王金穎，賈永飛，宋艷敬

（齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）山東省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所，山東濟(jì)南 250014）

科技規(guī)劃自20 世紀(jì)20 年代首次在前蘇聯(lián)成功實(shí)施以來，逐漸被各國所重視［1］，各國紛紛制定科技規(guī)劃或科技計(jì)劃，把爭(zhēng)奪科技制高點(diǎn)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)。新中國成立以來，我國共編制了10次科技規(guī)劃，2016 年7 月，在對(duì)國內(nèi)外科技進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)變革等背景、環(huán)境的深刻把握基礎(chǔ)上，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》。為落實(shí)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃，發(fā)揮科技創(chuàng)新在全面創(chuàng)新以及創(chuàng)新型省份建設(shè)中的引領(lǐng)作用，各地方政府紛紛出臺(tái)相應(yīng)的省、市“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃。各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃原則上是對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的細(xì)化和具體化，由于各地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新水平具有較大的地區(qū)差異，在國家科技創(chuàng)新體系中的地位和貢獻(xiàn)也不盡相同，各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃呈現(xiàn)較大的差異化，與國家科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)程度也有所不同。

1 各級(jí)“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃指標(biāo)體系對(duì)比

1.1 科技創(chuàng)新主要指標(biāo)對(duì)比

經(jīng)過對(duì)全國各省、市科技創(chuàng)新規(guī)劃的文本分析和內(nèi)容分析，選取國家及最具代表性的浙江、山東和廣東三省的“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃主要指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析，在4 項(xiàng)規(guī)劃中均被采取的指標(biāo)有4 個(gè)，分別是科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度、每萬名就業(yè)人員中研發(fā)人員、每萬人口發(fā)明專利擁有量。在3 項(xiàng)規(guī)劃中出現(xiàn)的指標(biāo)有6 個(gè)：PCT專利申請(qǐng)量、公民具備科學(xué)素質(zhì)的比例、知識(shí)密集型服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例、技術(shù)合同成交額、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出與主營(yíng)業(yè)務(wù)收入之比、高新技術(shù)企業(yè)數(shù)。從總體目標(biāo)的符合度來看，浙江省與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃確立的指標(biāo)相同項(xiàng)數(shù)最多，幾乎涵蓋了所有指標(biāo)；廣東、山東相對(duì)較少，山東是因?yàn)橹笜?biāo)項(xiàng)數(shù)總數(shù)少，廣東則是個(gè)性化指標(biāo)較多。（見表1）

表1 4 項(xiàng)規(guī)劃主要指標(biāo)相同情況對(duì)照

以上4 個(gè)科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要指標(biāo)設(shè)置，反映了地方科技創(chuàng)新規(guī)劃與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃在主要指標(biāo)設(shè)置中主要存在3 種情況：基本與國家規(guī)劃指標(biāo)一致、少于國家規(guī)劃指標(biāo)、與國家規(guī)劃指標(biāo)差異較大。這3 種情況反映各級(jí)地方政府在對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的細(xì)化和具體化中有所側(cè)重，對(duì)國家科技規(guī)劃指標(biāo)的落實(shí)及協(xié)調(diào)度存在區(qū)域差異。見表2—表5。

表2 國家“十三五”科技創(chuàng)新主要指標(biāo)［2］

表3 浙江省十三五科技創(chuàng)新規(guī)劃主要指標(biāo)［3］

表3 （續(xù)）

表4 山東省“十三五”科技創(chuàng)新主要指標(biāo)［4］

表5 廣東省“十三五”科技創(chuàng)新主要指標(biāo)［5］

1.2 相同指標(biāo)目標(biāo)值對(duì)比

從表2—表5 可以看出，浙江、山東和廣東三省在科技創(chuàng)新主要指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)定上主要依據(jù)為本省2015 年指標(biāo)值及年均增長(zhǎng)率，如此，規(guī)劃能夠因地制宜、有的放矢地對(duì)本地區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行科學(xué)布局，推動(dòng)科技事業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)。然而從協(xié)調(diào)性來說，全國科技規(guī)劃是一盤棋，各級(jí)規(guī)劃要協(xié)調(diào)而達(dá)成一個(gè)總體目標(biāo)，即國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的目標(biāo)。目前我國地方科技規(guī)劃在指標(biāo)的目標(biāo)值設(shè)置上存在的不足之處一是對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的把握和對(duì)本地區(qū)現(xiàn)狀的把握之間沒有科學(xué)的結(jié)合，即就本地現(xiàn)狀而言如何落實(shí)和實(shí)現(xiàn)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)沒有明確、合理的方案。二是規(guī)劃的目標(biāo)制定（尤其是定量目標(biāo)）在對(duì)國家的落實(shí)和立足本地之間缺乏合理的論證機(jī)制，各省、各市科技創(chuàng)新規(guī)劃指標(biāo)體系和指標(biāo)值設(shè)定往往更多的是從本地出發(fā)，而忽略了本地區(qū)對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的貢獻(xiàn)度。（見表6）

表6 4 項(xiàng)規(guī)劃主要指標(biāo)目標(biāo)值對(duì)比

2 各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃協(xié)調(diào)情況評(píng)價(jià)與分析

2.1 對(duì)現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃是國家科技管理體制和科技政策的一部分，從規(guī)劃的研究、編制、實(shí)施和評(píng)估的整個(gè)過程來看，它是一個(gè)從公共政策提出、形成、認(rèn)定、分析、制定到執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整和終結(jié)的完整的公共政策過程［6］。因此，科技創(chuàng)新規(guī)劃有完整的規(guī)劃周期，在時(shí)間構(gòu)成上應(yīng)包括前期調(diào)研—編制—發(fā)布與實(shí)施—檢查與評(píng)估等幾個(gè)階段，相對(duì)應(yīng)的是編制期、實(shí)際執(zhí)行期和檢查評(píng)估期。地方科技創(chuàng)新規(guī)劃對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的貫徹落實(shí)同樣應(yīng)當(dāng)貫穿這3 個(gè)階段。

從規(guī)劃編制上看，地方各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制背景和決策機(jī)制均與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃存在不同程度的差別，這與規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和規(guī)劃目標(biāo)密切相關(guān)，也體現(xiàn)了我國科技決策機(jī)制尚未成熟。地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要指標(biāo)和任務(wù)部署與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的協(xié)調(diào)性不足，一是指標(biāo)覆蓋程度不足，地方規(guī)劃指標(biāo)未能充分覆蓋國家規(guī)劃；二是重要任務(wù)部署全國與地方、地方與地方之間的協(xié)調(diào)不夠，地方規(guī)劃對(duì)國家規(guī)劃的重要任務(wù)分解和落實(shí)沒有經(jīng)過全局統(tǒng)籌和科學(xué)論證。

從規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行看，落實(shí)保障力度不足。規(guī)劃普遍存在重編制輕實(shí)施的情況，地方規(guī)劃的保障措施明顯弱于國家規(guī)劃，各個(gè)地方之間差異較大。從檢查評(píng)估來看，科技創(chuàng)新規(guī)劃的評(píng)價(jià)體系不完善，從國家科技創(chuàng)新規(guī)劃到地方科技創(chuàng)新規(guī)劃未能建立統(tǒng)一完善的跟蹤評(píng)價(jià)、考核反饋機(jī)制，地方科技創(chuàng)新發(fā)展對(duì)國家科技創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)情況沒有清楚明確的反映。

2.2 各級(jí)科技規(guī)劃協(xié)調(diào)中存在的問題

依據(jù)各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃協(xié)調(diào)情況的現(xiàn)狀分析，地方科技創(chuàng)新規(guī)劃與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的有效銜接存在一定的困難，從規(guī)劃編制的過程、決策機(jī)制、規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)部署、規(guī)劃的落實(shí)保障、規(guī)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)方面均存在銜接和協(xié)調(diào)問題。

2.2.1 各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃并未形成統(tǒng)一規(guī)范的編制程序

一是我國科技決策機(jī)制尚未成熟。地方各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制背景和決策機(jī)制均與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃存在不同程度的差別，各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制領(lǐng)導(dǎo)小組組成并不一致，規(guī)劃的編制程序不盡相同，地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制缺乏程序化和規(guī)范化，大多采用項(xiàng)目委托形式，以專家為主編制。這種方式盡管在把握科技大方向上沒有問題，但存在部分規(guī)劃內(nèi)容脫離現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的情況。同時(shí)，項(xiàng)目委托的形式使規(guī)劃編制缺乏透明度，缺乏必要的宣傳和公眾參與。這種科技決策機(jī)制的差別使得各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃在方向和內(nèi)容的把握上千差萬別，在主要指標(biāo)、任務(wù)部署等方面?zhèn)戎攸c(diǎn)有所不同，與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃不能很好地協(xié)調(diào)。

二是我國科技規(guī)劃決策、修訂、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估的法制化建設(shè)不完善。加快科技創(chuàng)新規(guī)劃的法制化建設(shè)是保障科技規(guī)劃的科學(xué)性、有效性、民主性、參與性、透明性和可檢查性的重要手段，是確保科技規(guī)劃目標(biāo)成功實(shí)現(xiàn)的重要保障［7］。我國1993 年頒布《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，作為指導(dǎo)和推動(dòng)科技進(jìn)步的基本法，2007 年進(jìn)行了修訂。就科技創(chuàng)新規(guī)劃而言，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》是不足夠的。一方面缺乏專門的科技發(fā)展規(guī)劃編制法，為科技規(guī)劃的編制、實(shí)施、評(píng)價(jià)提供明確的法律依據(jù)，從法律上確?？萍紕?chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。另一方面現(xiàn)有科技法律體系不完整，科技立法操作性不強(qiáng)，例如涉及科技投入、科技管理、科技評(píng)估等的內(nèi)容多是原則性條文，法律約束力不強(qiáng)。加快科技發(fā)展規(guī)劃編制法的立法進(jìn)程，能夠?yàn)榭萍及l(fā)展規(guī)劃的編制提供法律依據(jù)，從法律上明確各級(jí)、各類科技發(fā)展規(guī)劃之間的銜接，確保依法編制規(guī)劃，依法實(shí)施規(guī)劃，將從制度上促進(jìn)各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。

2.2.2 各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)部署難以有效銜接

一是各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系。國家和各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃在主要目標(biāo)的指標(biāo)設(shè)置上并未統(tǒng)一，國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要指標(biāo)并未完全落實(shí)到地方科技創(chuàng)新規(guī)劃。一方面，各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的任務(wù)指標(biāo)不統(tǒng)一，各省指標(biāo)差異較大，對(duì)科技創(chuàng)新的衡量?jī)?nèi)容不一致，地方規(guī)劃指標(biāo)未能充分覆蓋國家科技創(chuàng)新規(guī)劃；另一方面，指標(biāo)稱謂不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)口徑不一致，對(duì)相同或相近指標(biāo)的核算標(biāo)準(zhǔn)也不一致。缺少統(tǒng)一的指標(biāo)體系，使得地方科技創(chuàng)新規(guī)劃無法與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，使規(guī)劃難免存在內(nèi)容上的重復(fù)或自相矛盾狀況，而且難以檢查和落實(shí)。

二是各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的重要任務(wù)部署協(xié)調(diào)度不夠。從各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要任務(wù)部署來看，國家科技創(chuàng)新規(guī)劃是對(duì)全國科技創(chuàng)新的總體布局，涉及到全國各地區(qū)、各領(lǐng)域、各學(xué)科和各行業(yè)的科技創(chuàng)新發(fā)展部署，而各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要任務(wù)部署基本立足于各地的具體情況，各有側(cè)重。目前我國各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃在編制程序和決策機(jī)制上并沒有專門的國家與地方、地方與地方的溝通協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反饋機(jī)制，一方面對(duì)我國科技創(chuàng)新規(guī)劃的把握和對(duì)本地區(qū)現(xiàn)狀的把握之間沒有科學(xué)的結(jié)合，地方規(guī)劃對(duì)國家規(guī)劃的重要任務(wù)分解和落實(shí)沒有經(jīng)過全局統(tǒng)籌和科學(xué)論證，即就本地現(xiàn)狀而言如何落實(shí)和實(shí)現(xiàn)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)沒有明確、合理的方案，國家科技規(guī)劃的戰(zhàn)略部署不能很好地落實(shí)到地方科技創(chuàng)新規(guī)劃中。另一方面全國與地方、地方與地方之間缺乏有效協(xié)調(diào)，各地方科技創(chuàng)新規(guī)劃之間在任務(wù)部署上無法較好地實(shí)現(xiàn)銜接、共生發(fā)展。

2.2.3 各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)高效的落實(shí)保障機(jī)制

一是對(duì)規(guī)劃的落實(shí)未能建立起完善的制度保障。多數(shù)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃并未有切實(shí)有效、穩(wěn)定的落實(shí)保障機(jī)制，落實(shí)保障力度不足，規(guī)劃普遍存在重編制輕實(shí)施的情況。同時(shí)，相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不足，支撐規(guī)劃的相關(guān)政策也難以形成有效體系，規(guī)劃與政策、政策與政策之間協(xié)調(diào)性了較差，造成政策落實(shí)困難、效果差，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的保障和支撐作用不夠，無法形成合力共同促進(jìn)科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響到地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的實(shí)施效果和對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的貫徹落實(shí)。

二是規(guī)劃執(zhí)行落實(shí)缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的過程監(jiān)督機(jī)制不完善，對(duì)規(guī)劃的發(fā)展環(huán)境評(píng)估、實(shí)施過程、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和產(chǎn)生效果的評(píng)估有所不足［8］。監(jiān)督機(jī)制的不健全一方面表現(xiàn)在專門、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏，沒有統(tǒng)一的監(jiān)督主體對(duì)各級(jí)科技規(guī)劃的實(shí)施情況以及預(yù)期效果進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督指標(biāo)體系和預(yù)警指標(biāo)體系構(gòu)建。另一方面表現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一有序的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)配套政策以及實(shí)施細(xì)則進(jìn)行跟蹤研究、監(jiān)督落實(shí)并通過評(píng)估手段及時(shí)協(xié)調(diào)和調(diào)整。

2.2.4 各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃缺乏獨(dú)立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

一是各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃未能建立統(tǒng)一完善的評(píng)價(jià)考核體系。目前對(duì)于各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的評(píng)估主體、評(píng)估方法和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)都存在較大差異，有的地區(qū)采用的是“自查”的方式，缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)方法和獨(dú)立性，往往將將評(píng)價(jià)對(duì)象局限于經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，排除了非常重要的對(duì)環(huán)境變化、規(guī)劃的合理性及與環(huán)境、手段的吻合度和規(guī)劃管理的有效性等因素的評(píng)價(jià)，對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的反饋意義不大，地方科技創(chuàng)新發(fā)展對(duì)國家科技創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)情況沒有清楚明確的反映。

二是缺乏規(guī)劃的反饋和調(diào)整機(jī)制。從國家科技創(chuàng)新規(guī)劃到地方科技創(chuàng)新規(guī)劃未能建立統(tǒng)一完善的跟蹤評(píng)價(jià)、反饋和調(diào)整機(jī)制，各地方具體情況不同且變化頻繁，需要根據(jù)各地發(fā)展的實(shí)際變化對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展的方向和重點(diǎn)工作進(jìn)行及時(shí)把握、反饋和調(diào)整。目前各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃尤其是地方科技創(chuàng)新規(guī)劃并未建立有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、滾動(dòng)修訂機(jī)制對(duì)規(guī)劃進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和修正，使各地方科技創(chuàng)新規(guī)劃不斷與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有效銜接，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)全國的科技創(chuàng)新發(fā)展。

2.2.5 各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制落實(shí)缺乏有效溝通協(xié)調(diào)

一是在地方科技創(chuàng)新規(guī)劃編制過程中缺乏與國家、其他地方之間的有效溝通。部分地方科技創(chuàng)新規(guī)劃在時(shí)間上先于國家科技創(chuàng)新規(guī)劃，對(duì)國家規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)部署不能很好地落實(shí)，有的地方在科技創(chuàng)新規(guī)劃編制過程中僅從本地情況出發(fā)，未能充分考慮國家規(guī)劃的戰(zhàn)略部署和任務(wù)內(nèi)容，高效、暢通的溝通機(jī)制的缺乏，使部門之間、中央與地方和地方與地方之間不能建立有效聯(lián)系，不同級(jí)別、不同地區(qū)的科技規(guī)劃間在總體思路和主要目標(biāo)上無法建立有機(jī)銜接，重大任務(wù)分解和落實(shí)產(chǎn)生障礙，各部門、各地方不能協(xié)同推進(jìn)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制和實(shí)施。

二是缺乏從中央到地方的層級(jí)指導(dǎo)。對(duì)全國科技創(chuàng)新總體布局的重大任務(wù)分解、主要目標(biāo)銜接需要從中央到地方的層級(jí)指導(dǎo)，目前我國各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃并未形成一個(gè)有機(jī)整體，各級(jí)規(guī)劃在編制、落實(shí)和評(píng)估過程中缺乏層級(jí)指導(dǎo)機(jī)制，國家科技主管部門對(duì)部門、行業(yè)和區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)劃的協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)欠缺渠道，上一級(jí)規(guī)劃主管部門對(duì)下一級(jí)規(guī)劃主管部門在科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制和落實(shí)中的指導(dǎo)和監(jiān)督力度不足，使得地方不能很好把握科技創(chuàng)新規(guī)劃的方向和重點(diǎn)任務(wù)，使其與國家總體部署保持一致。

3 構(gòu)建國家-地方各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃編制體系

科技創(chuàng)新是全國一盤棋，是高效協(xié)同的國家創(chuàng)新體系，地方和區(qū)域性科技創(chuàng)新規(guī)劃應(yīng)在國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的總體思路和任務(wù)部署指導(dǎo)下，因地制宜，找準(zhǔn)地方科技創(chuàng)新的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有的放矢進(jìn)行政策、制度支撐改革。另一方面，地方性科技創(chuàng)新規(guī)劃要在貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院總體部署前提下，與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有效銜接，提高創(chuàng)新的質(zhì)量和效率，并且地方與地方之間也要建立區(qū)域性合作，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新在國家與地方、地方與地方之間的有效銜接，逐步建立起覆蓋規(guī)劃編制期、規(guī)劃執(zhí)行期和檢查評(píng)估期的國家-地方各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃編制機(jī)制（如圖1）。

圖1 國家-地方各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃編制體系

3.1 規(guī)劃編制期

3.1.1 探索建立多層次的科技決策機(jī)制

科技決策的正確與否大部分取決于科技決策機(jī)制的完善程度，科技規(guī)劃的決策過程不僅僅是科技決策過程，實(shí)質(zhì)上也是國家政治決策過程和國家利益決策過程。目前我國科技創(chuàng)新規(guī)劃的決策過程中決策主體和決策程序均存在一定的不足。在決策主體方面，專家及公眾的參與程度不夠。在決策程序方面表現(xiàn)為“等級(jí)—線性”模式，民主性和協(xié)商性有待加強(qiáng)。通過建立健全多層次科技決策機(jī)制，將整個(gè)規(guī)劃工作過程直接面向廣大公眾開放，建立起規(guī)劃工作與公眾之間的互動(dòng)界面，不僅從決策主體上做到公眾參與，決策程序也體現(xiàn)了民主性和協(xié)商性原則，科技規(guī)劃的編制、實(shí)施成為發(fā)揚(yáng)民主、科學(xué)決策的過程，進(jìn)而形成、穩(wěn)固政府、專家、民眾參與，以政府為主導(dǎo)的科技規(guī)劃決策機(jī)制。多層次科技決策機(jī)制的建立健全，一方面為規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和可操作性奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，另一方面從國家科技創(chuàng)新規(guī)劃編制的層面上已經(jīng)反映了各地方、各區(qū)域的科技、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，建立了與地方科技創(chuàng)新規(guī)劃相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。

3.1.2 建立規(guī)劃編制中的技術(shù)預(yù)見機(jī)制

各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃是對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)科技發(fā)展、科技對(duì)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用的總體規(guī)劃，目的是從國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和國家安全的重大問題入手，選定科技發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先領(lǐng)域和關(guān)鍵技術(shù)，在科技體制、機(jī)制上有所突破［9］。因而，技術(shù)預(yù)見和科技規(guī)劃是促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展的重要戰(zhàn)略工具，對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行前瞻布局亟需高質(zhì)量的預(yù)見和規(guī)劃［10］。技術(shù)預(yù)見作為“戰(zhàn)略分析與集成的工具”［11］，可以對(duì)未來較長(zhǎng)時(shí)期的科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)研究，并在此基礎(chǔ)上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與科技發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系加以分析，依此確定具有戰(zhàn)略性的研究領(lǐng)域，提出一系列戰(zhàn)略研究領(lǐng)域優(yōu)選技術(shù)清單，聚焦發(fā)展中的重大項(xiàng)目。同時(shí)，優(yōu)先領(lǐng)域選擇也是相關(guān)利益群體交換意見、協(xié)商談判、達(dá)成共識(shí)的政策進(jìn)程，需要特別關(guān)注選擇過程中的對(duì)話機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制［12］。在科技創(chuàng)新規(guī)劃編制中建立技術(shù)預(yù)見機(jī)制，通過健全技術(shù)預(yù)見機(jī)構(gòu)，建設(shè)技術(shù)預(yù)見隊(duì)伍，完善技術(shù)預(yù)見方法，保證技術(shù)預(yù)見工作的穩(wěn)定性和持續(xù)性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)全國、全產(chǎn)業(yè)鏈條的技術(shù)預(yù)見，能夠確保在規(guī)劃編制內(nèi)容上兼顧全國各地區(qū)情況，促進(jìn)各級(jí)科技規(guī)劃的有效銜接。

3.1.3 構(gòu)建開放的科技規(guī)劃專家咨詢機(jī)制

我國現(xiàn)有的科技決策機(jī)制盡管將專家意見和專家咨詢納入其中，并給予很高的地位，但仍有不足。一是專家群體主要涉及科技界、經(jīng)濟(jì)界和管理界，專家的范圍和研究領(lǐng)域有限，戰(zhàn)略研究專家、政策研究專家發(fā)聲不足，企業(yè)家、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一線人員參與度低。二是受地域、影響力等限制，通常遺漏大批具有某方面專長(zhǎng)及見解的專家。三是產(chǎn)業(yè)與專家學(xué)者之間的存在空白，因而不能準(zhǔn)確地把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)對(duì)科技的真正需求。構(gòu)建開放的科技規(guī)劃專家咨詢系統(tǒng)，由規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行管理，面向全國各地、各行業(yè)和各領(lǐng)域開放，設(shè)定一年的開放期，由專家對(duì)自身行業(yè)、領(lǐng)域的科技發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行總結(jié)，通過科學(xué)的技術(shù)預(yù)見研究，提出對(duì)科技創(chuàng)新規(guī)劃的意見和建議，再由規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)系統(tǒng)收集到的意見和建議進(jìn)行歸類、分析和匯總，形成候選專家意見條目，為科技創(chuàng)新規(guī)劃的最終制定提供決策參考。

3.2 落實(shí)執(zhí)行期

3.2.1 建立運(yùn)行高效的組織安排和制度保障機(jī)制

目前各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃并未有切實(shí)有效的落實(shí)保障機(jī)制，與規(guī)劃相關(guān)的其他政策之間也未能形成有效銜接，政策合力無法得到落實(shí)。建立運(yùn)行高效的組織安排和制度保障，對(duì)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的落實(shí)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)規(guī)劃涉及的部門、單位進(jìn)行分工和協(xié)作指導(dǎo)，一方面使科技創(chuàng)新規(guī)劃的落實(shí)有切實(shí)的制度可依，有章可循，避免規(guī)劃停留在編制層面；另一方面使地方各部門之間相關(guān)科技政策的制定更加協(xié)調(diào)有序，形成合力促進(jìn)科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，規(guī)避政出多門、各自為戰(zhàn)甚至互相矛盾形成政策的抵消等弊端。高效的組織保障和制度安排是地方科技創(chuàng)新規(guī)劃貫徹落實(shí)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)各地科技創(chuàng)新規(guī)劃目標(biāo)的有效途徑。

3.2.2 建立和完善統(tǒng)一規(guī)范的過程監(jiān)督機(jī)制

促進(jìn)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有效銜接，需要建立和完善統(tǒng)一有序的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)配套政策以及實(shí)施細(xì)則進(jìn)行跟蹤研究、監(jiān)督落實(shí)并通過評(píng)估手段及時(shí)協(xié)調(diào)和調(diào)整。貫穿規(guī)劃編制、實(shí)施全過程的監(jiān)督機(jī)制有利于推動(dòng)科技創(chuàng)新規(guī)劃評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化、程序化，從而明確各級(jí)、各類科技規(guī)劃之間的銜接。一是建立獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)對(duì)國家及各級(jí)地方科技規(guī)劃、科技計(jì)劃等的編制、實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。二是組建多層次、多方面的專家評(píng)估團(tuán)隊(duì)，完善公眾參與機(jī)制，確保過程監(jiān)督的專業(yè)性、透明度和公正性。三是構(gòu)建科技規(guī)劃的“監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系”和“預(yù)警指標(biāo)體系”［13］，對(duì)各級(jí)科技規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一完善的過程監(jiān)督。

3.2.3 強(qiáng)化科技創(chuàng)新的區(qū)域協(xié)調(diào)合作機(jī)制

各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的協(xié)調(diào)不僅是地方規(guī)劃對(duì)國家規(guī)劃的貫徹落實(shí)，各地的區(qū)域間協(xié)調(diào)同樣至關(guān)重要，關(guān)系到各地方科技創(chuàng)新規(guī)劃能否合力實(shí)現(xiàn)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要目標(biāo)，落實(shí)重要任務(wù)部署。地方科技創(chuàng)新規(guī)劃是在國家科技創(chuàng)新規(guī)劃指導(dǎo)下根據(jù)各地方實(shí)際情況部署的，區(qū)域間具有不同程度的差異性，科技創(chuàng)新規(guī)劃的落實(shí)、評(píng)價(jià)需要高效的區(qū)域合作，強(qiáng)化地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的區(qū)域間協(xié)調(diào)合作機(jī)制，一是能夠更集中突出各地的科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，合理布局創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)各地規(guī)劃目標(biāo)；二是能夠在全國范圍內(nèi)更好地實(shí)現(xiàn)資源配置，避免重復(fù)、沖突和浪費(fèi)；三是科技創(chuàng)新本身是系統(tǒng)的活動(dòng)，不是一地、一省之事，地區(qū)之間需要進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，科技創(chuàng)新規(guī)劃建立區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制符合科技創(chuàng)新的客觀規(guī)律；四是能夠更加合理、科學(xué)、高效地落實(shí)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要目標(biāo)和任務(wù)部署。

3.3 檢查評(píng)估期

3.3.1 建立各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制

各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃原則上是對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的細(xì)化和具體化，一方面體現(xiàn)對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的把握和落實(shí)，另一方面是對(duì)本地科技創(chuàng)新實(shí)力、現(xiàn)狀、科技支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀等具體情況的把握，需要根據(jù)各地發(fā)展的實(shí)際變化對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展的方向和重點(diǎn)工作進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。為更好地與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有效銜接，建立從國家到地方的各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施的各個(gè)方面進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，從而形成地方科技創(chuàng)新發(fā)展對(duì)國家科技創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)情況的清楚明確的反映。

3.3.2 健全各級(jí)創(chuàng)新規(guī)劃的考核反饋機(jī)制

各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃是對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的任務(wù)分解和部署落實(shí)，促進(jìn)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃不斷與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有效銜接，不僅要在規(guī)劃編制上下功夫，也要健全各級(jí)地方規(guī)劃的考核反饋機(jī)制，一是建立科學(xué)的規(guī)劃評(píng)價(jià)體系，對(duì)各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的效益進(jìn)展、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)；二是建立健全評(píng)估結(jié)果的公開發(fā)布和反饋機(jī)制，及時(shí)公開發(fā)布規(guī)劃評(píng)估結(jié)果，要求被評(píng)估對(duì)象對(duì)評(píng)估報(bào)告采取切實(shí)行動(dòng)，對(duì)存在的問題和困難及時(shí)反饋。通過公開和反饋機(jī)制能夠全面、動(dòng)態(tài)地了解各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃完成情況，從而對(duì)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展進(jìn)行總體把握。

3.3.3 完善各級(jí)地方規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

各地方具體情況不同且變化頻繁，需要根據(jù)各地發(fā)展的實(shí)際變化對(duì)科技創(chuàng)新發(fā)展的方向和重點(diǎn)工作進(jìn)行及時(shí)把握、反饋和調(diào)整。完善各級(jí)地方規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的實(shí)施環(huán)境、效益進(jìn)展、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、存在的問題和困難以及政策措施的效果等進(jìn)行綜合評(píng)估，通過區(qū)域間協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、滾動(dòng)修訂機(jī)制對(duì)各級(jí)地方科技創(chuàng)新規(guī)劃進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和修正，使各地方科技創(chuàng)新規(guī)劃不斷與國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有效銜接，使各地方科技創(chuàng)新發(fā)展形成合力，共同促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)全國的科技創(chuàng)新發(fā)展。

3.4 規(guī)劃編制、執(zhí)行、評(píng)估全過程

3.4.1 建立高效、通暢的溝通機(jī)制

各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制基礎(chǔ)即有效溝通和協(xié)調(diào)，建立高效、暢通的溝通機(jī)制，健全部門之間、中央與地方之間的工作會(huì)商與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，能夠健全加強(qiáng)不同規(guī)劃間的有機(jī)銜接。同時(shí)，加強(qiáng)年度計(jì)劃與規(guī)劃的銜接，從而確保規(guī)劃提出的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處［2］。溝通協(xié)調(diào)機(jī)制可以借鑒技術(shù)預(yù)見的過程機(jī)制，技術(shù)預(yù)見可視為整個(gè)社會(huì)協(xié)商系統(tǒng)中溝通的手段，通過提出一系列戰(zhàn)略研究領(lǐng)域優(yōu)選技術(shù)清單，聚焦發(fā)展中的重大項(xiàng)目，創(chuàng)造政府、產(chǎn)業(yè)界、研究機(jī)構(gòu)乃至社會(huì)公眾對(duì)科技與社會(huì)發(fā)展供給與需求之間進(jìn)行深入了解和溝通交流的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，促進(jìn)科技創(chuàng)新規(guī)劃的溝通協(xié)調(diào)和公眾參與。另一方面，各級(jí)科技創(chuàng)新規(guī)劃的規(guī)劃管理部門之間要建立高效、暢通的溝通機(jī)制，確保中央和地方、地方與地方之間的科技創(chuàng)新規(guī)劃能夠有效溝通、協(xié)調(diào)，做好與規(guī)劃總體思路和主要目標(biāo)的銜接，做好重大任務(wù)分解和落實(shí)，各部門、各地方協(xié)同推進(jìn)科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制和實(shí)施。

3.4.2 建立從中央到地方的規(guī)劃指導(dǎo)機(jī)制

地方科技創(chuàng)新規(guī)劃和國家科技創(chuàng)新規(guī)劃是一個(gè)有機(jī)整體，建立健全規(guī)劃編制、實(shí)施的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，要求國家科技主管部門根據(jù)部門、行業(yè)、區(qū)域特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)部門、行業(yè)和區(qū)域科技創(chuàng)新規(guī)劃的協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)。地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的目的是要在本地實(shí)際情況基礎(chǔ)上，依據(jù)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的指導(dǎo)，部署地方科技創(chuàng)新格局，落實(shí)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃的主要目標(biāo)和任務(wù)部署，對(duì)全國科技創(chuàng)新總體布局的重大任務(wù)分解、主要目標(biāo)銜接需要從中央到地方的層級(jí)指導(dǎo)機(jī)制。一是從程序上確立科技創(chuàng)新規(guī)劃的層級(jí)指導(dǎo)，上一級(jí)規(guī)劃主管部門對(duì)下一級(jí)規(guī)劃主管部門在科技創(chuàng)新規(guī)劃的編制和落實(shí)中進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，幫助地方把握科技創(chuàng)新規(guī)劃的方向和重點(diǎn)任務(wù)，使其與國家總體部署保持一致。二是在編制工作全過程體現(xiàn)從中央到地方的規(guī)劃指導(dǎo)，從編制背景的研判、編制工作小組的構(gòu)成、規(guī)劃編制決策、落實(shí)保障工作安排到考評(píng)與反饋，平衡層級(jí)指導(dǎo)與地方自主的關(guān)系，將地方科技創(chuàng)新規(guī)劃的工作納入全國科技創(chuàng)新規(guī)劃工作的全局中。