施偉華

住房保障工作是重要的民生保障工作，也是重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作?！皥?jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)抄的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”這為住房制度改革指明了方向、路徑、目標(biāo)。只有建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，才能保持房子“居住”的基本屬性，才能實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的宏偉目標(biāo)。改革開放以來(lái)，上海在居住環(huán)境和質(zhì)量方面有了突飛猛進(jìn)的提高，但是住房市場(chǎng)的日益紅火，房?jī)r(jià)的持續(xù)走高，也使部分居民的住房困難積累到一定程度，解決住房問(wèn)題也是刻不容緩。

一、上海解決居住困難的歷史回顧

（一）青年人才喜迎“鴛鴦房”

20世紀(jì)70年代末至80年代初，40萬(wàn)上山下鄉(xiāng)的知識(shí)青年返回上海，以及每年約10萬(wàn)對(duì)以上的青年結(jié)婚，加之“文化大革命”期間被錯(cuò)誤沒收的單位和個(gè)人住房需要落實(shí)政策，使原本就緊張的住房矛盾更為突出，上海建筑之密、房屋之?dāng)D、缺房戶比重之大，均為全國(guó)大城市之“最”。上海確定優(yōu)先解決最困難戶住房問(wèn)題，范圍是：平均每人居住面積2平方米以下，女方25周歲以上男女雙方家庭的住房扣除結(jié)婚用房10平方米后，平均不足4平方米的結(jié)婚無(wú)房戶;全家從外地調(diào)滬的無(wú)房戶;16歲以上成年男女或兩對(duì)夫妻同室、住一小間或工傷殘病等。1982年，市政府進(jìn)一步明確：所有單位有解決自己職工居住困難的責(zé)任，建房單位的困難戶、結(jié)婚戶應(yīng)該由單位解決，房管部門應(yīng)盡可能為其提供幫助。1982年12月，普陀區(qū)建成全市第一幢“結(jié)婚過(guò)渡房”（俗稱“鴛鴦樓”），解決了一大批大齡青年的結(jié)婚住房問(wèn)題。但是上海的住房困難戶總數(shù)為仍達(dá)到90萬(wàn)戶，占市區(qū)人口總戶數(shù)的50%，也是同期全國(guó)城市缺房之首。

（二）四平方米以下住房困難戶的解決

1986年，上海市總工會(huì)向市人大提交解決人均居住面積2平方米以下特困戶的提案。市政府在明確解決目標(biāo)、解決渠道、解困房源與資金的籌措和解決辦法的同時(shí)，批準(zhǔn)建立上海市解決居住特困戶聯(lián)席會(huì)議制度。明確單位有房源的要優(yōu)先用于解決特困戶，對(duì)于房源較少或現(xiàn)無(wú)房源的單位，挖掘現(xiàn)有房屋潛力，通過(guò)調(diào)整緊縮，騰出一些非生產(chǎn)性用房，改作居住用房用于解困。運(yùn)用自籌資金購(gòu)買商品房，用于出售或分配來(lái)解決居住特困戶。1987年至1999年，上海市先后解決市區(qū)人均居住面積2平方米、2.5平方米以下特困戶和4平方米以下的困難戶近12萬(wàn)戶，直接受益居民近50萬(wàn)人。先后建成了市光、國(guó)和、康樂(lè)、民苑等一批解困住宅小區(qū)。住房解困共投入資金約35億元，解困用房建筑面積460萬(wàn)平方米。全市人均居住面積也從1985年的5.4平方米提高到1999年的10.9平方米。

二、探索形成“四位一體”的住房保障體系

上海為了加快解決中低收入家庭住房困難、大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程的決策部署，切實(shí)保障和改善民生，圍繞廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）、公共租賃住房、征收安置住房（動(dòng)遷安置房），探索建立了“四位一體”租售并舉為特征的住房保障體系。在構(gòu)建住房保障體系的推進(jìn)過(guò)程中，上海根據(jù)國(guó)家要求并結(jié)合實(shí)際情況，合理確定各類住房保障制度的保障范圍、保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)相互銜接、有機(jī)聯(lián)動(dòng)，初步形成了中國(guó)特色、上海特點(diǎn)的住房保障體系。

（一）住房保障體系形成過(guò)程

上海住房保障體系形成經(jīng)歷四個(gè)階段。第一階段20世紀(jì)80年代后期，到20世紀(jì)末期，主要開展“住房解困工作”。第二階段是從2000年到2005年，著重推行“廉租住房制度”。第三階段是從2005年至2007年，形成住房保障體系構(gòu)架。第四階段是從2007年以后，建立了廉租住房制度、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、公共租賃住房制度、征收安置住房政策的“四位一體”住房保障體系。對(duì)城鎮(zhèn)戶籍的低收入住房困難家庭，主要實(shí)施廉租住房制度;對(duì)城鎮(zhèn)戶籍的中低收入住房困難家庭，主要實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)保障住房制度;對(duì)存在階段性住房困難的本市青年職工和引進(jìn)人才、來(lái)滬務(wù)工人員及其他常住人口，主要實(shí)施公共租賃住房制度;結(jié)合舊區(qū)改造，定向供應(yīng)征收安置住房，改善舊城區(qū)內(nèi)中低收入住房困難家庭的居住條件。

（二）住房保障制度建設(shè)過(guò)程

2000年，上海在全國(guó)率先探索實(shí)施廉租住房制度，出臺(tái)了《上海市城鎮(zhèn)廉租住房試行辦法》。為加快推進(jìn)住房保障制度建設(shè)，2008年以來(lái)先后出臺(tái)《上海市經(jīng)濟(jì)適用住房管理試行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步完善本市共有產(chǎn)權(quán)保障住房工作的實(shí)施意見》、《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》、《上海市動(dòng)遷安置住房管理辦法》等規(guī)范性文件。以“?；尽V覆蓋、可持續(xù)”的要求，根據(jù)上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、政府保障能力、市民住房困難狀況、房源供應(yīng)條件等因素，適時(shí)放寬各類保障性住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不斷擴(kuò)大政策覆蓋范圍。廉租住房從2006年開始擴(kuò)大到最低收入以上的住房困難家庭，連續(xù)多次放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，基本覆蓋到住房困難但買不起經(jīng)濟(jì)適用住房的本市低收入家庭。共有產(chǎn)權(quán)保障住房從2009年開始供應(yīng)試點(diǎn)以來(lái)，已連續(xù)3次放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，本市住房困難的中等收入家庭，包括落戶的引進(jìn)人才、青年職工等均納入政策覆蓋范圍。對(duì)住房困難但不符合廉租住房和共有產(chǎn)權(quán)保障住房條件的城市常住人口，釆取不設(shè)收入線、戶籍條件的方法，通過(guò)公共租賃住房制度解決他們的階段性居住困難，實(shí)現(xiàn)了住房保障政策的全覆蓋。

三、住房保障檔案的管理模式

隨著住房保障工作的不斷深化，住房保障檔案和各類資料也隨之大量產(chǎn)生，推進(jìn)了住房保障檔案的管理模式建立和制度建設(shè)。

由于保障性住房所具有的限定供應(yīng)對(duì)象、限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的特點(diǎn)，在保障性住房管理過(guò)程中，既要能實(shí)現(xiàn)解決住房困難家庭住房困難的目標(biāo)，又要杜絕保障房資格造假、騙購(gòu)騙租分配亂象;既要建立有效的供應(yīng)分配機(jī)制，又要建立有效的退出機(jī)制;既要具有一定的福利特點(diǎn)，又要避免以往公房管理中的弊病。上述要求使住房保障管理工作具有復(fù)雜性，而住房保障檔案將為住房保障管理提供基礎(chǔ)的信息支持，因此住房保障檔案管理在整個(gè)住房保障管理工作中具有基礎(chǔ)性的作用。然而，住房保障檔案的內(nèi)容、管理模式等與其他房地產(chǎn)檔案又有很大差別，需要有針對(duì)性的管理措施和模式。

上海在推進(jìn)住房保障工作，擴(kuò)大住房保障政策覆蓋面的同時(shí)，對(duì)其產(chǎn)生的各類檔案資料進(jìn)行調(diào)查研究，制定了規(guī)范的管理規(guī)定，確定檔案的保管單位、檔案的收集范圍和管理要求等等。

（一）住房保障檔案的屬地化模式

由于保障性住房的申請(qǐng)、受理、審核、輪候、配售、購(gòu)房等程序都是在各區(qū)、各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的住房保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，因此，根據(jù)目前本市房管專業(yè)檔案屬地化的管理方式，住房保障檔案都存放在各區(qū)房管局內(nèi)設(shè)的檔案管理機(jī)構(gòu)，未歸檔的文件材料存放在區(qū)住房保障機(jī)構(gòu)和各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）住房保障機(jī)構(gòu)，市住房保障房屋管理局只保管一些管理工作檔案。目前，本市的住房保障檔案主要有對(duì)象檔案和管理工作檔案，對(duì)象檔案包含有在廉租房管理、共有產(chǎn)權(quán)房管理和公租房管理中產(chǎn)生的住房保障對(duì)象檔案。

（二）住房保障檔案的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)

住房保障工作的管理方式?jīng)Q定了住房保障檔案具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，這也是它與房地產(chǎn)登記檔案等其他的房管專業(yè)檔案的不同之處。房地產(chǎn)交易登記一旦完成就形成了一本完整的檔案，不再變動(dòng);保障性住房登記完成后，資料可能會(huì)有變化，其主要表現(xiàn)為：保障對(duì)象家庭收入、財(cái)產(chǎn)、住房面積、人口等基本情況是可能產(chǎn)生變化的;為加強(qiáng)監(jiān)督管理，住房保障機(jī)構(gòu)需定期對(duì)住戶情況進(jìn)行復(fù)查，并更新檔案;根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和保障能力，申請(qǐng)和保障標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不斷調(diào)整;隨著社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的變化，住房保障形式和制度也會(huì)不斷發(fā)展和完善等。從上海的實(shí)踐看，上海住房保障的發(fā)展也經(jīng)歷了覆蓋面不斷擴(kuò)大、方式日趨多樣的過(guò)程。因此，住房保障檔案的管理相對(duì)比較復(fù)雜，針對(duì)這些特殊性，本市釆取了各種措施，從庫(kù)房建設(shè)到日常管理，從建章立制到人員培訓(xùn)，檔案的收集整理到保存，從初始信息化處理到系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)對(duì)住房保障檔案的規(guī)范化管理。

住房保障工作是新生事物，因此，本市的住房保障檔案管理工作還處在探索階段，我們?cè)趯?shí)踐中不斷探索，在探索中不斷規(guī)范管理。

（三）住房保障檔案的制度建設(shè)

檔案管理強(qiáng)化依法治檔，建立健全完善法律法規(guī)，提高檔案管理人的法制意識(shí)。檔案管理有法律、法規(guī)、規(guī)章、各種規(guī)范性文件和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所構(gòu)成的完整的法律體系。在建設(shè)部的規(guī)范性文件《城鎮(zhèn)廉租住房檔案管理辦法》的基礎(chǔ)上，2008年，本市結(jié)合具體的廉租房管理業(yè)務(wù)，制定了《關(guān)于本市廉租住房保障檔案管理的暫行意見》，對(duì)廉租房檔案的管理機(jī)構(gòu)和歸檔范圍做了明確規(guī)定。2010年，隨著共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）工作的推進(jìn)，本市先后在閔行和徐匯兩區(qū)進(jìn)行共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）檔案的試點(diǎn)工作，了解共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）產(chǎn)生哪些材料，明確哪些材料是檔案，哪些材料是資料;并對(duì)申請(qǐng)共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）可能產(chǎn)生的情況作了分類。隨后，在青浦、長(zhǎng)寧兩區(qū)也做了試點(diǎn)，最終制定了《本市共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）檔案管理的暫行意見》，詳細(xì)規(guī)定了本市共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）檔案的管理辦法。通過(guò)制定規(guī)范的檔案管理辦法，統(tǒng)一全市的共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）歸檔部門和歸檔范圍，做到有法可依。

（四）住房保障檔案的管理措施落實(shí)

本市的住房保障檔案在《上海市住房保障和房屋管理局檔案管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于本市廉租住房保障檔案管理的暫行意見》、《本市共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）檔案管理的暫行意見》的制度規(guī)范下，有較嚴(yán)格的檔案管理措施。

規(guī)范住房保障檔案的收集范圍。根據(jù)《關(guān)于本市廉租住房保障檔案管理的暫行意見》、《本市共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）檔案管理的暫行意見》中規(guī)定的收集材料的內(nèi)容，各區(qū)（縣）房管局檔案管理機(jī)構(gòu)與住房保障業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)共同探討，結(jié)合本區(qū)的住房保障工作實(shí)際，確定每類住房保障檔案的收集范圍，包含已分配使用的保障性住房的檔案材料;申請(qǐng)、初審、復(fù)審、輪候選房的各類材料和在申請(qǐng)家庭受理、審核、公示、登錄、輪候、配售（租）等曰常管理過(guò)程中形成的材料。

規(guī)范住房保障檔案的整理工作。為規(guī)范管理本市房管專業(yè)檔案，建立了上海市住房保障和房屋管理專業(yè)檔案目錄體系，劃分了房管專業(yè)檔案的二、三級(jí)目錄，根據(jù)“四位一體”的保障體系又確定住房保障檔案的分類，有廉租房檔案、共有產(chǎn)權(quán)房檔案、公租房檔案和征收安置房檔案。住房保障檔案的整理工作按照《房管專業(yè)檔案二、三目錄》、《房管專業(yè)檔案紙質(zhì)檔案管理辦法》、《專業(yè)檔案整理規(guī)范》等進(jìn)行整理編目。

規(guī)范住房保障檔案的查詢和利用。本市住房保障檔案的查詢和利用參照《上海市住房保障和房屋管理局檔案管理暫行規(guī)定》中的《查閱辦法》查閱，具體的查閱工作實(shí)行歸口管理，統(tǒng)一到各區(qū)（縣）房管局的檔案管理部門進(jìn)行查詢。未歸檔的文件材料只是工作資料，不可對(duì)外查閱。

上海是全國(guó)率先建立“四位一體”住房保障體系的城市，基本實(shí)現(xiàn)了“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”目標(biāo)。上海在不斷建立健全住房保障體系建設(shè)，不斷推進(jìn)住房保障各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)完成同時(shí)，對(duì)于產(chǎn)生的關(guān)乎民生的保障性住房檔案，通過(guò)制度建設(shè)、基層實(shí)踐、規(guī)范操作、資源共享等方面，與住房保障工作同步推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。