摘 要：人口老齡化是我國發(fā)展邁進新時代所面臨的主要挑戰(zhàn)之一。黨的十九大報告中明確提出，“積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”為我們做好新時代的老齡事業(yè)工作指明了方向。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年重慶市65歲及以上老年人口占比16%，預計到2030年重慶市65歲及以上老年人口占比將達18%。老齡化問題嚴重，解決養(yǎng)老問題迫在眉睫。本文通過以重慶市社區(qū)居家養(yǎng)老政策為研究案例，剖析其中的長處與不足，有利于深化我們對居家養(yǎng)老政策的認識，為政策的改進完善提供思路。

關鍵詞：居家養(yǎng)老;政策;重慶市

引 言

20世紀80年代，居家養(yǎng)老的概念在我國逐漸興起，政策方面也由理論分析到出臺實施，居家養(yǎng)老的實踐隨著政策的實施而不斷深化發(fā)展。從概念提出到政策實施的過程來看，我國的居家養(yǎng)老政策相比發(fā)達國家起步較晚。上世紀80年代，由于人口的激增，以及日本等發(fā)達國家老齡化問題的出現(xiàn)，我國政府開始有針對性的研究老齡化問題。這一時期，國家層面還沒有出臺正式的政策，也沒有清楚界定老年人養(yǎng)老責任的劃分，直到1996年我國歷史上第一部《老年法》的出臺，老年問題越來越受到重視。其后，2008年全國老齡辦、民政部等部門聯(lián)合出臺了《關于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》。在政策推動下，我國的社會養(yǎng)老服務體系發(fā)生了巨大的變化。

作為直轄市的重慶市也一直十分重視養(yǎng)老問題，出臺了一系列關于居家養(yǎng)老的政策文件。本文以重慶市為主要研究對象，綜合政策與養(yǎng)老服務現(xiàn)狀進行分析，希冀能夠為重慶市居家養(yǎng)老政策的進一步研究提供相關基礎及方向。

一、重慶市居家養(yǎng)老政策現(xiàn)狀

重慶市高度重視養(yǎng)老服務社會化工作，以2006年當年出臺的《重慶市民政局關于在全市開展養(yǎng)老服務社會化示范單位創(chuàng)建活動的通知》（渝民發(fā)[2006]157號）為標志，重慶市從政策層面對居家養(yǎng)老等養(yǎng)老模式進行了規(guī)范和引導，把居家養(yǎng)老工作作為“民心工程”，大力開展養(yǎng)老服務社會化示范創(chuàng)建活動，制訂完善了老年福利服務事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，重慶已經(jīng)初步建立了以居家養(yǎng)老為核心，社區(qū)專業(yè)化服務隊伍為依托，居家養(yǎng)老服務中心為平臺，社會化服務為主要方式的養(yǎng)老服務社會化體系。政策實踐中，為切實加強對老齡工作的領導，重慶構建了政府領導、民政主管、各有關部門參與的養(yǎng)老服務工作機制。

隨著政策的逐步實施和改進完善，居家養(yǎng)老政策的著力點已逐步趨向依托于社區(qū)組織、完善養(yǎng)老服務配套產(chǎn)業(yè)來大力發(fā)展。2016年，重慶市政府提出將在“十三五”時期全面推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務，打造 20 分鐘居家養(yǎng)老服務圈，力爭到“十三五”末，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋100%城鎮(zhèn)社區(qū)和60%以上農(nóng)村社區(qū)?！吨貞c市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》對發(fā)展老齡事業(yè)和居家養(yǎng)老提出了明確目標、作出了具體安排。通過深入實施供給側結構性改革，將為重慶老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設注入強勁動力。

在政策自上而下的引導帶動下，重慶各區(qū)縣紛紛出臺居家養(yǎng)老方面的鼓勵政策，政策著力點集中在提供普遍適用、選擇更多的養(yǎng)老服務和為困難群體提供養(yǎng)老服務兩個方面。一方面，部分區(qū)縣出臺的居家養(yǎng)老服務政策集中在為老年人提供更多的選擇，以2007年重慶市南岸區(qū)出臺的《關于在全區(qū)開展城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老社會化服務工作的實施意見》為例，該區(qū)明確將“居家養(yǎng)老服務”定義為在社區(qū)建立一個支持家庭養(yǎng)老的社會化服務體系，著力構建以居家養(yǎng)老為基礎，以街道社區(qū)為依托，以義務（志愿）服務為服務資源，以就近照料起居、日托護理、上門服務為主要形式，使在家老年人獲得社會化的養(yǎng)老服務模式。從政策要達到的目的來看，這種居家養(yǎng)老模式結合我國傳統(tǒng)孝道文化，使老人可以在不和子女分開的情況下安享晚年，所以這種模式不僅可以對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式進行補充，也使得老年人在服務資源和方式等方面有更多的選擇，還可以充分利用科技的力量滿足老人的個性化需求。另一方面，部分區(qū)縣出臺的居家養(yǎng)老服務政策定位重點在為“三無”、低保等困難老人群體提供養(yǎng)老服務方面，以2013年重慶渝中區(qū)出臺的《渝中區(qū)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》為例，該規(guī)劃中的居家養(yǎng)老模式以“政府主導、家庭主體、社會參與”為工作思路，以保障“三無”老人、低保老人、低收入老人為重點，以惠及廣大老年人為目標，通過加大政策支持力度，引入社會力量，整合社會資源，打造居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，建立比較完善的居家養(yǎng)老服務體系。這種居家養(yǎng)老服務提供的主體主要是政府力量，通過財政、稅收、公共服務資源提供來滿足困難老年群體的養(yǎng)老需求。總之，不同區(qū)縣結合各自特點出臺的政策在現(xiàn)實中都為解決養(yǎng)老問題提供了不同方案，同時也為市級層面更好地統(tǒng)籌推進居家養(yǎng)老奠定了基礎。

二、重慶市居家養(yǎng)老政策問題分析

在解決我國現(xiàn)階段的居家養(yǎng)老問題中，良好的政策供給是必不可缺的依托。只有不斷完善改進服務政策，構建科學的居家養(yǎng)老服務體系，才能真正達到居家養(yǎng)老的最終目的。然而，任何政策的制定實施要有與之相對應的生產(chǎn)力作為基礎，現(xiàn)階段的重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的市情特點，使得重慶的老年事業(yè)起步晚、起點低、資源稀，在居家養(yǎng)老體系建設方面存在明顯短板。

（一）政策體系不健全。重慶市居家養(yǎng)老服務工作處于起步階段，尚未形成完善居家養(yǎng)老服務體系，相關居家養(yǎng)老細化政策不到位，使得具體居家養(yǎng)老政策實施缺乏依據(jù)，居家養(yǎng)老工作多數(shù)處于摸索狀態(tài)。目前居家養(yǎng)老政策停留在《重慶市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，配套的政策還未出臺實施。養(yǎng)老職能部門工作中只能依據(jù)之前的社區(qū)居家養(yǎng)老工作職責手冊、居家養(yǎng)老服務工作條例來開展，使得不適應現(xiàn)階段居家養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀。

（二）法治體系不完善。養(yǎng)老方面的法律是保障居家養(yǎng)老服務持續(xù)健康發(fā)展的關鍵，現(xiàn)階段重慶市居家養(yǎng)老尚未有明確的法律法規(guī)，這樣就造成一方面重慶社區(qū)居家養(yǎng)老事業(yè)法律缺失，在監(jiān)管上出現(xiàn)執(zhí)行力差的問題;另一方面也使得社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的速度和質(zhì)量難以保障。

（三）資源整合不到位。居家養(yǎng)老服務涉及面廣，牽涉部門多，需要民政、人力社保、衛(wèi)生健康、體育等部門從不同方向為老年人提供相對應的居家服務，但從目前來看，政出多門的情況還比較嚴重，政策在制定、實施過程中的整合力度明顯不夠，不僅造成資源浪費，還影響服務質(zhì)量。重慶市目前的居家養(yǎng)老服務主要還是由社區(qū)層面來承擔，實踐中多由居委會實施，但居委會作為一個群眾自治組織，在資源的統(tǒng)籌和人員的協(xié)調(diào)等方面都存在著明顯的弱勢，只能被動地配合各個部門，而不能統(tǒng)攬有效的整合資源，導致資源的浪費。

（四）服務主體單一化。伴隨社會主要矛盾的轉變，老年人的養(yǎng)老需求也變得日益多元。在一個成熟的服務供給市場中，老年人可以根據(jù)自己的需求自主選擇所需要的服務，但目前重慶的居家養(yǎng)老服務主要是以政府單一主體主導，志愿服務組織、社會團體以及市場力量較為匱乏，滿意精細化滿足老年人的需求，一定程度上也造成服務需求、供給與利用之間的錯位。

（五）質(zhì)量標準不規(guī)范。從國家層面來看，對老年人身體狀況的評估、服務需求的評估還沒有出臺專門的政策和指導意見，大都由地方在實際操作中自主制定方案，如北京、上海等一些發(fā)達城市都出臺了相應的評估標準。但重慶還沒有出臺對居家養(yǎng)老服務方面的統(tǒng)一標準，造成養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展缺乏有效依據(jù)，各自為政問題突出，在一定程度上影響了居家養(yǎng)老服務的效果。

三、完善重慶市居家養(yǎng)老政策的建議

（一）完善政策體系。重慶市政府要對各部門、各區(qū)縣已出臺的居家養(yǎng)老政策進行集中的分析評估和清理完善。一要加強政策的科學論證，組織相關職能部門、專家學者以及服務主體廣泛參與政策的科學論證。在科學論證的基礎上，進一步完善相關政策。二要加強政策的統(tǒng)籌協(xié)同，養(yǎng)老政策涉及方方面面，要加強對已出臺政策和將出臺政策的梳理，廢除互相矛盾、資源浪費、無法落地的政策條款，加強政策體系的合力。三要加強政策的定期評估。從系統(tǒng)論的觀點來看，每一項政策的實施都要有及時的反饋才能更好的改進政策，使得政策從制定到實施形成一個良性的、閉合的系統(tǒng)。居家養(yǎng)老政策更是如此，政府部門可以請獨立的第三方機構定期對政策的實施效果進行評估，及時改進政策實施過程中出現(xiàn)的問題。

（二）改進政策供給。居家養(yǎng)老服務是一種特殊性、復雜性的養(yǎng)老模式，居家養(yǎng)老服務所涉及的服務主體和服務內(nèi)容，都需要政府制定配套的養(yǎng)老服務政策，強化養(yǎng)老服務投入才能形成良性循環(huán)。下一步的政策供給重點應集中在配套的財政稅收政策、對企業(yè)的創(chuàng)新扶持以及對服務人員的技能培訓等方面，積極引導社會養(yǎng)老服務機構、社會團體和市場力量參與到居家養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展中來，通過出臺居家養(yǎng)老行業(yè)的服務標準，加強對養(yǎng)老服務主體的監(jiān)管力度，把便捷、優(yōu)質(zhì)、人性化的服務引入居家養(yǎng)老服務上，充分調(diào)動各方面積極性，提升居家養(yǎng)老服務的質(zhì)量。同時，還可以組織相關部門共同參與養(yǎng)老服務標準的制定，尤其要完善一對一、個性化等符合大趨勢的最新的居家養(yǎng)老服務模式標準，促進相關產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。此外，還要加強對養(yǎng)老服務工作人員進行培訓，切實提高養(yǎng)老服務人員的專業(yè)技術和服務能力。

（三）強化政策執(zhí)行。政策的生命力在于執(zhí)行。為此，一方面要完善居家養(yǎng)老服務責任制，明確養(yǎng)老服務部門度工作職責、服務范圍和權限，鼓勵相關部門相互協(xié)作，構建權責明晰、各負其責、齊抓共管的工作模式。另一方面，要加強督查和監(jiān)督。要將居家養(yǎng)老政策實施納入對相關部門的督查考核中，鼓勵群眾、社會、網(wǎng)絡等力量參與監(jiān)督，加強對養(yǎng)老服務職能部門和資源投入實施的監(jiān)督，使得出臺的政策落到實處。

（四）加大政策宣傳。要加大對居家養(yǎng)老政策的宣傳力度，鼓勵社會各界力量關心、支持、參與居家養(yǎng)老事業(yè)，切實保護老年人的合法權益，使得家庭、社區(qū)和公眾形成養(yǎng)老服務意識，營造良好的敬老孝老氛圍，使得社區(qū)居民能夠意識到養(yǎng)老服務的重要性。

有效應對我國人口老齡化，事關國家發(fā)展全局，事關億萬百姓福祉。居家養(yǎng)老使老年人可以繼續(xù)生活在自己熟悉的環(huán)境里面，不必和曾經(jīng)的社會網(wǎng)絡進行割離。無論從經(jīng)濟層面還是文化倫理層面，居家養(yǎng)老政策貫徹實施都是有效應對老齡化問題的重要途徑，應在政策實踐中不斷予以完善。

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作者簡介：余曉慶（1994—），女，重慶市巴南區(qū)人，中共吉林省委黨校2018級社會工作專業(yè)碩士研究生，研究方向：老年社會工作。