劉芷妍

(廣西泛糖科技有限公司，廣西南寧530000)

政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要手段，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家均通過補(bǔ)貼形式等政策，以達(dá)到支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)[1-7]，有立法保護(hù)的糖業(yè)更是處于一種嚴(yán)格管控的狀態(tài)下。本文所討論的糖業(yè)支持政策是指為了支持食糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，保障食糖生產(chǎn)穩(wěn)定，維護(hù)食糖市場秩序采取的一系列扶持政策。

根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部(USDA)數(shù)據(jù)，全球產(chǎn)糖量約為1.8億t/年，消費(fèi)量約為1.7億t/年[8]，其中巴西、印度、歐盟、泰國、中國、美國、澳大利亞的產(chǎn)量合計(jì)占比達(dá)到60%以上，主要的食糖進(jìn)口國家有印度尼西亞、美國、歐盟、日本等，這些重要的產(chǎn)糖國與消費(fèi)國均通過行業(yè)立法等措施，扶持生產(chǎn)、延長產(chǎn)業(yè)鏈、穩(wěn)定進(jìn)出口貿(mào)易，夯實(shí)糖業(yè)發(fā)展根基。

1 全球糖業(yè)立法起源早、實(shí)施效果顯著

美國是農(nóng)業(yè)立法方面的典范[9]，政府干預(yù)國內(nèi)食糖市場已有超過200年的歷史。美國早于1934年通過糖業(yè)法(The Sugar Act)，最初美國糖業(yè)法以征收進(jìn)口糖關(guān)稅來增加國家的財(cái)政收入為目的，后來通過目標(biāo)價(jià)格政策、市場配額管理以及關(guān)稅等方式，來調(diào)控糖料價(jià)格、支持農(nóng)戶增收、維持國內(nèi)市場糖價(jià)，以促進(jìn)本國食糖產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展[10]。

20世紀(jì) 80、90年代，隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展與糖業(yè)生產(chǎn)格局的演變，新崛起的產(chǎn)糖國家或地區(qū)，如巴西、泰國、歐盟等紛紛開始制定食糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，在政策支持下，各主產(chǎn)國食糖產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率與競爭力不斷提高，糖農(nóng)、糖廠和消費(fèi)者的利益均得到了較好的保證[11-14]。

巴西：1971年通過了幾項(xiàng)促進(jìn)糖業(yè)發(fā)展的法案，對糖業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品價(jià)格、貸款貼息和出口補(bǔ)貼及配額等實(shí)行集中統(tǒng)一管理，隨后其食糖產(chǎn)業(yè)開始迅速發(fā)展。巴西 1977/78年榨季產(chǎn)糖量為 870萬t，比1969/70年榨季增產(chǎn)糖440萬 t，產(chǎn)量幾乎翻了 1倍[8]。隨著政策法規(guī)不斷改進(jìn)完善，資源條件優(yōu)良的巴西糖業(yè)發(fā)展速度迅猛，1983年開始成為全球最大的產(chǎn)糖國家。1975年，巴西政府開始實(shí)施國家乙醇計(jì)劃，甘蔗產(chǎn)糖與產(chǎn)乙醇逐步高度結(jié)合，巴西糖業(yè)政策轉(zhuǎn)為兼顧甘蔗擴(kuò)種和推動甘蔗制乙醇發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)后，為了更好地平衡甘蔗產(chǎn)品的產(chǎn)量和需求，巴西食糖產(chǎn)業(yè)不斷突破保護(hù)性貿(mào)易壁壘，發(fā)展食糖和乙醇雙邊貿(mào)易，并通過制定國際標(biāo)準(zhǔn)鞏固行業(yè)主導(dǎo)地位[12]。

泰國：1984年頒布《甘蔗與食糖法》，該法規(guī)定建立糖業(yè)管理部門，并對各部門的職責(zé)和權(quán)限做出了明確規(guī)定，對從甘蔗種植到食糖銷售的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一管理和有效控制，在保護(hù)蔗農(nóng)和糖廠利益的同時(shí)也保障了消費(fèi)者的利益，進(jìn)而強(qiáng)化了政府對糖業(yè)強(qiáng)有力的管理和引導(dǎo)作用[15]。最新的《甘蔗與食糖法》于2019年由泰國立法大會修訂核批。得益于法律法規(guī)的引導(dǎo)，泰國食糖產(chǎn)業(yè)始終保持著較強(qiáng)的內(nèi)生發(fā)展動力，保持全球排名前5的食糖生產(chǎn)國與出口國的地位。

澳大利亞：于1991年頒布專項(xiàng)法律《制糖工業(yè)法》(Sugar Industry Act)，并多次修訂，最新修改于2005年[16]。該法律對澳大利亞糖業(yè)管理的各項(xiàng)工作進(jìn)行明確的規(guī)定，最大限度地減少人為或者偶然因素的干擾，促使澳大利亞成為世界上較有競爭力的產(chǎn)糖國之一。

日本：《甜味資源特別措施法》與《糖安法》分別于1964年3月31日與1965年6月2日頒布施行，此后經(jīng)過多次修定。這些法律保障了以糖料作物為原料的制糖工業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收與企業(yè)增效之間的平衡，保證了日本國內(nèi)較為安全的食糖自給率水平[17]。

2 糖業(yè)政策的核心是穩(wěn)定國內(nèi)糖價(jià)、減少國際市場沖擊

為保障國內(nèi)糖業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展，各國糖法通常從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)布局開始，對生產(chǎn)配額、糖料種植補(bǔ)貼、糖料收購、食糖生產(chǎn)、目標(biāo)價(jià)格管理、信貸與保險(xiǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行有序安排。另一方面，為避免世界食糖市場的劇烈波動對國內(nèi)生產(chǎn)與消費(fèi)的影響，通常會使用進(jìn)口配額管理與關(guān)稅調(diào)節(jié)等手段將國內(nèi)市場與國外市場相對隔離[18]。

印度食糖產(chǎn)業(yè)的內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)均受到政府嚴(yán)格管控，其糖業(yè)法律法規(guī)對于國內(nèi)甘蔗最低收購價(jià)(FRP)的制定、食糖最低內(nèi)銷價(jià)及市場投放量有明確規(guī)定。在對外貿(mào)易方面，政府每年公布食糖出口貿(mào)易補(bǔ)貼政策及數(shù)量，并將出口配額分配至各地區(qū)糖廠[13,19]。在配額下發(fā)后，政府每隔一段時(shí)間對銷售情況進(jìn)行匯總分析，及時(shí)調(diào)整出口配額有關(guān)指標(biāo)。

日本的《甜味資源法》是其糖業(yè)管理法令的“母法”，內(nèi)容包括對糖料和食糖生產(chǎn)、銷售價(jià)格等方面的管理，具體細(xì)節(jié)內(nèi)容包括糖業(yè)規(guī)劃布局、糖料基地、糖廠建設(shè)改造、糖料收購、食糖價(jià)格、對糖農(nóng)和糖廠給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等。由于日本食糖進(jìn)口依存度較高，在《關(guān)于安定食糖價(jià)格法》與《蠶絲砂糖類安定事業(yè)團(tuán)法》的條例中明確了國產(chǎn)糖料定價(jià)管理、措施和計(jì)算依據(jù)，同時(shí)規(guī)定農(nóng)林水產(chǎn)省成立“蠶絲砂糖價(jià)格安定事業(yè)團(tuán)”，并負(fù)責(zé)收購和“返賣”進(jìn)口與國產(chǎn)食糖，征收進(jìn)口糖的“安定糖價(jià)基金”和“糖價(jià)調(diào)節(jié)基金”，基金收入的絕大部分會通過各種補(bǔ)貼形式反哺國內(nèi)糖業(yè)發(fā)展，在保持國內(nèi)食糖價(jià)格穩(wěn)定的同時(shí)減少了國際糖價(jià)沖擊[17]。

美國對糖業(yè)政策不斷的進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充，每5年重新修訂糖業(yè)法案，1996年作了重大改革并改稱“農(nóng)業(yè)法案”。美國農(nóng)業(yè)法案(最新 2014版)通過目標(biāo)價(jià)格政策穩(wěn)定本國種植戶、甘蔗糖/甜菜糖糖廠與精煉糖商的基本收益，同時(shí)用限定進(jìn)口數(shù)額和適時(shí)調(diào)整關(guān)稅稅率的辦法，減少本國食糖生產(chǎn)受國際糖價(jià)波動的直接影響，從而保持國內(nèi)食糖市場的供求平衡[20-21]。

3 甘蔗收購以按質(zhì)論價(jià)為主

目前，全球主流的甘蔗收購方式為按質(zhì)論價(jià)，這種定價(jià)方式可以最大限度地調(diào)動蔗農(nóng)提高甘蔗含糖率的積極性，廠方也會主動減少甘蔗在砍、運(yùn)過程中的糖分損失，以提高出糖率，降低食糖生產(chǎn)成本[22-25]。此外，也存在著政府干預(yù)定價(jià)、蔗價(jià)與糖 價(jià)聯(lián)動[26]等甘蔗收購定價(jià)方法。

表1 部分國家糖料收購政策

4 目標(biāo)價(jià)格管理政策

在明確糖料收購價(jià)政策的基礎(chǔ)上，部分國家還配套目標(biāo)價(jià)格管理措施，目標(biāo)價(jià)格管理[28]包括糖料收購及食糖銷售的目標(biāo)價(jià)格，以設(shè)定原料成本及成品糖的國內(nèi)市場售價(jià)基準(zhǔn)水平,保護(hù)農(nóng)民種植與糖廠生產(chǎn)的積極性。美國政府授權(quán)商品信貸公司按照一定的固定貸款率向糖廠提供無追索權(quán)貸款，糖廠則以原糖或者精制糖作為擔(dān)保品。貸款到期時(shí)，如果市場價(jià)格不能達(dá)到目標(biāo)價(jià)格水平，商品信貸公司無權(quán)索回貸款；當(dāng)市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，糖廠可自行按市場價(jià)格出售，然后再償還該項(xiàng)貸款的本息。該貸款率即為美國的食糖最低扶持價(jià)格，略高于生產(chǎn)成本。近年來的甘蔗原糖和精制甜菜糖貸款利率分別為18.75、24.09美分/磅[29]。

歐盟食糖價(jià)格體系包括目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和國內(nèi)最高限價(jià)。目標(biāo)價(jià)格是指國家所期望的正常市場競爭價(jià)格，體現(xiàn)了政府對糖廠和糖農(nóng)的利益、消費(fèi)者福利和政府財(cái)政趨向的關(guān)注程度。干預(yù)價(jià)格是政府允許的最低價(jià)格，當(dāng)市場糖價(jià)低于或等于該價(jià)格時(shí)，政府有義務(wù)收購市場上的所有食糖，最高限價(jià)即進(jìn)口糖進(jìn)入歐盟市場的最低價(jià)格。政府采取措施保證國內(nèi)市場糖價(jià)在最低保護(hù)價(jià)與最高限價(jià)之間運(yùn)行[29]。

日本是食糖凈進(jìn)口國，實(shí)行以“進(jìn)口糖養(yǎng)國產(chǎn)糖”的政策。為保證一定的食糖自給率，在種植成本高企的環(huán)境下，政府按保證農(nóng)民種植甜菜的收益不低于種植小麥和土豆收益的原則，確定收購甜菜的最低保護(hù)價(jià)，以穩(wěn)定國內(nèi)甜菜糖的生產(chǎn)規(guī)模[30]。更值得學(xué)習(xí)的是，為保證國產(chǎn)糖的國內(nèi)市場競爭力，日本政府采用瞬間接觸式買賣措施穩(wěn)定糖價(jià)。在最低保護(hù)價(jià)基礎(chǔ)上計(jì)入糖廠加工費(fèi)、人工費(fèi)、管理費(fèi)和合理的企業(yè)利潤等，制訂食糖保護(hù)收購價(jià)。政府按保護(hù)價(jià)收購食糖，再以低于保護(hù)價(jià)的批發(fā)價(jià)格出售，所產(chǎn)生的差價(jià)倒掛由國家用征收的進(jìn)口糖關(guān)稅補(bǔ)貼[30]。

5 生產(chǎn)配額制度

在產(chǎn)業(yè)中下游的生產(chǎn)與貿(mào)易環(huán)節(jié)，部分國家制定了詳細(xì)的規(guī)劃與實(shí)施方案，通常按照國內(nèi)消費(fèi)數(shù)量及一定的出口量制定當(dāng)年生產(chǎn)配額，政府對糖料種植生產(chǎn)前端進(jìn)行把控，以防止大面積增產(chǎn)或者減產(chǎn)對于國內(nèi)外市場的供求平衡造成沖擊。

泰國對食糖生產(chǎn)采取許可證制度，糖業(yè)公司或糖廠不能擅自增加糖廠數(shù)量。近20年來，泰國糖產(chǎn)量增長了近3倍，但糖廠基本保持在42家，從制度上促進(jìn)了糖廠規(guī)模的不斷擴(kuò)大。在限定生產(chǎn)者的基礎(chǔ)上，政府依法對國內(nèi)食糖生產(chǎn)實(shí)行配額管理，配額分為A、B、C類。A類配額食糖在國內(nèi)銷售，據(jù)每年的消費(fèi)量，按企業(yè)產(chǎn)糖比例分配，約250萬～300萬t/年；B類為泰國蔗糖公司(TSC)通過招標(biāo)出售的原糖，為80萬t；C類為糖廠在完成A、B定額后自己生產(chǎn)的出口原糖或精糖[13]。

美國也對銷售到國內(nèi)市場上的食糖進(jìn)行總量控制，市場配額總量不低于每年預(yù)估食糖消費(fèi)量的85%。政府每年確定總配額中甘蔗糖與甜菜糖的比重后，將具體生產(chǎn)額度分配給制糖廠與精煉商，各加工商按照市場配額進(jìn)行生產(chǎn)和銷售，違反配額原則的話，將按照規(guī)定承擔(dān)民事懲罰。一般來說，甜菜精制糖約占配額總量的54.35%，甘蔗原糖配額約占總量的45.65%[11]。

歐盟食糖生產(chǎn)配額總量為 A類配額(相當(dāng)于歐盟15國國內(nèi)市場的消費(fèi)量)加上B類配額，該量是歐盟當(dāng)局為食糖供應(yīng)設(shè)定的保險(xiǎn)余量，確保在大面積欠收的情況下，歐盟食糖產(chǎn)量仍可滿足內(nèi)部的市場需求量。A、B兩類配額享受歐盟價(jià)格政策的支持，而 A、B配額以外的超產(chǎn)糖不享受價(jià)格政策支持，也不得在歐盟15國內(nèi)部銷售，必須在當(dāng)年以無補(bǔ)貼的形式出口到國際市場或申請作為第 2年的 A、B配額糖[31]。

表2 部分國家糖業(yè)協(xié)會組織及其功能

6 糖業(yè)管理機(jī)構(gòu)

政策法規(guī)的執(zhí)行需要完善的組織機(jī)構(gòu)保障，充分運(yùn)用各種政治與社會資源，采取控制與協(xié)調(diào)行動,才能將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果。各糖業(yè)大國均建立了“政府機(jī)構(gòu)+行業(yè)協(xié)會組織”為主體的管理體系，政府主管部門以行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策的制定為主，而行業(yè)組織代表了不同團(tuán)體的利益或者訴求，涵蓋糖料種植戶、糖廠、食糖消費(fèi)終端及科研單位等。

7 展望

中國推進(jìn)糖業(yè)立法不僅具有必要性，而且具有迫切性。一直以來，由于自然資源稟賦的差異，我國制糖成本較高，在國際食糖貿(mào)易中不具備比較優(yōu)勢，但糖作為跟糧、棉、油同等重要的國家戰(zhàn)略物資，國家對于保持食糖自給率給出了明確的政策指引。2019年中央一號文件提出將在“提質(zhì)降本增效的基礎(chǔ)上，鞏固棉花、油料、糖料、天然橡膠生產(chǎn)能力”。2020年農(nóng)業(yè)部《農(nóng)業(yè)種植業(yè)工作要點(diǎn)》明確要“保證棉糖自給水平，完善棉花、糖料扶持政策，促進(jìn)棉糖生產(chǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，力爭將糖料面積穩(wěn)定在153.33萬hm2左右，保證必要的自給水平”。

目前國內(nèi)食糖自給率的保持面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2020年5月22日起，我國食糖進(jìn)口配額外保障措施關(guān)稅取消，配額外食糖進(jìn)口關(guān)稅稅率恢復(fù)至50%，食糖進(jìn)口成本大幅降低疊加我國積極主動擴(kuò)大進(jìn)口的宏觀環(huán)境，國內(nèi)糖業(yè)已面臨國際食糖市場的猛烈沖擊。2020年4月之后，國內(nèi)白糖現(xiàn)貨價(jià)格跌至5350元/t以下，糖價(jià)持續(xù)跌破生產(chǎn)成本，對于糖企的生存發(fā)展造成巨大威脅。另一方面，價(jià)格低迷在糖料收購市場化的環(huán)境下，終將傳導(dǎo)到種植端，種植面積的縮減會對行業(yè)造成不可逆的損害。

中國推進(jìn)糖業(yè)立法具備可行性。國內(nèi)制糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景嚴(yán)峻，亟需產(chǎn)業(yè)支持政策的保障，但我國的全國性糖業(yè)立法尚處空白狀態(tài)，未來可采用“自下而上”的路徑推動立法進(jìn)程。近年來，以廣西為主的國內(nèi)食糖主產(chǎn)區(qū)地方性糖業(yè)法規(guī)及條例不斷完善。2016年，廣西壯族自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室成立后，連續(xù)出臺關(guān)于制糖產(chǎn)業(yè)鏈上中下游的行業(yè)支持條例，具體包括糖料蔗“雙高”基地與良種繁育基地建設(shè)、全程機(jī)械化推廣、糖料蔗訂單農(nóng)業(yè)管理辦法、食糖商業(yè)儲備等內(nèi)容，對于區(qū)域內(nèi)的糖業(yè)提質(zhì)降本增效起到了良好的推動作用。2019年，廣西壯族自治區(qū)糖業(yè)發(fā)展辦公室重新啟動糖業(yè)立法工作，經(jīng)過大量的前期工作準(zhǔn)備，編寫了立法調(diào)研報(bào)告和《廣西糖業(yè)發(fā)展條例(草案)》上報(bào)廣西司法廳。廣西司法廳對《廣西糖業(yè)發(fā)展條例(草案)》進(jìn)行認(rèn)真深入的研究評估后，認(rèn)為開展糖業(yè)立法工作的條件基本成熟，決定將廣西糖業(yè)立法列入2020年廣西立法預(yù)備項(xiàng)目。

“自下而上，草根呼聲推動立法”在國際的行業(yè)立法中有不少成功案例，國內(nèi)的《云南省花卉產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》《廣東省荔枝產(chǎn)業(yè)保護(hù)條例》《福建省促進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》都是屬立法中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)立法范疇，如《廣西糖業(yè)發(fā)展條例》能順利出臺并有效實(shí)施，將為我國的糖業(yè)立法提供極大助力。

中國推進(jìn)糖業(yè)立法需積極借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，建立以市場競爭為導(dǎo)向的統(tǒng)籌糖業(yè)管理體制，構(gòu)建兼顧國內(nèi)及國際市場均衡的完備產(chǎn)業(yè)支持政策，以促進(jìn)國內(nèi)糖業(yè)擺脫當(dāng)前的發(fā)展困境，保持行業(yè)發(fā)展。