摘 要：我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，對于數(shù)量眾多的老年人如何安置成為我們面臨的一大難題。民辦養(yǎng)老院的出現(xiàn)為我們解決這個問題提供了新途徑，但是對于這個新事物，如何讓它在政府的有序引導(dǎo)下發(fā)揮出作用，讓老年人能夠安度晚年，成為我們思考的重點(diǎn)。本文就是從設(shè)立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的動態(tài)監(jiān)管角度出發(fā)，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營設(shè)立一套規(guī)則，讓它在規(guī)則內(nèi)自由發(fā)展，為我們解決社會養(yǎng)老問題作出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu);政府;監(jiān)管

一、問題的提出

我國已經(jīng)逐漸進(jìn)入老齡化社會，老年人的不斷增加使得養(yǎng)老問題成為一個亟待解決的重要問題，而目前我國的養(yǎng)老體系主要分為家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老，但由于社會生活的不斷加快，子女不可能整體守候在老人身邊照顧，解決老年人的孤獨(dú)感，家庭養(yǎng)老的職能越來越弱化，老年人的照顧和護(hù)理問題突出，需要有能夠提供多層次，多樣化的養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就應(yīng)運(yùn)而生。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)根據(jù)設(shè)立主體劃分為公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，本文探究的主要是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。而我國只規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的概念，在2013年6月28日公布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第二條中規(guī)定：本辦法所稱養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指按照《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》設(shè)立并依法辦理登記的為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)。對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同的文件給出了不同但相似的含義，例如陜西省的《民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》中規(guī)定民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指公民、法人和其他組織興辦，并在民政部門許可登記，為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)。[1]《蘇州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中指出民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或個人舉辦的，為老年人提供住養(yǎng)、生活照料、康復(fù)護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)。[2]但是目前我國的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻存在著很多問題，導(dǎo)致其本該是非營利性的組織變得唯利是圖。

二、現(xiàn)行監(jiān)管制度存在的問題

（一）立法不完善， 可操作性差

1.只有原則性的規(guī)定，政府監(jiān)管操作不力。我國的《老年人權(quán)益保障法》雖然對目前的養(yǎng)老需求問題進(jìn)行了規(guī)定，但對于相關(guān)問題的解決沒有配套性的措施，許多法條都還只是原則性的、系統(tǒng)性的問題，缺乏可操作性。而且關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章也只有《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》這兩部加起來不過六十七條的規(guī)章，對于復(fù)雜多變的實(shí)際生活來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對于很多問題都只是原則性的規(guī)定，可操作性都不強(qiáng)。

2.缺少長期護(hù)理的保障。我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別是城郊地區(qū)的，大部分的護(hù)理人員都是下崗職工和農(nóng)民工，沒有受過專門的護(hù)理培訓(xùn)，整體素質(zhì)偏低，缺乏護(hù)理技能和職業(yè)道德，因此造成了很多虐待老人的事件發(fā)生。直至2013年民政部門出臺的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》才對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的護(hù)理人員進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，該文件中的第六條明確規(guī)定了設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須有與開展服務(wù)相適應(yīng)的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員;第十二條規(guī)定必須提交管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、服務(wù)人員的名單、身份證明文件和健康狀況證明。這些規(guī)定對提高護(hù)理人員的整體素質(zhì)，保障老年人的生活都有著積極的意義。但是我國的護(hù)理人員本身不足，有資質(zhì)的更是不足10萬人，加之護(hù)理人員的薪酬待遇不高、勞動強(qiáng)度大、工作環(huán)境差等原因，越來越少的人愿意去從事護(hù)理工作，護(hù)理人員的流動性大，長期護(hù)理得不到保障。

（二）監(jiān)管制度不完善，監(jiān)督難以落到實(shí)處

1.監(jiān)管主體多元，浪費(fèi)行政資源。根據(jù)《老年人權(quán)益保障法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》三部主要法律可知，至少有民政部門、衛(wèi)生行政主管部門、消防部門、食品安全部門等等有關(guān)部門依照職責(zé)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，理論上說這是可行的，能夠讓民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營過程中有序發(fā)展。但是在實(shí)踐中，各個部門都或多或少的存在著監(jiān)督范圍不明確的問題，加之各個部門之間缺乏溝通，都從自己部門的利益出發(fā)，各自為陣，因此出現(xiàn)了不少管理重合區(qū)和管理盲區(qū)。整個監(jiān)督系統(tǒng)沒有形成一個分工明確，井然有序的運(yùn)行模式，造成了有些問題多方管理，有些問題無人問津，特別是難處理、容易得罪人的問題，各個部門更是互相踢皮球，讓老百姓的問題得不到解決，更是造成了行政資源極大浪費(fèi)，政府的權(quán)威和公信力不斷下降。

2.事前審查不完善。由于設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有前置審批，但想辦證，就必須有消防、環(huán)保和餐飲等部門的審批通過意見。而按照這些部門的相關(guān)規(guī)定，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要想取得設(shè)立資格，必須花費(fèi)巨額資金在硬件設(shè)施上，而在很多地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多位于村鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)人多是農(nóng)民和退休工人，資金并不充裕，不能提供大量資金。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能合法，但是又還在運(yùn)營。還有就是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)沒有納入設(shè)立前的審查中。雖然各地都有自己的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，例如陜西省的《陜西省社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》。但對于沒有達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)如何處理，目前只有2013年7月1日起實(shí)施的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》的第三十三條規(guī)定了“由實(shí)施許可的民政部門責(zé)令改正”，而對于如何改正，改正不合格的又該怎么辦，法律只對負(fù)責(zé)人員有規(guī)定，而對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何整治沒有明確規(guī)定。

3.監(jiān)督環(huán)節(jié)單一，運(yùn)營監(jiān)管不足。我國目前對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立嚴(yán)于運(yùn)營，往往設(shè)立之后就放任其發(fā)展，只當(dāng)其出現(xiàn)問題之后再來治理。真正完善合理的監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)是事前、事中、事后都監(jiān)管。事前做好措施防止問題發(fā)生，事中快速處理避免問題惡化，事后處罰反省以免問題再次出現(xiàn)，對受損害方加以補(bǔ)償。但目前我國的監(jiān)管模式就是重事后，輕事前和事中，導(dǎo)致很多原本可以避免的問題出現(xiàn)并造成了很嚴(yán)重的后果。只注重事后的懲治，而忽視事前的預(yù)防和事中的調(diào)控，使得監(jiān)管主體陷入了只能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的尷尬局面。

三、完善我國民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的動態(tài)監(jiān)管調(diào)整機(jī)制

（一）保障長期護(hù)理，提高服務(wù)水平

1.提高護(hù)理人員的薪金，保障長期護(hù)理。政府應(yīng)該政策鼓勵年輕人到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，激勵他們報(bào)考有關(guān)護(hù)理專業(yè)，為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供護(hù)理人才。對于社會上愿意參與護(hù)理的人士可以進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。在戶口、住房、教育等方面給予護(hù)理人員政策優(yōu)惠，增強(qiáng)護(hù)理專業(yè)的吸引力。在資金方面，給予護(hù)理人員更多補(bǔ)貼，提高其薪金，解決其后顧之憂。同時政府可以與學(xué)校合作，設(shè)立人才培訓(xùn)基地，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷提供新人才，留住骨干人才。法律也應(yīng)向護(hù)理人員傾斜，改善其勞動環(huán)境和勞動條件，降低勞動強(qiáng)度，為護(hù)理人員提供良好的休息場所。這樣能夠讓護(hù)理人員保持良好的狀態(tài)，為入住的老年人提供更加舒適的服務(wù)，有利于保障長期護(hù)理，為民辦養(yǎng)老院樹立良好的形象，提高民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公信力。

2.擴(kuò)大養(yǎng)老事業(yè)的資金來源。穩(wěn)定，充足的資金支持是促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展的重要保證。首先要增加各級政府對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入，明確劃分各級政府的財(cái)政責(zé)任，建立完善的資金投入監(jiān)督機(jī)制，保證對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金補(bǔ)貼落到實(shí)處，?？顚Ｓ?，保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。同時也要拓寬融資渠道，促進(jìn)民間資本的參與，充分調(diào)動慈善機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體等社會力量的積極性，盡可能多地拉動公司法人對民辦養(yǎng)老院的資金支持，也可利用銀行貸款、市場融資等方式延伸民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金鏈條。

（二）完善監(jiān)管制度

1.明確職責(zé)，避免推諉。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管體系，對監(jiān)管程序進(jìn)行全方位的細(xì)化和完善，解決好誰監(jiān)管、怎樣監(jiān)管和監(jiān)管的內(nèi)容等現(xiàn)實(shí)問題，并對外公布。這樣既明確了各部門之間的責(zé)任劃分，又有利于社會公眾對政府監(jiān)管的監(jiān)督。監(jiān)管體系中應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管責(zé)任等，民政、衛(wèi)生、消防等部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照該體系對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分級分類的監(jiān)管，可以對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、應(yīng)急預(yù)案實(shí)施能力的監(jiān)測等。我國對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門是民政部門，民政部門應(yīng)該負(fù)責(zé)對各個部門的監(jiān)管和總的指揮，其他部門在自己的職責(zé)范圍內(nèi)履行職責(zé)，并向民政部門作出相應(yīng)的報(bào)告。例如，民政部門在每年年初對衛(wèi)生、消防、食藥等部門作出相應(yīng)的工作安排，如果這些部門在履行職責(zé)時出現(xiàn)了問題，民政部門可以對其作出處罰，或者提交其上級處理。在年末時，各部門就這一年在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)方面的職責(zé)履行向民政部門報(bào)告，也就是說在整個監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)以民政部門為主，其他部門應(yīng)當(dāng)配合民政部門對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。各部門在監(jiān)管過程中，從監(jiān)管的準(zhǔn)備工作到監(jiān)管結(jié)果的產(chǎn)生這整個過程都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循監(jiān)管體系的操作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。通過監(jiān)管體系的建設(shè)，完善從程序到操作的完整步驟，實(shí)現(xiàn)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的動態(tài)監(jiān)管。

2.加強(qiáng)事前審查，強(qiáng)化形式審查和實(shí)質(zhì)審查，設(shè)立前置審批程序。形式審查主要是書面審查，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》第十二條[3]規(guī)定民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)部門提交相應(yīng)的文件，來證明其有能力保障居住的老年人能夠健康生活。但由于形式審查不審查申請文件信息的真實(shí)性，政府對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息掌握來源單一，在監(jiān)管過程中可能會因?yàn)樾畔⑻摷俣鴮?dǎo)致監(jiān)管疏忽，因此在現(xiàn)有形式審查的基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查，即實(shí)地考察。在民辦養(yǎng)老院開始營業(yè)前對其進(jìn)行實(shí)地審查，如不符合標(biāo)準(zhǔn)，限期整改，整改之后還不符合標(biāo)準(zhǔn)的，不允許其設(shè)立，避免出現(xiàn)無證經(jīng)營的狀況。除了審查設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須的消防、衛(wèi)生、食品等，還要注意審查服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。首先立法上要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為不同等級，最低等級的也要能夠保障老年人的日常生活需要和身心健康。

3.注重事后監(jiān)管，避免危險(xiǎn)發(fā)生。目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)問題的頻頻出現(xiàn)，主要原因是違法成本低，讓違法者有恃無恐，法律沒有起到威懾的作用，因此應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)合懲戒機(jī)制，加重違法成本。除了民政部門外，還應(yīng)當(dāng)聯(lián)合環(huán)保、衛(wèi)生、消防等相關(guān)部門在不違反本部門的規(guī)章制度的基礎(chǔ)上相互配合，對出現(xiàn)問題的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合處理，增加民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法成本。對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人也應(yīng)當(dāng)處罰，采取機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人的雙處罰制度。在處罰機(jī)構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人的基礎(chǔ)上還應(yīng)當(dāng)建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信用檔案，對于出現(xiàn)問題的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用約束，并根據(jù)整治措施和事后態(tài)度等給予加重、減輕、免除處罰等措施。對于沒有出現(xiàn)問題的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，根據(jù)日常運(yùn)營情況、硬件設(shè)施、社會評價(jià)和入住老年人的幸福感等分為不同的登記，對于不同等級的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取不同的激勵機(jī)制，給予不同的優(yōu)惠政策。

（三）建立養(yǎng)老糾紛解決機(jī)制

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與入住老人的糾紛不斷發(fā)生，雙方各執(zhí)一詞，互不相讓。有時候養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有過錯，為了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的名譽(yù)，也會賠償，長此以往，不利于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老糾紛解決機(jī)制，讓老年人在權(quán)利受到侵害時得以救濟(jì)，也不讓民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)蒙受不白之冤。首先，民政部門應(yīng)當(dāng)盡快出臺與認(rèn)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任事故相關(guān)的文件，明確養(yǎng)老糾紛的責(zé)任劃分和解決方式。該文件應(yīng)以入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人的不同類型劃分責(zé)任認(rèn)定方式，例如對于行動正常，意識清楚的老年人，在認(rèn)定事故責(zé)任時采用過錯責(zé)任。對于無正常行為能力的老年人，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用無過錯責(zé)任。其次民政部門在2016年11月7日公布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)合同（示范文本）》，該文本明確了雙方的權(quán)利義務(wù)，各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際采用，這樣在糾紛發(fā)生時可以有效梳理雙方的責(zé)任歸屬。最后，對于養(yǎng)老糾紛，不光可以訴諸法院，還可以尋求政府監(jiān)管部門的幫助，在我國主要是各級民政部門。當(dāng)然，若民政部門不認(rèn)真履行職責(zé)，或者當(dāng)事人對民政部門的決定有異議，可以依照行政程序申請行政訴訟或者行政復(fù)議。

四、總結(jié)

每個人都會老去，一個安全舒適的養(yǎng)老之處是每個人都希望的，因此，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)動態(tài)監(jiān)管調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的持續(xù)健康發(fā)展是政府實(shí)現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)宗旨的重要方式，也有利于提高政府公信力，維護(hù)老年人的利益，幫助我國順利的應(yīng)對老齡化社會。

注 釋

[1] 《陜西省民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》第2條：“本辦法所稱的民辦公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是指公民、法人和其他組織興辦，并在民政部門許可登記，為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)?！?/p>

[2] 《蘇州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》第2條：“本辦法所稱民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是指國家機(jī)構(gòu)以外的社會組織或個人舉辦的，為老年人提供住養(yǎng)、生活照料、康復(fù)護(hù)理等養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)?！?/p>

[3] 《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》第12條“ 申請?jiān)O(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向許可機(jī)關(guān)提交下列文件、資料：（一）設(shè)立申請書;（二）申請人、擬任法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的資格證明文件;（三）符合登記規(guī)定的機(jī)構(gòu)名稱、章程和管理制度;（四）建設(shè)單位的竣工驗(yàn)收合格證明，衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)部門的驗(yàn)收報(bào)告或者審查意見，以及公安消防部門出具的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收合格意見，或者消防備案憑證;（五）服務(wù)場所的自有產(chǎn)權(quán)證明或者房屋租賃合同;（六）管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、服務(wù)人員的名單、身份證明文件和健康狀況證明;（七）依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，需要提供的其他材料。申請?jiān)O(shè)立經(jīng)營性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，還應(yīng)當(dāng)提供營業(yè)執(zhí)照及復(fù)印件。”

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作者簡介：夏亞君（1996.4—），女，土家族，籍貫：湖北省宣恩人，西北政法大學(xué)民商法學(xué)院，19級在讀研究生，碩士學(xué)位，專業(yè)：民商法，研究方向：婚姻法。