張文麗 芮天奇 徐 娟,2 張玲玲 張治國,2 黃文婧 沈麗寧,2

1華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，武漢，430030；2湖北省衛(wèi)生技術(shù)評估研究中心，武漢，430030；3美國麻省大學(xué)波士頓分校護(hù)理與健康學(xué)院，波士頓，02125

新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件[1]。中央各部委、地方政府為了全力做好疫情防控工作，遏制疫情蔓延勢頭，相繼出臺了一系列有關(guān)疫情防控的政策。政策是國家或政黨為實現(xiàn)一定政治、經(jīng)濟(jì)、文化等目標(biāo)任務(wù)而確定的行動指導(dǎo)準(zhǔn)則[2]。政策文本是政府行為的真實反映，也是把握政府行為印跡最有效的客觀依據(jù)[3]，廣義的政策文本包含國家或地區(qū)的各級權(quán)力或行政機(jī)關(guān)以文件形式頒布的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等官方文獻(xiàn)，也包括政策制定者或政治領(lǐng)導(dǎo)人在政策制定過程中形成的研究、咨詢、聽證或決議等公文檔案[4]。出于政策文本的可獲得性、權(quán)威性、準(zhǔn)確性以及研究需要，本文研究的是狹義范疇的政策文本，不包括法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政治領(lǐng)導(dǎo)人的講話。

在CNKI中文數(shù)據(jù)庫中輸入以關(guān)鍵詞構(gòu)建的檢索表達(dá)式：“新冠肺炎”O(jiān)R“新型冠狀病毒肺炎”AND“政策”，檢索時間為2020年4月15日，檢索出相關(guān)論文共7篇。比如，李明等對應(yīng)對新冠肺炎稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行研究，揭示疫情防控中稅收政策本身存在的不足，并提出相應(yīng)的政策意見[5]。胡燕妮等對疫情期間不同階段的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行分析，將其主題概括為財政政策、金融政策和就業(yè)政策[6]。婁飛鵬梳理了國內(nèi)外新冠肺炎疫情中經(jīng)濟(jì)金融應(yīng)對政策措施，提出疫情應(yīng)對的政策框架建議[7]?？傮w而言，目前對新冠肺炎防控政策的研究較少，而且已有的研究是簡單的歸納分析，尚無較為系統(tǒng)的梳理。

在中央各部委、地方政府大量出臺疫情防控政策的背景下，政策包含哪些主題、防控工作側(cè)重哪些內(nèi)容、各地政策存在哪些差異，為了回答這些問題，本文廣泛收集中央各部委和省級政府的政策文本，從政策數(shù)量、政策類型、政策發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策主題4個方面展開分析。

1 資料來源與方法

其他領(lǐng)域的政策文本研究大多采用聚類分析法、關(guān)鍵詞抽取法、共詞分析法、社會網(wǎng)絡(luò)分析法，如何書芬等即在共詞分析法的基礎(chǔ)上對中央層面出臺的醫(yī)用耗材政策進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)分析和聚類分析[8]。此類方法的缺點(diǎn)是得到的主題不規(guī)范，沒有考慮到文獻(xiàn)是由語義表達(dá)構(gòu)成的，導(dǎo)致得到的主題缺乏語義聯(lián)系。近年來，將文本作為數(shù)據(jù)進(jìn)行分析一直是政策科學(xué)的重要組成部分，主題模型在政策相關(guān)研究中得到了關(guān)注[9]?；诖?，本文利用主題模型對中央各部委發(fā)布的疫情防控政策的主題類別進(jìn)行分析，然后通過社會網(wǎng)絡(luò)分析法對政策發(fā)文機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系進(jìn)行梳理。

1.1 研究對象

2020年1月20日，鐘南山院士在《新聞1+1》中公開肯定新型冠狀病毒可以人傳人，結(jié)果立即引起了大規(guī)模的社會關(guān)注，此后相關(guān)政策數(shù)量急速增加，因此本文以該日作為收集政策數(shù)據(jù)的起始時間，截止日期則為2020年3月20日。本文主要使用北大法寶數(shù)據(jù)庫，通過輸入“新型冠狀病毒”或“肺炎”，檢索符合條件的政策文件。然后在中央各部委網(wǎng)站、各地方政府網(wǎng)站進(jìn)行搜集補(bǔ)充。本文提取的政策信息包括政策標(biāo)題、發(fā)文字號、發(fā)文部門、發(fā)文日期、正文。

納入標(biāo)準(zhǔn)為：①中央各部委層面和省級政府出臺的政策文件；②與疫情防控工作相關(guān)的政策文件。

排除標(biāo)準(zhǔn)為：①法律與司法解釋；②無實質(zhì)內(nèi)容的政策；③全國醫(yī)療機(jī)構(gòu)的診療方案和護(hù)理規(guī)范等；④疫情背景下的行業(yè)具體工作文件；⑤防護(hù)用品使用范圍、防護(hù)指南等。通過北大法寶數(shù)據(jù)庫收集政策文本221份，通過各部委網(wǎng)站補(bǔ)充收集12份，共收集政策文本233份。排除行業(yè)具體文件51份、司法解釋19份、無實質(zhì)內(nèi)容者9份、防護(hù)用品范圍和防護(hù)指南5份、診療方案和護(hù)理規(guī)范9份，最終得到140份政策作為研究對象。

為了研究不同疫區(qū)的應(yīng)對措施，我們選擇湖北省、廣東省、北京市作為具有代表性的研究對象，對比分析不同疫區(qū)政府應(yīng)對疫情的政策差異。選擇廣東省是因為湖北省外首例病例在該省出現(xiàn)，選擇北京市是因為有數(shù)據(jù)表明北京市由于遷徙趨勢成為防控壓力最大的地區(qū)之一。

1.2 文本預(yù)處理

采用R語言中JiebaR工具包對140份政策文本進(jìn)行分詞處理，同時結(jié)合哈工大停用詞表去除停用詞，通過互信息和左右信息熵實現(xiàn)新的組合詞發(fā)現(xiàn)。互信息用來衡量兩個詞的凝聚力，左右信息熵衡量新詞的自由程度。計算公式如下，人工篩選新的組合詞添加到自定義詞典中進(jìn)一步分詞，如信息上報、佩戴口罩、疫情防控、網(wǎng)格化等詞匯。

(1)

(2)

分詞處理后，利用R語言中tm包獲得文檔術(shù)語矩陣(Document-Term Matrix，DTM)。該矩陣中每個政策文本是一行，每個詞為一列，在此基礎(chǔ)上過濾掉低頻詞。對于政策文本來說，在預(yù)處理過程中會產(chǎn)生十幾萬甚至更多維數(shù)的稀疏矩陣[10]，因此使用tm包里的removeSparseTerms函數(shù)進(jìn)行降維。

1.3 LDA模型構(gòu)建

隱含狄利克雷分布(Latent Dirichlet Allocation, LDA)是一種主題模型，由Blei等在2003年提出[11]，該模型通過統(tǒng)計學(xué)方法分析文本集合內(nèi)部的語義關(guān)系，快速發(fā)現(xiàn)文本集合中潛在的主題信息。本文使用R語言中topicmodels包對降維后的DTM矩陣進(jìn)行建模分析，采用最大似然值來選取主題個數(shù)，似然數(shù)越大越好[12]。

主題強(qiáng)度用來查看疫情防控政策中每個主題在語料中的相對分量，計算公式如下，PK代表第K個主題的強(qiáng)度，N代表政策文本數(shù)量，θKi表示第K個主題在第i個文本中的概率[13]。

(3)

1.4 社會網(wǎng)絡(luò)分析

社會網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis, SNA)是對社會網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系結(jié)構(gòu)及屬性進(jìn)行可視化分析的一套規(guī)范和方法[14]。本研究用社會網(wǎng)絡(luò)分析法對政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系進(jìn)行分析，首先構(gòu)建聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)的相關(guān)矩陣，然后輸入Ucinet中進(jìn)行處理，最后使用NetDraw軟件基于聯(lián)合發(fā)文的矩陣關(guān)系繪制機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜[15]。

2 結(jié)果

2.1 政策發(fā)布時間分布

對所篩選的政策文本發(fā)文時間進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果如圖1所示，研究樣本涵蓋了2020年1月21日至3月20日中央各部委出臺的政策140份。值得注意的是，政府首次發(fā)布疫情防控政策是1月21日，當(dāng)日世界衛(wèi)生組織稱新冠肺炎可能持續(xù)人傳染。

圖1 中央各部委發(fā)布政策時間序列分布

由時間序列分布圖可知，我國疫情防控大致可以分為3個階段，從2020年1月21日到2月7日為政策高效集中期。并且在2月7日政策發(fā)布數(shù)量達(dá)高峰，累計發(fā)布政策78份，幾乎占政策文本總量的一半以上。從2月8日到2月22日，每天新增確診病例開始減少，政策數(shù)量也相應(yīng)有所下降。從2月23日到3月20日，隨著疫情的相對穩(wěn)定，政策數(shù)量明顯減少。三省市政策數(shù)量分布如圖2所示，湖北省政策20份，廣東省政策20份，北京市政策27份，與國家層面相比，省級層面發(fā)布的政策偏少。三省市政策數(shù)量增減交替，疫情防控前期北京市、廣東省政策數(shù)量多于湖北省，到疫情防控后期湖北省政策多于北京市和廣東省，這也與湖北省政府推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)較遲有關(guān)。從發(fā)布時間來看，湖北省政策發(fā)布時間最早，北京市首例確診病例為1月20日，首次發(fā)布政策為1月23日。廣東省在1月19日確認(rèn)了首例輸入性新冠肺炎確診病例，成為我國內(nèi)地除湖北省外出現(xiàn)新冠肺炎確診的省份，首次發(fā)布政策時間為1月24日。

圖2 三省市政策數(shù)量時間序列分布

2.2 政策類型分析

本文結(jié)合政策文本標(biāo)題與政策具體內(nèi)容對140項政策類型進(jìn)行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)我國疫情防控政策類型包括“通知”、“公告”、“方案”、“措施”、“指南”、“意見”6大類，見表1。其中“通知”類的政策文本數(shù)量最多，約占總量的77.14%。

表1 政策文本類型統(tǒng)計

2.3 中央各部委發(fā)文機(jī)構(gòu)與合作分析

在140份政策文本中，單獨(dú)發(fā)文的政策數(shù)為105份，占政策總數(shù)的75%，聯(lián)合發(fā)文為35份, 占樣本量約25%?？傮w來看，疫情防控政策制定表現(xiàn)出以部門獨(dú)立行文為主，多部門聯(lián)合發(fā)文為輔的特征。此外，疫情防控政策涉及的部門較多，為加強(qiáng)對疫情防治工作的領(lǐng)導(dǎo)，動員各方面力量做好疫情防治工作，國家衛(wèi)生健康委員會于2020年1月21日，成立應(yīng)對新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。2020年1月25日，習(xí)近平總書記主持中央政治局常委會會議并做重要講話，會議決定成立中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對全國疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮。如圖3所示，單獨(dú)發(fā)文較多的部門是國家衛(wèi)生健康委和國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。中共中央頒布的政策雖少，但為疫情防控工作指明方向，如中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強(qiáng)政治保證的通知》，是全國上下打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的總方針。

圖3 單獨(dú)發(fā)文主體構(gòu)成及發(fā)文數(shù)量

為呈現(xiàn)每個政策發(fā)布機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系，本文繪制聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)圖。節(jié)點(diǎn)是政策發(fā)布機(jī)構(gòu)，節(jié)點(diǎn)越大表示該部門出現(xiàn)的頻次越高，合作范圍越廣。節(jié)點(diǎn)之間連線數(shù)代表政策發(fā)布機(jī)構(gòu)之間聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量，連線越多說明與其他部門的合作次數(shù)越多[16]。依據(jù)圖4所示，國家衛(wèi)生健康委和 財政部合作范圍比較廣，且連線數(shù)量最多，表明政策發(fā)布機(jī)構(gòu)在以這些部門為核心的網(wǎng)絡(luò)下，彼此之間發(fā)生關(guān)系。

圖4 聯(lián)合發(fā)文機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)

2.4 政策內(nèi)容分析

2.4.1 中央各部委層面政策主題分析。根據(jù)最大對數(shù)似然值，確定了最佳主題數(shù)為37個。將主題下列出的權(quán)重靠前的6個詞作為主題詞代表，根據(jù)所列主題詞提煉主題名稱，并計算每個主題的主題強(qiáng)度。為了便于討論，將37個主題進(jìn)行人工歸并為比較廣泛的8個大類，如表2所示。

通過對主題歸并可以看出我國疫情防控政策可分為疫情防治、民生保障、市場監(jiān)管、交通管控、物資保障、企業(yè)支持、重點(diǎn)人群保障、財政金融共8大類主題。主題強(qiáng)度排名前5位的細(xì)分主題是物資運(yùn)輸保障、患者救治、企業(yè)資金支持、醫(yī)務(wù)人員待遇、醫(yī)務(wù)人員表彰。疫情防治主題中還包含信息化這一細(xì)分主題，該主題主要闡述了利用大數(shù)據(jù)、信息化手段等手段支撐疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，如疫情數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、互聯(lián)網(wǎng)診療咨詢、網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上復(fù)課等。分別計算8大類主題的主題強(qiáng)度，發(fā)現(xiàn)疫情防治政策的主題強(qiáng)度最高，其次是重點(diǎn)人群保障和財政金融。隨著疫情的發(fā)展和防控工作的進(jìn)展，政府不斷推出新的政策措施，以重大事件為時間節(jié)點(diǎn)，分析政策主題變化。1月23日武漢封城以及1月24日武漢市各醫(yī)院宣告物資緊急，政府緊急調(diào)動全國醫(yī)療資源和力量，全力支持湖北省疫情防控。交通運(yùn)輸部為保障物資和人員運(yùn)輸高效順暢發(fā)布了多份政策，故這段時間交通管控和物資保障為政策中的重要內(nèi)容。1月26日中國疾病預(yù)防控制中心稱病毒來源于野生動物，故這段時間政策主題為野生動物監(jiān)管。1月29日國務(wù)院辦公廳制定首個復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策，在此之前政策主題是患者救治、物資運(yùn)輸保障等。1月31日中國人民銀行等多部門發(fā)布了關(guān)于強(qiáng)化金融支持的政策，拉開疫情期間扶持企業(yè)的序幕，隨后出臺大量企業(yè)支持的政策。2月7日，李文亮醫(yī)生經(jīng)全力搶救不幸去世。在接下來的疫情防控工作中，政策內(nèi)容偏向于對一線醫(yī)務(wù)人員的保障支持。2月13日金銀潭醫(yī)院院長稱患者康復(fù)后體內(nèi)含抗體，懇請捐獻(xiàn)血漿，隨后國家衛(wèi)生健康委發(fā)布政策號召康復(fù)患者捐獻(xiàn)血漿。繼2月中下旬以來，我國新冠疫情發(fā)展形勢出現(xiàn)了積極的變化，大部分城市具備復(fù)工的條件，政策主題開始由疫情期間的醫(yī)療救治、物質(zhì)保障等方面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)發(fā)展和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

2.4.2 省級政策主題分析。為了解不同疫區(qū)政策內(nèi)容差異，我們對收集到的三省市政策逐一閱讀，參照中央各部委層面的8大類政策主題進(jìn)行歸類，如表3所示。

表3 三省市政策內(nèi)容分布

可以發(fā)現(xiàn)，各省的政策制定還是沿著中央的部署設(shè)計的，但是三省市各有側(cè)重，根據(jù)本地實際情況，詳細(xì)部署和落實了適合本地實情的政策[17]。北京市政府發(fā)布的財政金融政策較多，對企業(yè)支持力度大、扶持行業(yè)類型多，民生保障政策的相關(guān)內(nèi)容提及頻率也較高，相比國家層面的政策更加具體，而在物資保障、交通管控、市場監(jiān)管等方面存在盲區(qū)。廣東省政府疫情防治政策覆蓋面較全，包括中醫(yī)藥治療方案、醫(yī)療廢物處置和密切接觸者管理等。此外，對重點(diǎn)人群保障的政策也較多，包括重點(diǎn)場所重點(diǎn)人群預(yù)防控制指引、孕產(chǎn)婦、新生兒和兒童的預(yù)防控制工作。湖北省作為嚴(yán)重疫區(qū)，全國集中資源和力量馳援湖北省，由于確診患者和參加抗疫的醫(yī)護(hù)人員數(shù)量較多，因此比其他兩省市更加注重心理危機(jī)干預(yù)。作為疫情爆發(fā)地，疫情防治和物資保障依然是湖北省的重點(diǎn)工作。

3 討論

3.1 政策針對性強(qiáng)且給地方提供因地制宜落實執(zhí)行的空間

從政策發(fā)布數(shù)量來看，兩個月內(nèi)我國發(fā)布疫情防控政策140份，表明我國政府對疫情防控的高度重視以及政策服務(wù)能力的提高。研究發(fā)現(xiàn)政策發(fā)布與重要的時間節(jié)點(diǎn)相吻合，說明我國政策發(fā)布針對性強(qiáng)、具有階段性。新冠肺炎疫情屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，中央各部委主要發(fā)布“通知”類的政策，而“通知”類政策多以疫情防控指導(dǎo)和落實工作要點(diǎn)為主要內(nèi)容，體現(xiàn)了我國在疫情特殊時期重在執(zhí)行落實。此外，我們還發(fā)現(xiàn)北京市、湖北省、廣東省發(fā)布的政策各有側(cè)重，這與更具體的“辦法”和“規(guī)定”類政策較少有關(guān)，這樣有利于各地方政府根據(jù)自身疫情實際情況因地制宜采取具體措施加以落實執(zhí)行。

3.2 多部門關(guān)注疫情防控

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，由中共中央負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，使得疫情防控工作有序、有效地開展。疫情防控政策發(fā)布部門涵蓋教育、民政、財政、人力資源與社會保障、交通、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生以及藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門，疫情防控工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出衛(wèi)生部門的范疇，多方面開展防控防疫工作，并沒有只重視醫(yī)療防護(hù)與治療，體現(xiàn)了在以習(xí)近平同志為核心的中共中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，建立了中央統(tǒng)一指揮，各部門各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)一高效的指揮體系，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了有力保證。此外，無論是單獨(dú)發(fā)文還是聯(lián)合發(fā)文，國家衛(wèi)生健康委都是政策發(fā)布的主要部門，它作為衛(wèi)生健康領(lǐng)域最高級別的主管部門，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下制定了有效的疫情防控政策，確保疫情防控工作有序推進(jìn)，有效遏制住疫情的蔓延勢頭。

3.3 政策主題內(nèi)容全面且突顯信息化手段支撐作用

政策內(nèi)容覆蓋各個方面，首先是做好醫(yī)療救治和嚴(yán)格防控，根據(jù)人們生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)等不同場所，有針對性制定了企業(yè)防控、社區(qū)防控、學(xué)校防控等措施。其次，確保正常生產(chǎn)、生活，如物資保障和就業(yè)保障等民生保障；并在疫情穩(wěn)定后出臺多種政策積極推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，如減負(fù)和資金支持。在堅持防控與復(fù)工協(xié)同發(fā)展的過程中，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、5G等信息技術(shù)發(fā)揮了重要的作用,一方面支撐復(fù)工復(fù)產(chǎn),一方面支撐疫情防控，為打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了技術(shù)保障。

3.4 重視對特殊人群和弱勢群體的關(guān)懷

對特殊人群和弱勢群體的關(guān)懷是疫情防控中比較重視的工作。疫情期間大量醫(yī)護(hù)人員趕赴武漢支援，與病魔較量、連續(xù)奮戰(zhàn)，為此政府出臺一系列對醫(yī)務(wù)人員的保障政策。有相關(guān)證據(jù)表明，老年人以及患有糖尿病、高血壓和心血管疾病等慢性病的高齡人群患重癥肺炎比例高，因此這些人群成為疫情防控的重點(diǎn)保護(hù)對象[18]。國家和地方層面都對孕產(chǎn)婦、兒童、老年等重點(diǎn)人群的防控工作做出部署，同時包括對慢性病患者提供醫(yī)療服務(wù)等舉措，體現(xiàn)了疫情防控工作從根本上就是為了保障人民群眾的生命安全和身體健康。

4 結(jié)論

本文采用社會網(wǎng)絡(luò)分析和主題模型的方法，通過對我國140項疫情防控政策進(jìn)行分析，揭示了疫情防控政策發(fā)布機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系和的政策內(nèi)容的8大主題?？傮w來看，政策內(nèi)容較全面，體現(xiàn)了防控政策堅持因地制宜、多部門合作防控、防控與復(fù)工相協(xié)調(diào)、以人為本的原則。但是本研究仍然存在一些潛在的局限性。首先，我國疫情防控政策數(shù)量有限，數(shù)據(jù)來源我們只納入狹義范圍的政策，會對結(jié)果造成一定的影響。其次，LDA只提供每個主題下的單詞，而不是主題名稱，主題標(biāo)注的過程是手工的。未來，隨著分析技術(shù)的不斷完善，我們通過文本挖掘的政策分析將得到進(jìn)一步的擴(kuò)展。