孫春玲

摘要：雖然各省份都在積極制定政策，但裝配式建筑在各區(qū)域的發(fā)展過程中卻仍存在著發(fā)展極為不均衡的現(xiàn)狀。以31個省份的裝配式建筑發(fā)展水平為研究對象，從土地、稅收等六大政策通過文本統(tǒng)計分析的量化方法構建省級裝配式建筑政策量化標準并得出政策得分，將各省市劃分為四類裝配式建筑發(fā)展區(qū)域。對這些區(qū)域政策效果產(chǎn)生的原因及出現(xiàn)的問題進行差異性分析，得出土地、建筑面積和財稅政策是最有推動力的政策;建筑技術研發(fā)力度以及政策的執(zhí)行效果對其發(fā)展極具影響。進一步從裝配式發(fā)展較差、一般和較好省份等三種區(qū)域?qū)用嫣岢稣吒倪M建議。

Abstract： Although all provinces are actively formulating policies， there is still a very uneven development in the development of prefabricated buildings in various regions. Taking the development level of prefabricated buildings in 31 provinces as the research object， the quantitative standards of provincial prefabricated buildings policies were constructed from the quantitative methods of text statistics analysis of six policies such as land and taxation， and the policy score was obtained， and provinces and cities were divided into four types prefabricated building development area. A differential analysis of the causes and problems of these regional policy effects leads to the conclusion that land， building areas， and fiscal and taxation policies are the most powerful policies; construction technology R&D and policy implementation effects have a strong influence on their development. It further proposes policy improvements from three regional levels： poor assembly development， general and better provinces.

關鍵詞：裝配式建筑;政策文本量化;政策改進

Key words： prefabricated building;policy text quantification;policy improvement

中圖分類號：TU982;F426 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）24-0070-04

0 ?引言

政策的推動是裝配式建筑發(fā)展的主要動力[1]。我國的裝配式建筑發(fā)展最早始于第一個五年計劃時期，1956年國務院發(fā)布《關于加強和發(fā)展建筑工業(yè)的決定》，隨著裝配式建筑類型日益增多，我國初步建立了裝配式建筑技術體系。1978年以后的20年間為我國的裝配式建筑發(fā)展起伏期，這個時期經(jīng)歷了裝配式建筑的停滯、迅速發(fā)展、再停滯的起伏波動[2]。2010年開始伴隨著保障性住房的規(guī)模化建設，我國裝配式建筑進入了快速發(fā)展期[3]，從2015年開始隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加快，裝配式建筑得到了國家和地方政府的大力支持[4]。國家層面出臺的裝配式建筑政策及指導文件從2016年起出現(xiàn)井噴之勢，明確了裝配式建筑發(fā)展的指導思想與主要目標，進而各省級（包括各省、直轄市和自治區(qū)）層面紛紛出臺裝配式建筑政策，截至2017年底，全國31個省級層面全部出臺了促進裝配式建筑發(fā)展的指導意見和配套保障措施[5]。

雖然國家和各省級層面都意圖通過強化裝配式建筑政策力度推動其發(fā)展，但是實踐中政策作用的成效迥異，根據(jù)2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海市、北京市新開工裝配式建筑面積占新建建筑面積比例分別達到62.68%和46.59%，遠高于7.8%的全國平均發(fā)展水平;而陜西、河南、湖北等省份分別只有2.91%、2.20%和1.72%①。如果說這是因為北京和上海固有的發(fā)展水平所致，那么湖南、青海分別達到8.77%和10.92%便難以得到解釋②。部分省市更大的困惑在于制定了類似的政策但是成效迥異，例如山東和河北。因此，本研究致力于通過對裝配式建筑區(qū)域政策的分析，從裝配式建筑支持政策的生效機理出發(fā)，挖掘裝配式建筑的發(fā)展與相關支持政策之間固有的內(nèi)置規(guī)律，為各省市和我國在今后相關政策的調(diào)整和制定工作中提供研究支撐。

1 ?我國各省市裝配式建筑政策文本量化分析

1.1 政策文本量化標準設計 ?根據(jù)相關報告，本研究從我國裝配式建筑發(fā)展政策的六大方面：土地支持政策、建筑面積獎勵政策、財政政策、稅收支持政策、金融支持政策、建設環(huán)節(jié)支持政策出發(fā)分別進行量化指標的設計[6]。如表1所示，本研究邀請5位行業(yè)專家通過對每一方面政策進行反復研討分析，最終確定了政策評分依據(jù)和打分標準。

對于政策的評分依據(jù)，本研究通過對所有政策的內(nèi)容進行統(tǒng)計分析，結合專家評判確定了政策內(nèi)容分類和評分依據(jù)。土地政策方面的政策內(nèi)容包括土地出讓條件、優(yōu)先保障用地、土地競拍評分項、建設后未達標懲戒四類。建筑面積獎勵政策主要有兩種方式，一種是裝配式建筑項目預制外墻部分不計入建筑面積;另一種是對符合要求裝配式建筑項目的給予一定比例的容積率獎勵。財政方面的政策內(nèi)容主要包括將增量成本納入建設成本、給予財政資金獎勵、加大科研支持資金投入三項。這三種政策減少了相關稅費負擔，緩解了企業(yè)因增量成本帶來的畏難情緒，并且推動了裝配式建筑技術的創(chuàng)新發(fā)展。稅收政策包括：一是將裝配式建筑納入高新技術產(chǎn)業(yè)享受高新技術產(chǎn)業(yè)政策以及相關財稅優(yōu)惠政策;二是符合新型墻體材料目錄的企業(yè)可享受增值稅即征即退優(yōu)惠政策;三是其它稅收優(yōu)惠政策。金融政策包括優(yōu)先向金融機構推介、對裝配式建筑企業(yè)優(yōu)先放款、對裝配式建筑企業(yè)進行貸款貼息、鼓勵發(fā)行企業(yè)債券和對購買裝配式建筑項目的消費者增加貸款額度和貸款期限五項措施。建設環(huán)節(jié)支持政策包括提前辦理預售許可證、招投標傾斜、納入審批綠色通道、鼓勵評獎評優(yōu)與科技創(chuàng)新、為部品部件運輸提供支持五項措施。

每一類型政策的分值都設定為5分，在打分標準的設計過程中，視政策的重要程度，假定有相關政策內(nèi)容的為1分或者2分，在此基礎上有明確指標、具體措施或者更高要求的增加1分，詳見1所示。

1.2 區(qū)域性政策文本數(shù)量分析 ?本研究中的省級裝配式建筑政策包括由省級或直轄市人民政府、住建廳（委）及其他相關部門單獨頒布或聯(lián)合頒布的政策文件。為了確定激勵政策文本具有絕對的權威性和準確性，通過查詢各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府網(wǎng)站、住房和城鄉(xiāng)建設廳（委）以及借助北大法律信息網(wǎng)查詢了裝配式建筑的政策文本，經(jīng)過不斷篩選和核實后，最終收集到2013-2017年間全國31個省市51項涉及裝配式建筑激勵政策的政策文本。全國省級層面2013-2017年間頒布的裝配式建筑政策如圖1所示。

“十二五”時期國家要求落實城鎮(zhèn)保障性住房安居工程建設任務3600萬套[7]，因此2013年至2014年中裝配式建筑政策文件在不斷增加，隨著2015年城市工作會議的召開以及2016年國務院《關于大力裝配式建筑的指導意見》的頒布，各省市紛紛制定本省的裝配式建筑政策，省級層面出臺的政策迅速增長，2017年就有26個省份出臺了31份裝配式建筑政策文件，占到了總出臺政策62.7%。

1.3 政策文本量化數(shù)據(jù)統(tǒng)計 ?為了保證政策文本量化結果的準確性和有效性，首先本研究組織了具有相關專業(yè)背景的6位研究生經(jīng)過反復培訓、討論、答疑后作為評分人員，分為三個小組根據(jù)制定好的量化標準對裝配式建筑激勵政策進行評分。然后在研究生評分的基礎上組織3名從事裝配式建筑研究或?qū)嵺`的專家對評分結果進行分析評判，最終確定政策文本量化數(shù)據(jù)。

研究生評分過程分為試評、實評和兩個階段。試評階段隨機選取六個省市激勵政策來讓評分人員進行評分，并比較所有評分人員的評分結果，如果評分結果差異較大，再次召集評分人員分析討論分歧的原因逐一解決。試評過程重復進行，直至三個組的試評結果一致性超過90%方可進入實評階段。實評階段讓評分人員對31個省市激勵政策進行評分，并對評分結果進行對比分析，評分一致性超過95%則表明此次評分達到了標準。

通過對我國各省級層面裝配式建筑政策六項政策內(nèi)容的量化統(tǒng)計，最終的數(shù)據(jù)如表2所示。

從表2中可以看出，各省市之間政策綜合得分差異較大，湖南省、江蘇省、青海省、貴州省政策綜合得分都超過20分，裝配式建筑政策制定整體較好。大多數(shù)省份政策得分都在10-20分左右，但是湖北省和西藏的政策得分低于10分，說明兩省份制定的政策整體不好，對其發(fā)展的推動也非常有限。政策的綜合得分也一定程度上反映了各省市在制定裝配式建筑激勵政策上重視程度。另外上海市和北京市在土地政策與建筑面積獎勵政策上制定較好，湖南省在財政政策與稅收政策上制定較好，吉林省和山西省在金融政策和建設環(huán)節(jié)支持政策上制定較好。

2 ?裝配式建筑政策影響的差異性分析

以裝配式建筑政策得分的平均值和2017年各省市新開工裝配式建筑面積占新建建筑面積比例為標準，將我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）劃分為4大類型，如圖2所示。

2017年各省市新開工裝配式建筑占比情況如下：

“高-高”型：上海（62.68%）、北京（46.59%）、山東（16.57%）、青海（10.92%）、湖南（8.77%）、江蘇（8.28%）;“低-高”型：浙江（13%）、遼寧（10.51%）;“低-低”型：湖北（1.72%）、西藏（0%）、福建（4.16%）、甘肅（0.42%）、黑龍江（2.25%）、江西（4.04%）、內(nèi)蒙古（0.85%）、山西（4.54%）、陜西（2.91%）、四川（7.03%）、天津（6.43%）、新疆（2.72%）、云南（0.16%）、重慶（1.76%）、安徽（5.26%）;“高-低”型：廣東（5.59%）、廣西（2.04%）、貴州（0.79%）、海南（2.08%）、河北（3.83%）、河南（2.20%）、吉林（1.11%）、寧夏（2.67%）。

從裝配式建筑政策制定與其發(fā)展情況分析得出，裝配式建筑政策的實施對其發(fā)展具有顯著的正向影響?！案?高”類型省市青海、湖南、江蘇等地的情況與“低-低”類型省市湖北、天津、福建等地的情況充分說明了這一點，無論經(jīng)濟基礎、城市發(fā)展水平高或不高，政策的實施都深刻影響著裝配式建筑的發(fā)展?！暗?高”型省市包括浙江省和遼寧省，其裝配式建筑占新建建筑面積比例均高于全國平均值，但是在裝配式建筑政策得分上略低于全國水平。這主要是由于浙江省建筑業(yè)綜合實力位于全國前列。依靠本省相對強大的經(jīng)濟實力和技術實力為裝配式建筑的發(fā)展提供了保障。而遼寧省裝配式建筑比例高于全國平均水平主要得益于省會沈陽市裝配式建筑的發(fā)展[8]。據(jù)統(tǒng)計，2016年沈陽市新開工裝配式建筑占新建建筑面積比例已經(jīng)接近30%?！案?低”型裝配式建筑發(fā)展區(qū)域主要分布廣東、廣西、貴州、海南、河北、河南、吉林、寧夏等8個省份。其裝配建筑政策得分較高，但是裝配式建筑占新建建筑面積比例低于全國平均值。河南省、海南省、吉林省、貴州省等地的政策得分都較高，但2017年裝配式建筑占新建建筑面積比例都低于3%。廣東、河北、寧夏、廣西等四省裝配式建筑雖有一定發(fā)展，但是發(fā)展十分緩慢。廣西與寧夏雖制定了相對完善的裝配式建筑政策，但由于受到本省經(jīng)濟發(fā)展水平和裝配式建筑技術水平的限制，裝配式建筑發(fā)展仍處于相對較低的水平。

對于以上現(xiàn)狀進行深入分析可以總結出以下幾點：

2.1 土地政策、建筑面積獎勵政策和財稅政策是最有推動力的政策 ?我國正處于裝配式建筑發(fā)展初期，裝配式建筑市場規(guī)模偏小，裝配式建造方式在建造成本明顯高于傳統(tǒng)現(xiàn)澆建造方式[9]，嚴重制約了裝配式建筑的發(fā)展。而在諸多扶持政策中土地政策、建筑面積獎勵政策和財稅政策的設計直接降低了房地產(chǎn)開發(fā)商因采用裝配式建造方式而造成的增量成本，有效調(diào)動了開發(fā)商參與裝配式建筑的積極性與主動性，加快了裝配式建筑項目落地以及裝配式建筑技術研發(fā)與實踐。如北京、上海、江蘇等省市出臺了力度較大的土地和建筑面積獎勵政策，不僅使得更多的裝配式建筑項目落地，也培養(yǎng)了一批裝配式建筑先進企業(yè)。特別是江蘇省成立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，采取階段性投資、直接投資以及跟進投資等方式，加大財政獎勵的力度，這些財政政策制定和實施的經(jīng)驗非常值得借鑒。再如湖南省，其制定的財稅政策極大的促進了湖南省裝配式建筑的發(fā)展。對于符和規(guī)定的裝配式建筑企業(yè)，湖南省不僅將其納入國家高新技術產(chǎn)業(yè)享受相關優(yōu)惠政策，還可納入高新技術產(chǎn)業(yè)享受更優(yōu)惠的稅收政策。

2.2 建筑技術研發(fā)力度對裝配式建筑的發(fā)展具有很大影響 ?裝配式建筑的持續(xù)發(fā)展需要先進的技術提供保障。制定政策較好的省市通常也很重視建筑技術的研發(fā)，如湖南省創(chuàng)建“裝配式建筑技術研究中心”。裝配式建筑發(fā)展較落后的省份往往缺乏相關技術的保障，如西藏、云南。目前國內(nèi)尚未形成能夠全國推廣的裝配式建筑通用技術體系[10]，主要原因是對相關材料性能、構件連接技術等研究不足，另外對于裝配式建筑材料的耐久性、保溫性、防水性以及結構的抗震性等內(nèi)容沒有經(jīng)過較長時間檢驗。各省市應加快建立產(chǎn)學研高度融合的技術創(chuàng)新體系，對開展與裝配式建筑研究相關工作的高等院校、科研院所、相關企業(yè)等加大支持力度。對于形成的裝配式建筑科技成果，通過技術轉讓、技術入股等方式實現(xiàn)科技成果市場價值，保障裝配式建筑可持續(xù)發(fā)展。

2.3 注重政策的執(zhí)行效果，及時扎實做好推廣和實施工作 ?政策的執(zhí)行效果一是看執(zhí)行的時間長短，二是看執(zhí)行力度[11]。一方面部分省份雖然政策得分較高，但是由于制定政策比較晚，政策效果具有滯后性，因此效果還沒有完全顯現(xiàn)，如河南省、吉林省、貴州省等。另一方面有的省份沒有及時跟進保證政策的實施，裝配式建筑相關政策缺乏執(zhí)行力度，以致于裝配式建筑也沒有得到較好的發(fā)展，如河北省制定的政策缺乏強制性措施，更多的是鼓勵性措施，很難保證實施效果。

3 ?區(qū)域性裝配式建筑發(fā)展政策改進建議

依據(jù)2017年各省市新建裝配式建筑占比情況，全國平均發(fā)展水平為7.8%，陜西省2.91%為新建裝配式建筑占比轉折點。因此以7.8%和2.91%為分界點將我國31個省市自治區(qū)裝配式建筑發(fā)展情況從區(qū)域?qū)用娣譃檠b配式建筑發(fā)展較差、一般和較好省份并提出政策改進建議。

3.1 裝配式建筑發(fā)展較差省份政策改進建議 ?裝配式建筑發(fā)展較差省份是指那些新建裝配式建筑占比低于2.91%的省份。主要分為政策得分高和低兩類。對于政策得分低的這一類省市今后應重在加強政策的制定和實施。一是應注重激勵力度最大的土地政策、建筑面積獎勵政策和財稅方面政策的制定，二是注意政策的具體執(zhí)行規(guī)則的實施，以及政策執(zhí)行保障制度的建設和懲罰機制的完善，三是注意對配套技術發(fā)展方面的支持。對于政策得分高的這一類省市，政策得分高而裝配式建筑水平較低，通過分析主要是河南、海南等地制定相應政策不及時，造成目前裝配式建筑發(fā)展的落后。政策的制定也是要與時俱進的，在未來裝配式建筑發(fā)展的過程中，這些省份應充分抓住發(fā)展中的機遇，加大對裝配式相關技術產(chǎn)業(yè)的扶持。廣西、寧夏分別作為“一帶一路”中的重要門戶和重要物流樞紐，二者均可通過招商引資引進裝配式建筑企業(yè)，爭取認定更多的裝配式建筑示范城市和產(chǎn)業(yè)基地，保證本省裝配式建筑項目的落地，從而加快本地區(qū)裝配式建筑的發(fā)展水平。

3.2 裝配式建筑發(fā)展一般的省份政策改進建議 ?裝配式建筑發(fā)展一般省份指新建裝配式建筑占比高于2.91%且低于7.8%的省份。其中四川、天津等地它們的裝配式建筑發(fā)展已具有一定規(guī)模，主要原因是對裝配式建筑提供的激勵政策偏少，在某些具體政策上缺乏具體支持力度。這些省份都應加強在土地政策方面和建筑面積獎勵方面的支持力度，擴大裝配式建筑應用的范圍，加強對裝配式建筑項目落地的監(jiān)督以及在建筑面積獎勵上給予更多的優(yōu)惠，充分調(diào)動開發(fā)商的積極性。另外應借助我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的機遇，例如福建省作為“一帶一路”的核心區(qū)，更應響應國家號召加強在財政政策上的支持力度，多給予財政獎勵以及加大對裝配式建筑研發(fā)技術的支持。

廣東和河北在土地政策和建筑面積獎勵政策上得分略低于全國平均水平，可借鑒北京市和上海市制定政策的經(jīng)驗，在土地政策上加強對土地落實，并建立監(jiān)督落實機制，針對省內(nèi)房價較高的城市，可分地區(qū)制定建筑面積獎勵政策，給予更大范圍的建筑面積獎勵，充分調(diào)動房地產(chǎn)開發(fā)商的實踐積極性。

3.3 裝配式建筑發(fā)展較好省份政策改進建議 ?裝配式建筑發(fā)展較好省份主要指新建裝配式建筑占比高于7.8%的省份。這些省份裝配式建筑基本進入良性階段，今后更應在六大政策貫徹落實的基礎上注重裝配式建筑發(fā)展內(nèi)生動力的持續(xù)培育，增強對裝配式建筑技術體系與關鍵技術的研究，引入信息化技術應用，推廣領先的項目管理體系，同時加強監(jiān)管并建立裝配式建筑監(jiān)管體系與評估機制，保障裝配式建筑可持續(xù)發(fā)展。

4 ?結語

本文根據(jù)我國31個省份裝配式建筑發(fā)展情況，通過政策文本統(tǒng)計分析的量化方法構建了省級量化標準并得出政策得分，對各省份進行了政策影響下的差異性分析并提出了較為中肯的對策建議，對多個省份未來的政策制定提供了理論支持。但本研究也存在著不足，由于我國裝配式建筑發(fā)展處于起步階段，裝配式建筑信息統(tǒng)計工作還不完善，數(shù)據(jù)的獲取存在壁壘，隨著裝配式建筑的不斷發(fā)展，后續(xù)研究可以不斷完善裝配式建筑信息統(tǒng)計工作，并結合裝配式建筑激勵政策進行更深入的探析，以提高相關對策的可靠性和客觀性。

注釋：

①②本部分數(shù)據(jù)來源于住建部官網(wǎng)、國家統(tǒng)計局、各省市住建部網(wǎng)站以及省市自治區(qū)年度工作報告等。

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