李必強(qiáng)

（四川奧地建筑設(shè)計(jì)有限公司，四川成都 610041）

0 引言

所謂的國(guó)土空間規(guī)劃就是指實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，是中國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)思路和開(kāi)發(fā)模式的重大轉(zhuǎn)變，是國(guó)家區(qū)域調(diào)控理念和調(diào)控方式的重大創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有重要意義。2019年我國(guó)根據(jù)目前的形式和未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，其中明確規(guī)定了“多規(guī)合一”的實(shí)施方式，就是指將主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合成統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。現(xiàn)階段四川地區(qū)正在積極開(kāi)展多規(guī)合一規(guī)劃，能夠?yàn)榻窈蟮膰?guó)土空間規(guī)劃打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是目前在鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局方面還存在某些問(wèn)題需要分析，要采取相應(yīng)措施解決，可以為總體國(guó)土空間規(guī)劃提供幫助。

1 案例基本概述

某規(guī)劃區(qū)處在程度南部、眉山東部，距離成都市中心城區(qū)50km，距離眉山城區(qū)30km。規(guī)劃區(qū)整體呈現(xiàn)南北高、中部低特性，由西向東緩慢降低，呈現(xiàn)起伏變化的地形地貌特征，最大高差12m。規(guī)劃區(qū)域四周為山脈圍繞，景觀視線較好，由中部河谷區(qū)域分別向南、北兩側(cè)區(qū)域地勢(shì)相對(duì)緩和、坡度較小，開(kāi)發(fā)建設(shè)容易，適宜進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。區(qū)域最北側(cè)山體朝向多為南坡，區(qū)域采光好，適合林木生長(zhǎng)，構(gòu)建森林旅游線路。

圖1項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)

2 鄉(xiāng)村建設(shè)用地存在的問(wèn)題

目前，隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策的落實(shí)，鄉(xiāng)村土地資源的使用越來(lái)越受重視，然而，從當(dāng)前土地資源的實(shí)際布局管理來(lái)看，還是存在有一定問(wèn)題的，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（1）鄉(xiāng)村人均建設(shè)用地不均衡。受歷史遺留問(wèn)題影響，我國(guó)有的鄉(xiāng)村富余的土地很多，但是在有的鄉(xiāng)村土地資源卻十分緊張，更有甚者連基本的人口增長(zhǎng)住房用地都無(wú)法得到保障。

（2）建設(shè)用地難以與鄉(xiāng)村發(fā)展、需求相匹配。一方面農(nóng)村違法用地多發(fā)易發(fā)，導(dǎo)致有些有潛力開(kāi)發(fā)的鄉(xiāng)村無(wú)法提供可用于使用的建設(shè)用地，同時(shí)，可提供足夠建設(shè)用地的鄉(xiāng)村缺沒(méi)有開(kāi)發(fā)的價(jià)值。

（3）鄉(xiāng)村建設(shè)用地的分布與生態(tài)、災(zāi)害情況的矛盾。目前我國(guó)有些鄉(xiāng)村建設(shè)在偏遠(yuǎn)山區(qū)，且個(gè)別處于地質(zhì)災(zāi)害較嚴(yán)重的地區(qū)，易受到自然災(zāi)害的威脅，為了避免危險(xiǎn)減少人員損失，需要該鄉(xiāng)村整體進(jìn)行遷移，但卻難以找到合適的土地資源進(jìn)行調(diào)配。

（4）鄉(xiāng)村建設(shè)用地與公共設(shè)施配套不匹配。為了提高農(nóng)民居住條件、改善居住環(huán)境、引導(dǎo)文明向上的生活方式，很多鄉(xiāng)村急需改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)建設(shè)問(wèn)題，但卻沒(méi)有多余的建設(shè)用地。

3 鄉(xiāng)村建設(shè)用地調(diào)配思路和發(fā)展方向

3.1 鄉(xiāng)村建設(shè)用地調(diào)配思路

在《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1號(hào)中提出：堅(jiān)持縣域一盤(pán)棋，推動(dòng)各類規(guī)劃在村域?qū)用妗岸嘁?guī)合一”；從國(guó)務(wù)院相關(guān)文件中可以看出，本次規(guī)劃需要堅(jiān)持合理匹配鄉(xiāng)村用地的原則，爭(zhēng)取把我們建設(shè)用地的規(guī)劃與實(shí)際需求相結(jié)合，安排在最需要的鄉(xiāng)村，因地制宜地發(fā)展該鄉(xiāng)村。本次規(guī)劃從整體層面看，應(yīng)根據(jù)目前鄉(xiāng)村發(fā)展和建設(shè)條件進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)行政村一級(jí)的建設(shè)用地總量進(jìn)行控制，從而指導(dǎo)下位村莊規(guī)劃，在下位村莊規(guī)劃中，根據(jù)實(shí)際的需要?jiǎng)澏ㄗ匀淮宓慕ㄔO(shè)用地邊界。為了保證規(guī)劃的順利實(shí)施，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中必須自上而下與自下而上相結(jié)合，這樣就可以通過(guò)總體和下位村莊兩個(gè)層面，將鄉(xiāng)村的建設(shè)用地用一張藍(lán)圖進(jìn)行表述。

3.2 鄉(xiāng)村建設(shè)用地調(diào)配指引

建設(shè)用地規(guī)劃是影響鄉(xiāng)村建設(shè)的重要因素，關(guān)系著我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源利用率。為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，根據(jù)鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃的實(shí)際情況進(jìn)行考慮，應(yīng)當(dāng)對(duì)該地區(qū)的用地進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)配指引，調(diào)配的方向主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）向具有較強(qiáng)發(fā)展?jié)摿Α⒔?jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的中心村鎮(zhèn)進(jìn)行引導(dǎo)。中心村是周邊自然村的中心位置，具有人口集中，公共配套設(shè)施齊全等優(yōu)點(diǎn)，相對(duì)于其他自然村來(lái)說(shuō)，建設(shè)用地用量更大。

（2）對(duì)規(guī)模小、位置偏的村莊進(jìn)行集中引導(dǎo)，把規(guī)模小的鄉(xiāng)村進(jìn)行集中引導(dǎo)，有利于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)、基本農(nóng)田、產(chǎn)業(yè)集聚、生活居住、生態(tài)保護(hù)等空間布局。

（3）對(duì)公路沿線分散居民點(diǎn)進(jìn)行集中引導(dǎo)。最大限度降低公路周邊的建設(shè)用地，這對(duì)于土地的集中利用以及減少對(duì)于公路的影響具有非常重要的作用。

（4）要盡可能提升閑置土地的應(yīng)用效率，可以將閑置建設(shè)用地逐漸向設(shè)施配套區(qū)域進(jìn)行調(diào)配，例如某區(qū)次中心屬于土地空間規(guī)劃的次級(jí)中心，具有比較大的建設(shè)需要，但是通過(guò)多規(guī)合一規(guī)劃所設(shè)置的建設(shè)用地相對(duì)缺失，無(wú)法有效滿足次中心用地的具體需要，所以需要對(duì)該區(qū)域?qū)嵤┲攸c(diǎn)的調(diào)配。

4 鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局幾點(diǎn)建議

4.1 鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局規(guī)劃方面的建議

（1）要在充分遵照總體國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上積極開(kāi)展制定縣鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，要根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況靈活調(diào)配鄉(xiāng)村建設(shè)用地，同時(shí)要對(duì)用地的總量進(jìn)行有效控制。

（2）對(duì)于市縣級(jí)區(qū)域來(lái)說(shuō)，要積極進(jìn)行國(guó)土空間資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)以及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，要對(duì)特定區(qū)域（包括城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間）以及特定界限（包括城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等）實(shí)施總體控制、統(tǒng)籌規(guī)劃，將其當(dāng)作鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局的基礎(chǔ)和前提，同時(shí)也是推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的參照。

（3）在開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)用地規(guī)劃過(guò)程中，要嚴(yán)格遵照國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)情況，在保證在特定區(qū)域、特定界限的范圍內(nèi)積極吸取各方意見(jiàn)和建議，對(duì)于每一個(gè)鄉(xiāng)村建設(shè)用地邊界進(jìn)行逐漸優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上將優(yōu)化之后的鄉(xiāng)村建設(shè)用地邊界反饋到藍(lán)圖當(dāng)中，同時(shí)對(duì)于與其有關(guān)的林地、耕地進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，確?！耙粡埶{(lán)圖管到村”的策略能夠落到實(shí)處。

4.2 鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局規(guī)劃的政策性建議

在進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局規(guī)劃過(guò)程中，不但要充分考量到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)也要考慮到生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的要求，要確保鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的共同發(fā)展。

（1）目前隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村人口出現(xiàn)了大量外流的情況，這就造成了鄉(xiāng)村存在著很多沒(méi)有耕作或者建設(shè)的閑置土地。針對(duì)此問(wèn)題，為了有效提升土地的利用率，需要在滿足總體國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上加快實(shí)施有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)用地的相關(guān)制度，例如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、閑置建設(shè)用地有償退出制度等等，通過(guò)制度性經(jīng)營(yíng)確保鄉(xiāng)村居民可以獲得良好的土地增值收益。

（2）提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的便利性。鄉(xiāng)村需要對(duì)大量閑置建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一性管理，在滿足國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上將閑置的建設(shè)用地歸入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地當(dāng)中，以此來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上制定出建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)供應(yīng)機(jī)制，以此來(lái)確保全新農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的用地需要，確保項(xiàng)目可以有效落實(shí)，以此來(lái)提升農(nóng)民的收益。

（3）在遵照總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上逐漸提升鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)。隨著近些年國(guó)家加大鄉(xiāng)村建設(shè)力度，各個(gè)鄉(xiāng)村都在加強(qiáng)“美麗鄉(xiāng)村”“田園綜合體”以及“共享農(nóng)莊”等相應(yīng)措施的實(shí)施，但是這些全新的發(fā)展戰(zhàn)略往往會(huì)受鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局的限制而無(wú)法有效落實(shí)。針對(duì)此問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)可以將休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、共享農(nóng)莊和相配套的基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目所需要的鄉(xiāng)村建設(shè)用地歸入總體用地計(jì)劃中來(lái)考慮，同時(shí)要對(duì)這些項(xiàng)目用地進(jìn)行優(yōu)先規(guī)劃布局。

4.3 嚴(yán)格用途檢查，加強(qiáng)監(jiān)管

村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，必須按照法定村莊規(guī)劃實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)統(tǒng)籌農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可，減少申請(qǐng)環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦理流程。確需修改規(guī)劃的，嚴(yán)格按程序報(bào)原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的督察，及時(shí)制止和糾正違反本意見(jiàn)的行為。鼓勵(lì)各地探索研究村民自治監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施村民對(duì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。

5 結(jié)束語(yǔ)

近些年我國(guó)在積極推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃，現(xiàn)階段國(guó)家發(fā)展情況已經(jīng)有了較大變化，以往重城鎮(zhèn)而輕鄉(xiāng)村的規(guī)劃布局模式無(wú)法滿足現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要，要進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，特別要重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中的鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局情況。本文主要介紹了鄉(xiāng)村建設(shè)用地存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了鄉(xiāng)村建設(shè)用地調(diào)配思路和發(fā)展方向，同時(shí)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中的鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局提出了布局規(guī)劃以及政策性方面的建議。通過(guò)本文的介紹能夠?yàn)猷l(xiāng)村建設(shè)用地布局提供一定參考和幫助，對(duì)于進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)空間治理綜合水平具有現(xiàn)實(shí)意義。