(shí)期。

國(guó)資委的成立解決了國(guó)有資產(chǎn)管理體制中最核心環(huán)節(jié)——出資人缺位問(wèn)題，突破了體制性障礙，保證了國(guó)有資產(chǎn)保值增值;各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，國(guó)資委與中央企業(yè)之間的組織體系明確，并形成了一定的激勵(lì)約束機(jī)制，解決了以往國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理部門機(jī)構(gòu)臃腫、監(jiān)管效率低下的問(wèn)題，使國(guó)有資產(chǎn)利用市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展壯大成為可能;完善了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度和監(jiān)管機(jī)制，使國(guó)有企業(yè)改制和國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、重組和交易更加規(guī)范、信息更加透明，交易更加公平，有效推動(dòng)了國(guó)有產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，防止了國(guó)有資產(chǎn)流失;國(guó)資監(jiān)管工作取得明顯成效。但是“政企、政資不分”監(jiān)管機(jī)制問(wèn)題尚未徹底解決，國(guó)資委既是代表政府的出資人又通過(guò)行政權(quán)力管理國(guó)有企業(yè)，同時(shí)兼具股東和行政職能，被形象地稱為“婆婆加老板”;有學(xué)者稱為“行政干預(yù)下的經(jīng)營(yíng)者控制”，這種治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)了兩個(gè)突出問(wèn)題：一是“一把手”腐敗的社會(huì)現(xiàn)象。第二個(gè)問(wèn)題是國(guó)有企業(yè)壟斷。綜上，國(guó)有企業(yè)這些問(wèn)題的根源在于公司治理結(jié)構(gòu)及內(nèi)部制衡機(jī)制不完善等，所以，接下來(lái)的國(guó)有企業(yè)改革將重點(diǎn)著眼于完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制和公司治理結(jié)構(gòu)，提高國(guó)有企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

五、2014年至今：混合所有制改革與發(fā)展

混合所有制經(jīng)濟(jì)并不是新生事物，早在1999年十五屆四中全會(huì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出“積極探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，以股份制形式發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2002年十六大報(bào)告指出“深化國(guó)有企業(yè)改革……積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2003年10月，十六屆三中全會(huì)提出“鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步探索公有制的多種實(shí)現(xiàn)形式”;強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容”，對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度提出了更明確的要求，依法保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)，保障所有市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利。在這十年里，積極推進(jìn)股份制改革，通過(guò)股份制改造發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)多元化，鼓勵(lì)企業(yè)整體上市，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制發(fā)生重大變化，90%以上的國(guó)有企業(yè)完成公司制改革;公司治理結(jié)構(gòu)逐漸完善，多數(shù)企業(yè)按照公司法要求建立了股東大會(huì)，董事會(huì)，監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，企業(yè)的管理水平、科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)防范能力大幅提升。但是在實(shí)際操作層面，經(jīng)過(guò)公司制改革，仍有一部分企業(yè)的所有權(quán)沒(méi)有被觸及，有的只是重新注冊(cè)更改了名稱而已，有些則是改制成“一股獨(dú)大”的國(guó)有獨(dú)資公司，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一?；旌纤兄瓢l(fā)展“遇冷”，主要源于以下幾方面擔(dān)心：“國(guó)有資產(chǎn)流失”，“國(guó)有企業(yè)地位被削弱”，“原有職工身份轉(zhuǎn)換和安置問(wèn)題”，國(guó)有股權(quán)的合法權(quán)益和話語(yǔ)權(quán)問(wèn)題。實(shí)際上，這些問(wèn)題都與國(guó)有資本監(jiān)管體系有密不可分的關(guān)系。雖然，經(jīng)過(guò)上一階段的改革，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)狀況有了顯著變化，但是國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革還不到位，“政企、政資不分”尚未徹底解決，內(nèi)部人控制等問(wèn)題仍影響公司治理機(jī)制與效果?，F(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管體系對(duì)公司治理造成了不良影響，與混合所有制難以兼容，要建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，應(yīng)該堅(jiān)持“去監(jiān)管，行股權(quán)，降比重”的方向?qū)?guó)資監(jiān)管體系進(jìn)行根本性改革。2013年十八屆三中全會(huì)再次重提“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，同時(shí)為國(guó)有企業(yè)改革提出兩個(gè)重要方向：一是鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國(guó)有企業(yè)改革，按照混合所有制模式進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革;二是以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。向管資本轉(zhuǎn)變是混改中一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)，從而有效地實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的目標(biāo)。2014年，各地政府重點(diǎn)推進(jìn)以混合所有制改革為導(dǎo)向，以管資本為主的國(guó)資國(guó)企改革。隨著國(guó)有企業(yè)股份制改造的深入，混合所有制經(jīng)濟(jì)開(kāi)始迅速發(fā)展。

混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度改革，新時(shí)代推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，要把發(fā)展混合所有制擺在突出位置，有利于國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高資本配置效率運(yùn)行效率，增強(qiáng)創(chuàng)新力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，以應(yīng)對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)。這是十九大論述國(guó)企改革時(shí)聚焦混改的根本性原因。迄今為止，國(guó)務(wù)院已經(jīng)推出三批混合所有制改革試點(diǎn)，前兩批19家中央企業(yè)已基本完成引入戰(zhàn)略投資者、重構(gòu)公司治理機(jī)制等工作，改革試點(diǎn)正逐步落地，試點(diǎn)企業(yè)通過(guò)混合所有制改革，經(jīng)營(yíng)狀況明顯改善，投資實(shí)力增強(qiáng)，杠桿率明顯降低。

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