俞俊峰 劉雅鑫

摘 要：“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺(tái)作為我國(guó)第一個(gè)省級(jí)公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)，在當(dāng)前積極促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用進(jìn)程的同時(shí)，也暴露出數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)確權(quán)與保護(hù)等方面的問(wèn)題，“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象未能真正消除?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》將“共享開(kāi)放”單獨(dú)列出，并對(duì)“云上貴州”有關(guān)問(wèn)題加以明文規(guī)定，不僅為其運(yùn)行提供了合法依據(jù)，還為保障我國(guó)大數(shù)據(jù)在實(shí)踐中的具體應(yīng)用提供了借鑒。結(jié)合《條例》第二十六條至第二十九條等條款，探索以地方性法規(guī)模式規(guī)范和保護(hù)“云上貴州”的具體路徑及其價(jià)值意義，不僅有助于充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)在信息時(shí)代的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，還能帶動(dòng)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，具有重要的研究理論與實(shí)踐應(yīng)用價(jià)值。

關(guān)鍵詞：“云上貴州”;地方性法規(guī);大數(shù)據(jù)應(yīng)用

作為我國(guó)第一個(gè)致力于推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放的省級(jí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，“云上貴州”的構(gòu)建與運(yùn)行意義重大。然而信息時(shí)代的復(fù)雜性，賦予了大數(shù)據(jù)數(shù)量巨大、數(shù)據(jù)分散難以整合利用的特性?？v觀我國(guó)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定與保護(hù)現(xiàn)狀，以“云上貴州”為代表的大數(shù)據(jù)平臺(tái)的規(guī)范與保護(hù)水平仍有待提高。本文通過(guò)研究大數(shù)據(jù)平臺(tái)的規(guī)范與保護(hù)，有助于推進(jìn)政府治理進(jìn)一步法治化與精細(xì)化。

一、“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺(tái)的價(jià)值意義

大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建立，旨在破除長(zhǎng)期以來(lái)各項(xiàng)數(shù)據(jù)資源的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，為數(shù)據(jù)信息之間的互相交換、整合、分析提供橋梁與紐帶，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的巨大能量，滿足云計(jì)算時(shí)代的潛在數(shù)據(jù)需求?！霸粕腺F州”便是在此背景下，貴州省在政府?dāng)?shù)據(jù)的共享與開(kāi)放領(lǐng)域做出的一次成功嘗試。作為全國(guó)首個(gè)全省政府?dāng)?shù)據(jù)交匯平臺(tái)，“云上貴州”在數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)確權(quán)與保護(hù)等方面的實(shí)踐探索，受到公眾認(rèn)可，因此獲譽(yù)諸多。[1]

貴州省的有益嘗試，對(duì)于推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。然而，在此過(guò)程中，也展露了“云上貴州”等大數(shù)據(jù)平臺(tái)在數(shù)字政府建設(shè)中的乏力之處。數(shù)據(jù)資源間的數(shù)據(jù)壁壘依然存在，加之各部門之間以及省市（州）政府上下級(jí)之間的數(shù)據(jù)遷入、應(yīng)用阻力尚存，其實(shí)并未真正達(dá)成數(shù)據(jù)信息資源暢通無(wú)阻的交換、共享與開(kāi)放。對(duì)于整個(gè)“云上貴州”項(xiàng)目計(jì)劃而言，盡管瑕不掩瑜，但我們也必須正視這些阻礙，從大數(shù)據(jù)平臺(tái)健康運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，尋求規(guī)范與保護(hù)政府在大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的可行路徑。

二、地方性法規(guī)規(guī)范與保護(hù)“云上貴州”的必要性與可行性分析

（一）地方性法規(guī)規(guī)范與保護(hù)“云上貴州”的必要性

以“云上貴州”為代表的大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)，在溝通數(shù)據(jù)信息資源交互渠道的同時(shí)，也暴露了其在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放、數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用以及數(shù)據(jù)確權(quán)與保護(hù)等方面的不足。為規(guī)范和保護(hù)大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)的有序運(yùn)行，最為有力的解決方式之一便是通過(guò)法治手段進(jìn)行保障。研究當(dāng)下大數(shù)據(jù)平臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)現(xiàn)狀，2016年3月開(kāi)始施行的《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱為“《條例》”），通過(guò)對(duì)“云上貴州”數(shù)據(jù)平臺(tái)的規(guī)定規(guī)范了大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的基本要求，為公共數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用和治理保護(hù)提供了合法性依據(jù)，彌補(bǔ)了“云上貴州”針對(duì)性規(guī)范與保護(hù)的法律法規(guī)領(lǐng)域的空白。

同時(shí)，這一地方性法規(guī)提供的強(qiáng)有力保護(hù)，無(wú)疑較鼓勵(lì)性政策而言能夠?yàn)楸Ｕ洗髷?shù)據(jù)的實(shí)踐應(yīng)用產(chǎn)生更大的效益。而“云上貴州”作為貴州省的政府?dāng)?shù)據(jù)交互平臺(tái)，是我國(guó)在大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用過(guò)程中的大膽嘗試，為規(guī)范其嘗試而誕生的《條例》，被認(rèn)為“開(kāi)我國(guó)大數(shù)據(jù)立法之先河”。以地方性法規(guī)的形式先行先試，較正式制定法律而言有更大的改善空間，且能夠?yàn)槲覈?guó)其他地區(qū)保護(hù)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及后續(xù)可能的法律制定提供有益參考經(jīng)驗(yàn)。

（二）地方性法規(guī)規(guī)范與保護(hù)“云上貴州”的可行性

通過(guò)《條例》的地方性法規(guī)對(duì)“云上貴州”大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)加以規(guī)范和保護(hù)，是理論與實(shí)踐顯示出的客觀需求。研究“云上貴州”發(fā)展現(xiàn)狀以及其與《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》的聯(lián)系，可以發(fā)現(xiàn)，采納《條例》的保護(hù)手段能夠促使將“云上貴州”納入法治化、規(guī)范化、有序化軌道運(yùn)行的進(jìn)程。

首先，“云上貴州”數(shù)據(jù)平臺(tái)自建立以來(lái)，就致力于促使貴州全省政府?dāng)?shù)據(jù)信息資源的遷移、整合、分析、應(yīng)用。但是，從打破數(shù)據(jù)壁壘的成效來(lái)看，橫向數(shù)據(jù)整合即貴州省政府各部門之間，以及縱向數(shù)據(jù)整合即貴州省政府同下級(jí)市州政府?dāng)?shù)據(jù)遷移，仍舊存在一定的阻礙。通過(guò)法律法規(guī)的途徑去解決大數(shù)據(jù)在現(xiàn)實(shí)中的具體實(shí)踐應(yīng)用，就必須確立其合法性依據(jù)。在數(shù)據(jù)應(yīng)用的起始階段，將數(shù)據(jù)收集這一行為納入法治保護(hù)范疇，為之后大數(shù)據(jù)應(yīng)用的全過(guò)程提供了有力的理論基石。

其次，數(shù)據(jù)安全問(wèn)題一直是信息化時(shí)代不容忽視的焦點(diǎn)問(wèn)題，在涉及切身利益的個(gè)人信息安全受到廣泛關(guān)注的同時(shí)，我們也不能忽視公共信息在傳播過(guò)程中的安全保障。尤其是大數(shù)據(jù)迅速應(yīng)用于社會(huì)方方面面的當(dāng)下，能夠牽涉到公共利益的公共數(shù)據(jù)安全保障，更加應(yīng)該也必須受到法治政府的保護(hù)和法治社會(huì)的關(guān)注。由此，政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放過(guò)程中可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有所預(yù)估，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)處理。例如，告知數(shù)據(jù)信息來(lái)源方、規(guī)定數(shù)據(jù)涉密級(jí)別進(jìn)而對(duì)共享開(kāi)放的對(duì)象范圍加以嚴(yán)格限制等。利用地方性法規(guī)在地方問(wèn)題上的實(shí)際性和精細(xì)化，對(duì)“云上貴州”這一省級(jí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)在數(shù)據(jù)信息資源共享與開(kāi)放實(shí)踐應(yīng)用中保障數(shù)據(jù)安全更為有利。

最后，“云上貴州”在運(yùn)行期間，即使擁有了合法的公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放依據(jù)，在數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放的具體方式上也必須遵守既定的原則標(biāo)準(zhǔn)。而這些基本原則以及標(biāo)準(zhǔn)、辦法的制定，應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具體單位、部門乃至具體的負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人。再好的制度總要有人制定出來(lái)，才能去應(yīng)用;再好的辦法總要有人貫徹落實(shí)，才能發(fā)揮其預(yù)估的效用。如何保證大數(shù)據(jù)平臺(tái)在遵循科學(xué)架構(gòu)、規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)上，達(dá)成充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的作用，是個(gè)值得考慮的問(wèn)題。而這一點(diǎn)，在法治中國(guó)，也恰恰離不開(kāi)法治護(hù)航。

三、《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》規(guī)范與保護(hù)“云上貴州”的路徑研究

研究貴州全省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)——“云上貴州”的規(guī)范與保護(hù)，大數(shù)據(jù)立法的模式具有極大的可行性?！霸粕腺F州”在實(shí)踐過(guò)程中已經(jīng)暴露出數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)整合分析、數(shù)據(jù)確權(quán)與保護(hù)水平有待改善，通過(guò)制定地方性法規(guī)的措施，來(lái)處理其可能更加復(fù)雜的情況也就具備了其必要性。

（一）《條例》為“云上貴州”提供合法性依據(jù)

該《條例》自從2016年3月施行以來(lái)，就以大數(shù)據(jù)立法的形式，為“云上貴州”的運(yùn)行提供了合法性依據(jù)，包括其數(shù)據(jù)收集的合法性以及數(shù)據(jù)效力的合法性。

1.《條例》確立了“云上貴州”數(shù)據(jù)收集的合法性

結(jié)合該《條例》第二十六條的有關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，《條例》以地方性法規(guī)的形式確立了“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集的合法性?！霸粕腺F州”作為貴州省級(jí)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在排除法律規(guī)定禁止的情形下，擁有匯集、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放公共數(shù)據(jù)信息的權(quán)能，這就意味著“云上貴州”在推進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放領(lǐng)域是受到法律法規(guī)認(rèn)可并保護(hù)的。那么，“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺(tái)就當(dāng)然地能夠接收各個(gè)部門和下級(jí)政府公共數(shù)據(jù)的遷移，整合數(shù)據(jù)信息資源，進(jìn)一步打破“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象。

2.《條例》規(guī)定了“云上貴州”數(shù)據(jù)信息的合法效力

合法效力是數(shù)據(jù)信息繞不開(kāi)的重要問(wèn)題之一，只有在我們合法獲取的數(shù)據(jù)信息資源能夠如同預(yù)期一般達(dá)到我們想要其發(fā)揮的作用時(shí)，才能真正產(chǎn)生價(jià)值。如果獲取的數(shù)據(jù)信息最終被認(rèn)定無(wú)效，那么“云上貴州”這個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)本身也就失去了存在的意義。《條例》第二十八條第二款，賦予了通過(guò)“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺(tái)的共享與開(kāi)放獲取公共數(shù)據(jù)的合法性，也為由此獲取的公共數(shù)據(jù)的能夠達(dá)到紙質(zhì)文書(shū)同等效力提供了合法依據(jù)。這也是信息時(shí)代中大數(shù)據(jù)的高效率特征的價(jià)值所在。

（二）《條例》允許公共數(shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)行負(fù)面清單制度

在該《條例》第二十七條的規(guī)定中，明確把“實(shí)行公共數(shù)據(jù)開(kāi)放負(fù)面清單制度”寫(xiě)入法規(guī)正文，用窮盡列舉的方式列明了三種情形下允許有條件的對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放。這就意味著，公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放應(yīng)當(dāng)是有所限制的開(kāi)放，而非所有的公共數(shù)據(jù)都必須向社會(huì)公眾公布，法律規(guī)定不能開(kāi)放的公共數(shù)據(jù)仍然能夠依法要求予以保密;在出現(xiàn)涉及公民、法人以及其他組織的重大利益關(guān)系的情形時(shí)，未經(jīng)申請(qǐng)對(duì)該部分公共數(shù)據(jù)采取的默認(rèn)態(tài)度也應(yīng)當(dāng)是不予以開(kāi)放，而把經(jīng)“申請(qǐng)”作為法定例外情形，加以開(kāi)放;最后，在法定例外情形出現(xiàn)的情況下，也并非將該部分公共數(shù)據(jù)公布給全體人民，而是附加上了該特定對(duì)象的限制。也就是說(shuō)，地方性法規(guī)在認(rèn)可負(fù)面清單制度的同時(shí)，預(yù)留了合理的例外情形出現(xiàn)的可能。當(dāng)特定對(duì)象在程序上經(jīng)過(guò)申請(qǐng)，在實(shí)質(zhì)上是該部分應(yīng)當(dāng)保密的公共數(shù)據(jù)的重大利益相關(guān)者時(shí)，才能構(gòu)成真正的例外，進(jìn)而對(duì)該部分公共數(shù)據(jù)對(duì)該對(duì)象予以開(kāi)放。

（三）《條例》賦予“云上貴州”在數(shù)據(jù)安全問(wèn)題上的風(fēng)險(xiǎn)審核權(quán)

數(shù)據(jù)安全是自信息交換產(chǎn)生以來(lái)受到長(zhǎng)久關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)之后，無(wú)論是個(gè)人信息還是公共數(shù)據(jù)的安全保障都愈發(fā)顯得重要?！稐l例》在數(shù)據(jù)信息來(lái)源方和接收方分別規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)審核制度，“云上貴州”作為合法的貴州省公共數(shù)據(jù)收集者、存儲(chǔ)者，承擔(dān)著促進(jìn)公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的使命，也就有責(zé)任保障其數(shù)據(jù)信息的安全。《條例》中明確規(guī)定了“云上貴州”是管理者，那么對(duì)存儲(chǔ)的公共數(shù)據(jù)加以風(fēng)險(xiǎn)審核，既是其權(quán)利也是其義務(wù)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)審核權(quán)應(yīng)當(dāng)被嚴(yán)格限制，盡管其認(rèn)定部分公共數(shù)據(jù)存在安全風(fēng)險(xiǎn)，也只有告知數(shù)據(jù)提供單位的權(quán)能，并不具備直接處理公共數(shù)據(jù)的權(quán)利。在數(shù)據(jù)安全問(wèn)題上，“云上貴州”只是一個(gè)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行交互的平臺(tái)，其管理者的身份并不意味著就是數(shù)據(jù)所有者，數(shù)據(jù)提供單位仍舊負(fù)有保證其提供數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性以及安全性的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)反饋。

結(jié) 語(yǔ)

大數(shù)據(jù)立法是貴州省根據(jù)省內(nèi)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行的有益探索與實(shí)踐，旨在充分發(fā)揮地方性法規(guī)的作用保障大數(shù)據(jù)與社會(huì)的真正融合發(fā)展?！顿F州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》開(kāi)大數(shù)據(jù)立法之先河，通過(guò)規(guī)范和保護(hù)“云上貴州”大數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)行，不僅能夠推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開(kāi)放的總體進(jìn)程，還有助于完善社會(huì)治理，提高公共服務(wù)水平，為大數(shù)據(jù)的發(fā)展應(yīng)用保駕護(hù)航。

注 釋

[1] 自建立以來(lái)，“云上貴州”曾榮獲中國(guó)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域最具影響力企業(yè)獎(jiǎng)、云計(jì)算優(yōu)秀典型案例、中國(guó)大數(shù)據(jù)百?gòu)?qiáng)企業(yè)、IDC數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)力大獎(jiǎng)、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)50強(qiáng)等。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：俞俊峰（1982—），男，漢族，浙江寧波，法學(xué)博士，貴州民族大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué);

劉雅鑫（1996—），女，漢族，河北邢臺(tái)人，貴州民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系貴州省軟科學(xué)項(xiàng)目《<貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例>對(duì)提升政府治理法治化與精細(xì)化能力的評(píng)估》（項(xiàng)目編號(hào)：2017GZ63399）階段性成果。