江 林

（四川大學 法學院，成都610000）

一、問題提出

《突發(fā)事件應對法》是我國公共應急管理領域的基礎性法律，為預防和處置自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件構建起基本的法律框架。 該法共70 條，包括總則、預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任、附則七章。 自2007 年《突發(fā)事件應對法》實施以來，已有22 個省級行政區(qū)以該法為直接立法依據，以突發(fā)事件為立法事項，結合本地實際，制定了相應的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章①，與《突發(fā)事件應對法》一道構筑起我國突發(fā)事件應急法制體系，為各級政府預防和處置突發(fā)事件提供了法制支撐。 當前，提高地方立法質量是地方立法工作中的一項突出要求。 我國突發(fā)事件應對地方立法的質量如何？是否能滿足實踐中的法制需求？尚存在哪些突出的問題？突發(fā)事件應對地方立法及相關上位法未來應如何完善？

對上述難題的規(guī)范性闡釋，首先需要對法律文本進行細致入微地研究，而現有研究對突發(fā)事件應對地方立法質量關注并不多。 已有探討主要關注兩方面：一是關于突發(fā)事件應對地方立法的必要性。 通過細化上位法規(guī)范和補充必要的創(chuàng)制性規(guī)范來貫徹實施《突發(fā)事件應對法》，以及應對突發(fā)事件地域差異的現實狀況，構成了“地方二次立法”的內在需求[1]。 突發(fā)事件應對地方立法可以實現執(zhí)行上位法規(guī)范內容、補正突發(fā)事件應對規(guī)范效力等級不足、進一步平衡公權與私權的目的[2]。 二是關于突發(fā)事件應對地方立法的實證研究[3]。 但相關研究主要關注地方立法重復上位法的情況和某一特定地區(qū)突發(fā)事件應對地方立法的實踐，忽視了地方立法抵觸中央立法的問題，對地方立法的細化、創(chuàng)制和由此可能產生的央地立法互動亦未能給予足夠重視；研究視角側重于宏觀分析，對地方立法文本微觀把握不足，進而呈現出應然研究較多，實然研究較少，無法全面反映出突發(fā)事件應對地方立法的質量狀況。

基于此，本文對突發(fā)事件應對地方立法的必要性不再贅述，重點放在對全國22 部省級突發(fā)事件應對地方立法文本質量的系統(tǒng)實證考察。 科學、全面地設置突發(fā)事件應對地方立法質量評價標準，是考察突發(fā)事件應對地方立法質量的邏輯起點，也是規(guī)范地方立法權、行政權等各項權力運行，保障地方公民權益的內在要求?！读⒎ǚā返?、5、6 條確立了我國立法的基本原則：依法立法、民主立法、科學立法。 地方立法作為立法體系中重要的一層級，地方立法主體在進行立法活動時同樣應當遵循上述一般性原則。 地方立法質量的判斷標準通俗的說法為“不抵觸是前提，有特色是基礎，可操作是關鍵”[4]。 故筆者擬從地方立法的合法性、重復性、創(chuàng)制與細化等方面展開突發(fā)事件應對地方立法質量研究。

二、突發(fā)事件應對地方立法的合法性評估

（一）地方立法合法性的評價標準

地方立法的合法性是判斷地方立法質量的首要標準。 理論界通常從立法依據、立法主體、立法程序、立法內容這四方面來評價一部法律文件的合法性[5]。 判斷突發(fā)事件應對地方立法的合法性同樣應當遵循這四個標準。 盡管《突發(fā)事件應對法》沒有明確授權地方立法機關可以根據本地實際情況制定實施細則，但根據《立法法》第73 條第1 款規(guī)定，地方人大及其常委會為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以根據本行政區(qū)域的實際情況制定地方性法規(guī)；第82 條第2 款明確地方政府為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，可以制定地方政府規(guī)章。 這兩條規(guī)定是地方立法機關進行地方執(zhí)行性立法的依據。 即在有上位法的情況下，為保證上位法在本行政區(qū)域內的實施可制定相應的執(zhí)行性規(guī)定②。 同時，2007 年國務院召開貫徹實施《突發(fā)事件應對法》電視電話會議時，明確要求各地要遵循“突出重點、統(tǒng)籌兼顧”的原則，制定具體的實施辦法，以保障《突發(fā)事件應對法》的有效落實[6]。 故通過制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來執(zhí)行《突發(fā)事件應對法》，是有合法性依據的。

在立法主體上，省級人大及其常委會、省級人民政府均可以為執(zhí)行法律的規(guī)定進行地方立法，但兩者的權限并不完全相同。 《立法法》第82 條規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。即若沒有上位法的明確授權，地方政府規(guī)章不能在細化上位法規(guī)則或創(chuàng)制新規(guī)則時新設權利義務，反之，則超越了法定的權限。 作為本文研究對象中的4 部地方政府規(guī)章中，均無超越《立法法》第82 條規(guī)定的職權新設減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的情形。

立法程序上，在地方進行突發(fā)事件應對立法時，不少省、市都成立了立法工作小組，通過調研、座談會、論證會和征求意見等形式聽取各方面的意見后形成立法草案，然后報省級人民代表大會或者省級政府常務會議討論決定后頒布實施。但由于地方立法過程公開性的不足，無法對立法程序進行完整評估，本文重點關注地方立法在內容上與上位法相抵觸的情況。 下位法不能與上位法相抵觸是我國法制統(tǒng)一的一項基本內容，周旺生教授將下位法對上位法的抵觸分為兩類：一類是直接抵觸，即下位法的規(guī)定與上位法的具體條文規(guī)定相沖突；另一類是間接抵觸，即下位法的規(guī)定與上位法的立法目的、精神實質或基本原則相沖突[7]。 下文將以此為評價標準，分析突發(fā)事件應對地方立法與法律條文或原則、精神的抵觸情況。

（二）突發(fā)事件應對地方立法的抵觸類型

通過將22 部地方執(zhí)行性立法文本與《突發(fā)事件應對法》及相關法律相對比后發(fā)現，我國突發(fā)事件地方立法文本的內容基本符合《突發(fā)事件應對法》的原則和精神，但部分地方立法文本在應急預案修訂條件、預警警報發(fā)布主體、應急措施的設定方面，存在與《突發(fā)事件應對法》及相關間接上位法相抵觸的問題。 這些問題的出現也反映出上位法在預案實施、應急領導和組織、應急措施執(zhí)行等方面的規(guī)定與地方在實踐中的法制需求之間存在一定摩擦。

1.應急預案修訂條件的異化

《突發(fā)事件應對法》第17 條規(guī)定，應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。 該條確立了預案修訂的基本原則：一是實際需要，二是情勢變化，但對應急預案的修訂條件、程序沒有進一步規(guī)定。 對地方立法文本進行梳理后發(fā)現，江蘇、陜西、重慶、廣東、河北五地的文本卻以固定的時間期限作為應急預案的修訂條件：江蘇文本第19 條、陜西文本第21 條要求“應急預案每3 年至少修訂一次”。 廣東文本第13 條、河北文本第14 條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦、基層群眾性自治組織制定的應急預案每2 年至少修訂一次，其他應急預案每3年至少修訂一次?！倍谥貞c文本第15 條中，這兩類文本修訂期限分別規(guī)定為3 年和5 年。 以固定的時間期限作為應急預案的修訂條件，有利于避免應急預案公布數年后亦未修訂而與現實脫離的情況，但僵硬地將應急預案的生命周期固定在2 至5 年，卻忽略了基于突發(fā)事件應對實踐經驗和預案實施中發(fā)現問題而產生的修訂需求，與《突發(fā)事件應對法》確立的“以實際為需要”，并“適應情勢變化”的原則相違背。

2.預警警報發(fā)布主體的擴大

突發(fā)事件關乎不特定多數人的生命、健康和重大公私財產安全，在發(fā)布突發(fā)事件預警信息時，不僅要考慮工作的便捷，還應考慮發(fā)布主體的權威性和由此可能帶來社會影響。 基于此，《突發(fā)事件應對法》第43 條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應當……發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布有關地區(qū)進入預警期……”而部分地方立法機關對該條款進行細化時，將預警信息發(fā)布主體擴大到人民政府有關部門或應急指揮部：北京文本第42 條、重慶文本第30 條、山西文本第32 條、河北文本第31 條規(guī)定的發(fā)布主體為“各級政府或政府授權的部門”；江蘇文本第46 條、湖北文本第24 條將發(fā)布主體規(guī)定為“各級政府或政府委托的部門”；廣東文本第32 條規(guī)定的發(fā)布主體為“人民政府應急管理辦公室”；遼寧文本第31 條規(guī)定的發(fā)布主體為“各級政府應急總指揮部”。 上述8 個省、市關于預警警報發(fā)布主體的規(guī)定，均突破了上位法明確的唯一發(fā)布主體，即“縣級以上地方各級人民政府”，表現為以擴大上位法規(guī)定的職權主體范圍的形式與《突發(fā)事件應對法》產生抵觸。

3.增設違反上位法的應急措施

一種情況是超出法定應急措施的適用范圍。 遼寧文本第36 條規(guī)定，在處置自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類突發(fā)事件時，人民政府可對有關人員、區(qū)域進行隔離。 雖然《突發(fā)事件應對法》中并未規(guī)定隔離措施，但《傳染病防治法》第39 條規(guī)定：“醫(yī)療機構發(fā)現甲類傳染病時，可以采取隔離治療的防治措施。 ”據此，隔離只能適用于因甲類傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件。 而遼寧文本將隔離措施適用于各類突發(fā)事件，擴大了《傳染病防治法》規(guī)定的適用范圍，與《傳染病防治法》的規(guī)定直接相抵觸。 另一種情況是改變應急措施的適用程序。 湖南文本第38 條、甘肅文本第38 條規(guī)定：“在緊急情況下，負責組織處置突發(fā)事件的人民政府可以靈活確定應急處置措施的步驟、順序、方式、形式和時限。 ”該條是對突發(fā)事件緊急行政程序的規(guī)定。 “緊急行政程序是行政主體在行使緊急行政權控制緊急狀態(tài)所應當遵循的特殊程序。 ”[8]這種為了解決迫在眉睫的緊急危險而采取的簡化程序可能會限制公民的人身自由，而根據《立法法》第8 條規(guī)定，限制人身自由的強制措施只能由法律予以設定，法規(guī)、規(guī)章均無權設定。 故筆者認為，在《突發(fā)事件應對法》對緊急行政程序沉默的情況下，地方立法不宜先行創(chuàng)制。 且前述地方立法文本在創(chuàng)設緊急行政程序的同時并未進一步明確相關的救濟機制、約束機制，這在實踐中可能導致行政機關濫用職權、超越職權的現象發(fā)生。

三、突發(fā)事件應對地方立法的重復性評估

（一）地方立法重復性的評價標準

地方立法重復由來已久并成為嚴重影響地方立法質量提升的一個關鍵問題。 《立法法》第73 條為此專門規(guī)定：“地方性法規(guī)一般對上位法已規(guī)定的內容不作重復。 ”地方立法對上位法的重復可以從形式上的文本體例結構和實質上的文本內容安排兩個角度來考察。 盡管全國人大常委會法制工作委員會反復強調“哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面，不要構筑體系，對上位法的規(guī)定不要作不必要的重復”[9]。 事實上，實踐中地方立法體例結構貪大求全并照搬上位法的現象仍大量存在，對上位法框架的整體承襲已成為地方立法的常態(tài)，甚至為了體例結構與上位法保持一致而不得已重復上位法具體內容。 究其原因，有為了不抵觸上位法而不得不形成路徑依賴的現實需求，也有出于隱藏和保護部門利益的深層動機。 “如果采用有幾條立幾條的模式，通過立法使部門利益正當化的傾向就過于明顯；而以整全立體化的模式制定一部結構完整的法規(guī)，可以滿足制定的法規(guī)‘很像一部法律’的面子需求，也方便將部門利益隱藏在錯綜復雜的條文中。 ”[10]

地方立法在內容上對上位法的重復方式則更為多樣， 要么是更換概念， 要么是移花接木，抑或是條文合并，更有甚者是原文照抄[11]。 有學者進一步區(qū)分了地方立法重復中的必要重復和不必要重復，并認為對上位法立法目的、法理原則、適用范圍、主管機關、名詞(術語)含義、但書條款與除外條款的重復視為必要重復；對上位法的行為模式和法律后果進行重復表述的，或者沒有改變上位法法律規(guī)則中權利、義務的實質性分配，只是在文字表述上稍有差異的，都屬于不必要的重復[12]。 本文沿用了這一關于地方立法內容重復性評估標準，除去地方立法文本中的立法目的、適用范圍、援引規(guī)定、施行日期四類必要重復條款后，將重復類型劃分為：第一，與上位法某一條款文字表述完全一致，為直接重復。 如北京文本第50 條與《突發(fā)事件應對法》第50 條完全相同，即直接重復上位法。 第二，與上位法某一條款文字表述不一致，但行為模式和法律后果仍一致，為非實質性文字變動帶來的重復。 如北京文本第22條規(guī)定：“建立矛盾糾紛排查調處制度， 對排查出的可能引發(fā)社會安全的矛盾糾紛應當采取措施及時予以化解。 ”而《突發(fā)事件應對法》第21 條規(guī)定：“縣級人民政府及其有關部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會應當及時調解處理可能引發(fā)社會安全事件的矛盾糾紛。 ”北京文本第22 條雖沒有完全照搬《突發(fā)事件應對法》第21 條的規(guī)定，但只是轉換了文字表述方式，條文內涵并未發(fā)生變化，故亦為重復。 第三，對上位法某幾個條款進行合并。 如北京文本第53 條就是對《突發(fā)事件應對法》第55 條、第56 條、第57 條的合并。 第四，對上位法某一個條款進行拆分。 如《突發(fā)事件應對法》第59 條在四川文本中被拆分為第49 條和第50 條。

（二）突發(fā)事件應對地方立法的重復性狀況

在突發(fā)事件應對地方立法文本的體例結構方面，共14 部地方立法文本與《突發(fā)事件應對法》的七章體例一致③。 另8 部地方立法文本中，北京文本的體例與《突發(fā)事件應對法》相比，省去附則一章；山西、福建、遼寧、寧夏的文本體例突出了突發(fā)事件的信息報告；廣東文本增加了評估與考核一章；重慶文本增加了應急組織體制一章；上海文本在章節(jié)名稱上突出了值守、應急聯(lián)動（見表1）。總的來看，突發(fā)事件應對地方立法文本的結構框架與《突發(fā)事件應對法》同質化傾向明顯，編排上主要為總—分—附的邏輯結構。 總則部分主要涉及立法目的、立法依據、適用范圍、應急管理原則和體制等方面，分則部分主要包括預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建、法律責任等方面，附則部分主要規(guī)定施行時間。 體例結構“大而全”并沿用上位法的現象，在突發(fā)事件應對地方立法領域仍較為突出。 另外，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在體例結構、內容安排上并沒有明顯的差異。

表1 22 部地方執(zhí)行性立法文本的體例結構

根據前述認定地方立法內容重復性的標準，22 部文本的內容重復情況如下表所示（見表2）。 各地突發(fā)事件地方立法文本的重復性條款百分比為12%-37%，平均重復率為23%。 從統(tǒng)計數據可看出，地方立法內容重復上位法的問題在突發(fā)事件應對地方立法領域仍然存在。 但同時，根據重復的比例來看，地方執(zhí)行性立法簡單抄襲上位法的現象已有明顯改善，僅認為地方立法機關只是單純重復上位法規(guī)定的觀點并不準確，突發(fā)事件應對地方立法對《突發(fā)事件應對法》的細化和創(chuàng)制遠多于簡單的非必要重復。

表2 22 部地方立法文本重復情況統(tǒng)計

四、突發(fā)事件應對地方立法的細化與創(chuàng)制評估

（一）地方立法細化與創(chuàng)制的評價標準

細化和創(chuàng)制條款的數量是衡量一部地方立法文本質量高低的重要指標。 在中央和地方的關系上，《憲法》總綱確立了“遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！眱蓚€積極性原則為地方立法創(chuàng)新提供了憲法依據。地方性法規(guī)在中國特色社會主義法律體系中的地位和作用可以概括為： 保證憲法和法律在地方的實施； 對中央立法進行補充、完善；因地制宜地創(chuàng)設規(guī)則以解決地方事務。 地方政府規(guī)章同地方性法規(guī)一樣，也具有細化上位法和創(chuàng)設新規(guī)則的功能，但沒有上位法的依據，地方政府規(guī)章不得設置減損公民、法人或者其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范。

地方立法保證上位法的實施、對上位法進行補充的功能通過細化上位法得以實現。 “細化就是在法律、行政法規(guī)基礎上作進一步具體化、量化規(guī)定，屬于補充、優(yōu)化性質，使之更可操作、更利執(zhí)行。 ”[13]如《突發(fā)事件應對法》第19 條要求“城鄉(xiāng)規(guī)劃應當符合預防、處置突發(fā)事件的需要，統(tǒng)籌安排應對突發(fā)事件所必需的設備和基礎設施建設。 ”北京文本第16 條在此基礎上，區(qū)分不同情形，進一步規(guī)定為“已有的城鄉(xiāng)規(guī)劃不符合突發(fā)事件應對需要的，應當依照法定程序進行修改；已有的建筑物、構筑物和其他設施不符合突發(fā)事件應對需要的，市、區(qū)、縣人民政府應當采取必要措施，制定改造計劃，逐步組織實施。 ”可以看出，雖然內容的重復和細化均未超出上位法的規(guī)范框架，但重復只是簡單地再現、拆分或合并上位法條文，而細化則需要對上位法中抽象的規(guī)范區(qū)分不同的情形，進一步具體規(guī)定。

因地制宜地創(chuàng)設規(guī)則不僅存在于先于國家制定的自主性立法、先行性立法中，也存在于執(zhí)行性立法中，表現為“首創(chuàng)性地對國家層面某些沒有規(guī)范的事項作出規(guī)定”[14]。如北京文本第4 條規(guī)定“政府應當編制應急體系建設規(guī)劃，并將其納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。”這條規(guī)定創(chuàng)設的政府職責在《突發(fā)事件應對法》中找不到對應，屬于上位法沒有涉及的事項。 再如北京文本第63 條、第64 條規(guī)定在突發(fā)事件事后恢復重建時開展心理危機干預工作、建立檔案管理制度，這些都是地方立法層面首創(chuàng)的制度。

（二）突發(fā)事件應對地方立法的細化與創(chuàng)制表現

在22 部樣本中，細化條款和創(chuàng)制條款共799 條，占條文總數的70%。 突發(fā)事件應對地方立法的細化和創(chuàng)制主要集中在應急管理組織體制、征用制度、應急預案管理、事后恢復與重建、目標考核制度等方面。 但進一步的文本梳理發(fā)現，盡管簡單重復上位法的現象在突發(fā)事件應對地方立法領域有所改善， 但地方在條文的細化和創(chuàng)制表現上仍呈現出創(chuàng)新性不足的問題。

1.對應急管理組織體制的細化

《突發(fā)事件應對法》 第8 條確立了以縣級以上地方人民政府設立的各類突發(fā)事件應急指揮機構為中心的組織體制。 地方立法對應急管理組織體制的細化體現在兩方面：第一，常設機構的法制化。 除四川外，其余21 部文本均規(guī)定了縣級以上人民政府成立應急管理辦事機構或應急管理辦公室，負責應急管理委員會的日常事務，履行值守應急、信息匯總和報告、綜合協(xié)調、督察指導等職能。第二，應急組織網絡的制度構建?？v向上，22 部地方立法文本均對突發(fā)事件應急組織網絡進行了下沉，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處應當設立應急管理辦事機構或確定人員負責應急管理工作，并將突發(fā)事件應對工作納入居民委員會、村民委員會自治管理的內容，形成了以各級應急管理委員會為主體，以基層群眾自治性組織為最小單元的應急組織網絡。 橫向上，除云南外，其余21 部文本規(guī)定由縣級以上人民政府建立突發(fā)事件應對工作專業(yè)人才庫或應急管理專家組，為突發(fā)事件應對工作提供決策和處置建議；北京、遼寧、湖南等地地方立法文本要求縣級以上人民政府建立健全與駐地人民解放軍、人民武裝警察部隊的應急聯(lián)動機制。 梳理這些規(guī)定，可以看出應急管理組織體制的法制構建還存在以下問題：對應急組織網絡中最為關鍵的應急指揮機構內部組成單位之間的職責劃分，地方立法處于空白；對具體的軍隊聯(lián)動機制，如行政機關和軍隊的領導權限、動用軍隊的原則、對軍隊的獎懲問責機制等，以及可實施的區(qū)域應急聯(lián)動機制，地方立法亦未涉足；對志愿者、各類社會組織等社會力量如何參與突發(fā)事件應對、權利與義務如何劃分等，地方立法亦沒有可操作化的規(guī)定。

2.對征用制度的細化

《突發(fā)事件應對法》第12 條、第52 條對政府及其部門處置突發(fā)事件征用財產提供了法律依據。 但正如有學者指出，這種簡易、籠統(tǒng)、抽象的規(guī)定，“存在征用主體和被征用人權限不清、征用程序缺失、補償方式單一、補償標準不明確等問題”[15]。這些問題為征用制度在實踐中的操作帶來困難，基于此，22 部地方立法文本中，有16 部文本對征用制度進行了不同程度的細化，其余6 部文本中，北京、甘肅文本未規(guī)定征用制度；湖南、新疆、湖北文本以條文合并的方式重復上位法第12 條和第52 條； 江蘇文本第55 條則以非實質性文字變動的方式重復上位法第12 條。

但筆者進一步梳理16 部文本的應急征用條款后發(fā)現，征用程序不完整、被征用人的救濟機制未規(guī)定、 征用補償方式單一和補償標準不明確等問題并未在省級地方立法層面得到解決。 大多數地方立法機關僅對應急征用的啟動程序作了細化規(guī)定，如要求簽發(fā)應急處置征用令或《應急處置通知書》，登記造冊后載明征用的相關內容。 山西、陜西文本進一步規(guī)定了征用令的簽發(fā)主體和實施主體，但對征用后標的物的使用、返還程序，16 部地方立法均未作規(guī)定。在征用后的補償方式和補償標準方面，僅安徽、四川、遼寧的文本對上位法有所細化：四川、安徽將補償標準細化為“參照征用時的價值給予補償”；遼寧省規(guī)定了以生活補助的方式補償因經營性財產被征用而遭受的經濟損失。 此外，山東、寧夏、上海、江西、云南、福建、安徽、四川的文本規(guī)定“緊急情況下，可以征用后再補辦手續(xù)”，廣東、陜西的文本甚至規(guī)定“緊急情況下，在沒有其他替代方式時，可以強制征用?！倍c此相關的批準程序、實施程序卻未見條款規(guī)定?？偟膩砜?，地方立法對應急征用的創(chuàng)新依然沒能解決上位法遺留的問題。

3.對應急預案管理制度的細化

在應急預案的制定主體上，《突發(fā)事件應對法》第17 條規(guī)定地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門應當制定突發(fā)事件應急預案， 而22 部地方立法文本進一步規(guī)定了居民委員會、村民委員會和直接涉及公共安全的企業(yè)事業(yè)單位制定應急預案的職責，可以說是對我國“橫向到邊，縱向到底”的應急預案編制政策的法制化。 在預案、備案和演練方面，多地文本規(guī)定了各級、各類應急預案的備案制度和應急預案定期演練制度：縣級以上地方人民政府及其有關部門、直接涉及公共安全的企業(yè)事業(yè)單位應急演練每年至少一次，有的文本甚至規(guī)定學校、幼兒園每年組織舉行二次以上應急演練。 有必要指出的是，盡管《突發(fā)事件應對法》未規(guī)定全面的預案制定主體、預案備案制度、定期演練制度，但在國務院辦公廳于2013年10 月印發(fā)的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（國辦發(fā)〔2013〕101 號）中，地方立法中細化和創(chuàng)制的規(guī)定均已在該文件的第9 條、第20 條、第22 條予以明確。

4.對事后恢復與重建制度的細化

《突發(fā)事件應對法》第五章專門規(guī)定了事后評估、上級政府支援、善后工作計劃的制定、事后總結報告等恢復與重建制度。 而問題在于，將這些事后恢復重建制度被雜糅地羅列在一起，“規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有充分考慮到各項恢復重建制度可能面臨的法律問題”[16]。地方立法對恢復與重建制度的創(chuàng)新集中體現在以下兩點：第一，提出開展社會心理服務。 有學者提出，在應對突發(fā)事件時，社會心理服務工作面臨的首要挑戰(zhàn)就是相關法律不健全[17]。 雖然《突發(fā)事件應對法》中沒有關于開展事后心理服務的條款，但在地方立法層面，除寧夏、湖北外，20 部地方立法文本均確立了事后的心理服務制度，要求履行統(tǒng)一領導職責的人民政府或相關部門制定心理重建的善后工作計劃，對受突發(fā)事件影響的特定人群提供心理咨詢和干預服務等。 第二，建立突發(fā)事件應對檔案管理制度。 多部地方立法文本規(guī)定了縣級以上地方人民政府應當建立健全突發(fā)事件應對檔案管理制度，對應對工作的原始記錄等有關資料進行收集、整理、存檔，山西文本第45 條甚至提出要建立突發(fā)事件應對案例庫。 然而，除心理服務制度和檔案管理制度之外，對事后恢復與重建制度中的其他關鍵性制度，如事后評估制度以及補償、安置、救助等涉及重大公共利益的制度，地方立法則普遍缺乏可實施的細化。

5.創(chuàng)制突發(fā)事件應對工作的目標考核制度

《突發(fā)事件應對法》并未規(guī)定突發(fā)事件應對的目標考核制度，而通過梳理地方立法文本后發(fā)現，北京、湖南、遼寧、廣東等20 地的地方立法文本已將突發(fā)事件應對工作納入地方政府的目標責任考核范圍。 事實上，不僅是在地方立法文本中明確突發(fā)事件應對目標考核制，多地已經開始了應急管理工作政績考核的實踐探索，并針對應急管理工作目標考核出臺了相應的管理辦法。 但從這些辦法的規(guī)定來看，目標管理考核的對象、標準和內容在各地尚不統(tǒng)一。 僅以湖南和寧夏為例，《湖南省應急管理工作目標管理考核辦法》的考核對象僅為省內部分公務員單位和事業(yè)單位，而在《寧夏回族自治區(qū)人民政府應急管理工作目標考核辦法》中，中國電信寧夏公司、中國移動寧夏公司、中國聯(lián)通寧夏公司、寧夏電力公司等這些直接涉及公共安全的國有企業(yè)亦被納入考核對象。 在考核項目上也存在差異：湖南辦法規(guī)定的考核項目為組織領導、值守應急、預案建設和宣教工作，而寧夏辦法則規(guī)定了應急準備、應急處置、善后處理、應急保障能力建設、應急值守工作、宣教培訓工作六個考核項目。 正是由于全國統(tǒng)一的應急管理工作目標考核制度尚未建立，地方政府也只能先行探索，進而存在多種政績考核實踐。

根據這些梳理可以看出，突發(fā)事件應對地方立法的創(chuàng)新性有待提升。 首先，突發(fā)事應對地方立法的創(chuàng)新絕大多數是依附于上位法的規(guī)定進行的續(xù)造和延申，獨立的創(chuàng)制性條款并不多見。 其次，盡管地方立法對上位法進行了大量細化，但當觸及條款的核心問題時，地方立法的細化則顯得力不從心。 全面的應急組織網絡、完善的國家征用制度、具體的事后恢復與重建制度、統(tǒng)一的目標考核制度等上位法中需要進一步明確的問題，地方立法并沒有予以整體化地構建和完善。 再次，橫向的地方立法趨同現象突出。 地方細化和創(chuàng)制性條款的擴散路徑表現為：一項立法創(chuàng)新由初始立法主體確立后，同級別其他立法主體通過調研走訪、座談會等交流方式，對此項立法創(chuàng)新進行模仿、借鑒，并將其遷移至本地，最終導致整體上的地方立法趨同。最后，地方立法地域特色不明顯。 細化和創(chuàng)制條款較少直接指向本地實際問題，僅個別立法主體配置了具有本地地方特色的立法制度，如上海文本第6 條規(guī)定：“市人民政府設立上海市應急聯(lián)動中心。 ”

五、突發(fā)事件應對地方立法的綜合優(yōu)化

綜合上文述及的問題，本文從立法原則、立法技術、立法內容的維度提出突發(fā)事件應對地方立法的綜合優(yōu)化路徑，以期為完善突發(fā)事件應急管理法制體系提供有益思考。

（一）以法治原則作為基本價值取向

與簡單地批評地方立法偷懶、路徑依賴的觀點不同，進一步分析可以看出，出現地方立法質量問題的原因既有地方立法主體未能恰當行使地方立法權的因素， 也有作為立法依據的《突發(fā)事件應對法》自身缺陷的影響。 一方面，地方立法主體沒有充分運用《憲法》《立法法》賦予的立法職權，“反映的是當前我國的地方立法主體在官僚系統(tǒng)的科層壓力和因創(chuàng)新而來輿論壓力的背景下而采取的保守主義立場”[18]，使得地方立法沒能為解決當地實際問題提供有效的制度規(guī)則；另一方面，突發(fā)事件應對地方立法的合法性危機以及創(chuàng)新性不足，還源于作為上位法的《突發(fā)事件應對法》條文簡單，原則性、抽象性的規(guī)定過多，以及對應急管理工作目標考核、緊急行政權的啟動等重大問題的立法沉默。 根據我國的立法體制，突發(fā)事件應對地方立法對法律保留事項、限制公民基本權利的事項、中央職權事項無權規(guī)定[19]。 在法律的規(guī)定過于原則、粗疏甚至對關鍵問題予以沉默的情況下，地方立法缺乏上位規(guī)范的必要指導，對需要予進一步具體化的問題，地方立法機關要么超越立法職權與中央立法相抵觸，要么嚴格恪守保守主義，進行意義不大的細化、創(chuàng)制，乃至重復、抄襲，這必然導致地方立法的可操作性受阻。

依據法治原則確立中央與地方各自的立法權限， 既要保證突發(fā)事件應急法制體系的統(tǒng)一，也要為地方立法預留合理的創(chuàng)新空間，以回應突發(fā)事件應急法制統(tǒng)一與地方立法創(chuàng)新的雙重要求。 立法原則對立法條文起決定性作用，突發(fā)事件應對地方立法同樣應當遵循一些基本原則。 根據較高規(guī)范決定較低規(guī)范，并最終由憲法這一最高規(guī)范所決定的法律位階理論，各級立法主體在圍繞預防和處置突發(fā)事件進行立法時必須要遵守《憲法》第5 條規(guī)定的法治原則。 一般認為，立法中的法治原則包括立法權限的法定性、立法程序的法定性和立法內容的合法性[20]。 具體來看，突發(fā)事件應對地方立法中的法治原則大致包括以下一些內容。

第一，法制統(tǒng)一原則。 地方性法規(guī)應遵循的法制統(tǒng)一原則可以進一步表述為“不與上位法相抵觸”。 “不抵觸”是對地方立法的首要要求，是地方立法獲得合法性的基礎。 地方立法與中央立法的沖突，不僅不利于突發(fā)事件應急法制體系的協(xié)調統(tǒng)一，有損自身的合法性，而且有可能會侵犯公民、法人或其他組織的合法權益，背離現代憲法保障的精神和法治國家的基本要求?！安坏钟|”也是地方立法從屬與中央立法的表現，尤其是對執(zhí)行性立法而言，其從屬性更強。地方立法的從屬性要求地方立法主體在法定的職權下， 依據法定的程序開展地方立法工作，且地方立法的具體條款不得與上位法的原則、精神、內容相違背。

第二，合憲性原則。 地方立法在細化和創(chuàng)制規(guī)則時，若上位法中沒有具體的法律條文作為依據，甚至沒有明確的法律精神、原則作為指引，就需要從憲法中尋求幫助，即“在立法需要遵循的法的根據中，憲法是最高規(guī)格的根據”[21]。事實上，“在全國人大及其常委會的立法過程中，有時會將一些具有合憲性爭議的問題模糊化處理，交由地方立法完成”[22]。比如《突發(fā)事件應對法》對征用制度、事后恢復與重建制度等規(guī)定一筆帶過，對突發(fā)事件應對工作的目標考核更是只字未提。 面對這些問題，地方立法主體在進行立法創(chuàng)新時，就有必要慎重地尋求憲法的依據，這樣既能充分發(fā)揮地方制定地方性規(guī)則的自主性，又能保證所立之法符合法治要求。

第三，以法治原則為指引，需要防止兩種片面傾向：一是僅僅尋求地方立法與上位法的法制統(tǒng)一，認為地方執(zhí)行性立法要與上位法在結構和內容上整齊劃一，而在地方立法創(chuàng)新上呈現出消極、保守的傾向，缺乏地方立法應有的積極主動性。 另一種是脫離法制體系統(tǒng)一有序的根本原則，單純?yōu)榱说胤街卫淼默F實需要，而突破上位法甚至是憲法的規(guī)定，進行不合法、不合憲的地方立法創(chuàng)新。 置言之，地方立法創(chuàng)新的合法性標準在于：一是具體條款不得抵觸上位法的原則、精神、內容；二是當上位法中沒有立法依據時，地方立法創(chuàng)新不得與憲法的規(guī)定相違背。

（二）改進突發(fā)事件應對地方立法技術

從狹義上來說，“立法技術主要是對法律法規(guī)的起草和制定有直接意義的法律法規(guī)文本的結構安排技術、文字表述技術和立改廢釋形式”[23]。 當前，對地方立法技術已呈專業(yè)化、專門化、精細化的要求。 突發(fā)事件應對地方立法可通過明確立法形式和立法目的，并輔之以專項審查的方式改進立法技術。

1.以地方性法規(guī)作為立法形式

突發(fā)事件應對地方立法的立法形式既有地方性法規(guī)，也有地方政府規(guī)章。 地方立法主體在選擇立法形式時較為隨意，最終呈現的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章在名稱、結構和內容上并沒有明顯差異。 在筆者看來，應當選擇地方性法規(guī)作為突發(fā)事件應對地方立法形式。 首先，從突發(fā)事件應急法的調整對象來看，主要是規(guī)范公權力機關預防和處置突發(fā)事件時的職權配置與行使，其政策性較強；從突發(fā)事件應急法的事項來看，大量涉及到應急權對公民基本權利的約束。 其次，由于《突發(fā)事件應對法》中不少規(guī)定的模糊，地方在立法創(chuàng)新時可能會創(chuàng)設上位法中沒有的權利義務關系，而制定這類規(guī)范已超出地方政府的職權。 因此，基于規(guī)范內容的重要性、創(chuàng)設權利義務關系的現實需要，更適宜以地方性法規(guī)的形式為地方預防和處置各類突發(fā)事件提供法制支撐。

2.以滿足地方治理需要為立法目的

“地方立法存在的主要原因就是要以地方立法的形式調整地方社會關系、 解決地方問題?！盵24]面對突發(fā)事件應對地方立法重復上位法、創(chuàng)新性不足的問題，有必要以滿足地方治理需要為立法目的，在地方規(guī)則中彰顯出地方特色。 第一，在地方立法文本結構的設計方面，地方立法不應執(zhí)著追求體例結構與上位法的整齊劃一，應立足于本行政區(qū)域的實際需要進行體例結構的安排。 第二，在地方立法調研中，深入了解本地區(qū)的自然地理狀況、突發(fā)事件地域特征、地方治理能力等，并以此作為地方立法的著力點。 第三，由于立法內容與公民基本權利的關聯(lián)度較高，有必要通過立法公開、立法聽證、專家咨詢等制度，使立法機關的官方意志與專家學者、社會公眾的民間意志有序融合，提高突發(fā)事件應對地方立法的民主性。 第四，“立法語言應當準確肯定、嚴謹規(guī)范、簡潔精煉、莊重嚴肅。 ”[25]應盡可能地避免“加強”“鼓勵”“支持”“引導”“提倡”等倡導性和宣示性詞匯，以及減少使用“有關部門”“及時”“有關規(guī)定”“相關部門”等模糊性表述，在條款的內容設計上更加準確、精細，以提升條文的可執(zhí)行性⑤。

3.開展突發(fā)事件應對地方立法專項審查

“專項審查就是組織對某一類、 某一領域的法規(guī)、 司法解釋集中進行全面清理和審查研究。 ”[26]實踐表明，僅上海、遼寧兩地的突發(fā)事件應對地方性法規(guī)有過修改，并在修改技術和修改內容上有極大相似之處⑥。 從修法技術上看，兩地均采用了包裹立法的方式對涉及相同修法目的的多部地方性法規(guī)一次性打包修改；從修改內容上看，兩地的修法僅涉及諸如職權主體名稱、地域表述、處分表述等不具有權利義務關系的內容，并未觸及到實質性內容的修改。 申言之，這些修改只是為了解決地方性法規(guī)適應社會發(fā)展以及法制體系之間措辭的銜接等技術性的問題，對提高地方性法規(guī)自身的可操作性于事無補。 地方可對突發(fā)事件應對領域相關的法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件進行集中清理和審查。 這其中，首先要解決突發(fā)事件應對地方立法與中央立法抵觸的問題。 地方立法文本異化應急預案修訂條件、擴大預警警報發(fā)布主體、增設應急處置措施的行為，根源于地方立法機關在追求公共利益、希望快速處置突發(fā)事件的立法動機下，對地方立法維護法制統(tǒng)一、保障人權的功能予以的不恰當忽視。 因此，在專項審查時，需要準確把握《憲法》第100 條、《立法法》第72 條對地方立法“不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”的首要要求，對擅自擴大職權主體和范圍，縮減公民權利的規(guī)定進行集中修改。 其次，通過解決規(guī)范之間“掐架”的問題，使公共衛(wèi)生法治領域內法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件協(xié)調統(tǒng)一。 更進一步，有條件的地方可以建立地方性法規(guī)的動態(tài)維護機制，通過備案審查、定期報告、執(zhí)法檢查、專項審查、立法后評估等途徑，健全地方性法規(guī)的常態(tài)化實施監(jiān)督機制。

（三）加強突發(fā)事件應對立法內容創(chuàng)新

1.地方立法權限范圍內：積極慎重地開展創(chuàng)新

從狹義上理解，地方立法創(chuàng)新主要是指立法內容上的創(chuàng)新，即根據本行政區(qū)域經濟社會文化發(fā)展的具體情況和實際要求，針對本地需要，在地方立法權限的范圍內，創(chuàng)造性地制定和變動地方性法規(guī)的活動[27]。在具體操作方式上，地方應嚴格按照法治原則的“不抵觸”“合憲性”要求，圍繞地方治理需求作出具體規(guī)定，對《突發(fā)事件應對法》進一步延伸、補充、完善，既要確保地方立法的合法性，又要使所立之法具有實質性的細化和彌補上位法的功能。

在此基礎上，地方立法機關可抓住上位法中的授權性規(guī)定、保障性規(guī)定等關鍵內容進行創(chuàng)新。在筆者看來，善后恢復應當成為突發(fā)事件應對地方立法內容創(chuàng)新的重點。突發(fā)事件的預警和救援固然重要，但事后的恢復與重建工作仍不可忽視。 《突發(fā)事件應對法》對恢復與重建制度中的救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后措施一筆帶過，而善后恢復措施作為授權性行為，因突發(fā)事件類型差異和各地區(qū)財政水平高低而有所不同，這些都為地方立法機關預留了細化和創(chuàng)制空間。 事后恢復與重建的重點在于采取恢復常態(tài)的舉措、權利救濟和糾紛平息、總結經驗教訓和提出改進措施[28]。地方立法機關首先要確立實施恢復與重建的法律原則。事后恢復與重建工作是服務型政府的一項基本職責，但因恢復與重建的緊迫性、復雜性，僅依靠政府的力量難以有序開展。 以政府為主導，劃分相關部門法律職責，調動社會力量有序參與才能做好善后工作的統(tǒng)籌安排。 其次，地方立法要落實善后恢復所需的資金、物資和技術保障。 規(guī)定地方各級政府應設立突發(fā)事應對專項基金并納入政府財政預算；地方政府可以通過政府投入與對口支援相結合、社會募集與市場運作相結合的方法籌集重建資金[29]；對受突發(fā)事件影響較大的地區(qū)和行業(yè)，政府應采取稅收減免、財政貼息、簡化行政審批手續(xù)等政策扶持措施。 再次，地方立法還要確立對受突發(fā)事件影響地區(qū)居民的幫扶措施。 除上文提及的心理危機干預工作外，地方政府還有必要采取過渡性安置、就業(yè)扶持、專項助學補助等措施。 最后，地方立法可以通過授權人民政府制定配套辦法來落實各項事后恢復措施。 行政機關結合恢復與重建的實際需求，針對某一具體措施出臺的配套制度可以提升地方立法的可操作性，進而增進地方立法的實施效果。

2.地方立法權限范圍外：提出立法建議

事實上，《突發(fā)事件應對法》的司法適用情況顯示出諸如征用、緊急行政措施等問題在實踐中已引發(fā)諸多爭議。 筆者在中國裁判文書網以《突發(fā)事件應對法》為關鍵詞，共檢索到642篇文書，其中行政案由512 件，涉及除天津、海南、西藏之外28 個省級行政區(qū)（不含港澳臺），排在前六位的關鍵詞依次為：鑒定、房屋征收、駁回、緊急避險、行政賠償、行政強制執(zhí)行，不少案件涉及地方政府以處置突發(fā)事件的公共利益需要為由而不當限制私有財產權等基本權利⑦。地方受制于立法職權限制、立法中普遍的保守主義傾向，難以擔當起全面構建突發(fā)事件應急制度的重任，使得中央立法有必要對一些重大問題進行頂層設計。 對此，地方立法機關一方面可以在法條的規(guī)定上留下適用空間。 如細化和創(chuàng)制規(guī)則的行為模式、假定條件，但具體的法律后果則規(guī)定為“依照法律的規(guī)定處理”，即法律后果交由上位法規(guī)定；另一方面，可向全國人大常委會法制工作委員會提出修改《突發(fā)事件應對法》的立法建議。 根據《突發(fā)事件應對法》目前存在的問題以及實踐的需求狀況，地方可就應急管理組織體制、緊急行政權、應急管理工作目標考核制度、應急征用制度等問題提出建議。

（1）建議構建全面的應急管理組織體制

“公共危機需要來自不同部門和機構的聯(lián)合與協(xié)調，須以多元化、立體化、網絡化的管理體系來應對。 ”[30]中央立法除了有必要吸收地方關于設立突發(fā)事件應對常設機構、應急組織網絡延伸至基層的有益經驗，還應注意以下兩點：其一，以法律的形式固化聯(lián)防聯(lián)控機制。 聯(lián)防聯(lián)控機制整合了政府、執(zhí)政黨、軍隊和社會的力量，以政府為主導、全社會共同參與的方式來應對突發(fā)事件，具有匯集多方力量的優(yōu)勢。 而作為一項較新的突發(fā)事件應對模式，其運作尚無法律予以規(guī)范。 故有必要在法律上明確聯(lián)防聯(lián)控機制的定位、原則、組成、運作、法律責任等問題，將聯(lián)防聯(lián)控機制制度化。 其二，厘清聯(lián)防聯(lián)控機制與政府應急指揮部之間的法律關系，并明確以應急指揮部為中心的一元化應急領導體制。 根據突發(fā)事件屬地管理的基本原則，地方政府成立的應急指揮部是領導、指揮預防和處置突發(fā)事件的法定主體；聯(lián)防聯(lián)控機制是以“集中力量辦大事”為目的進行的政治動員和社會動員，其部分組成成員并沒有實施突發(fā)事件應急措施的權力。 聯(lián)防聯(lián)控機制采取的隔離、征用等應急措施必須要獲得應急指揮部的授權。

（2）建議設立緊急行政程序條款

行政活動要追求高效原則，在緊急情況下出于突發(fā)事件的緊迫性、公共性，緊急行政程序有必要向效率傾斜；但即使是緊急情況下行政程序的減免及適用，也應遵循現代法治的基本精神，既要維護行政機關處置突發(fā)事件的效率，亦不能忽視因行政權濫用而導致的權利不當克減。 “公共應急法制要在追求應急的效率和保護行政相對人的合法權益之間尋得平衡，既要明確權力與權利的虛線， 亦要為公權力的延伸設定一個不可侵犯的底線， 即公民的基本人權?！盵31]許多國家的立法已明確，行政機關可以根據實際情況采取緊急行政應對措施，同時也對其作出條件性、限制性、底線性、時效性或保障性的程序規(guī)定[32]。 因此，建議在《突發(fā)事件應對法》中構建緊急行政程序的適用范圍、適用程序、約束和補救機制。 具體可作如下規(guī)定：在緊急情況下，按本法規(guī)定的程序無法適應公共應急管理的需要時，負責處置突發(fā)事件的人民政府可以靈活確定應急處置措施的步驟、順序、方式、形式和時限，變通或省略部分行政程序。 采取緊急行政程序的人民政府應當履行表明身份、告知事由、說明理由、告知救濟途徑等義務。 應急處置結束后，對需要補辦的手續(xù)應當及時予以完善；對公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的，應當依法補償。

（3）建議創(chuàng)設應急管理工作目標考核制度

應急管理工作目標考核制可以借鑒近年來該制度在環(huán)境保護領域的建立。 “正是在晉升考核大背景下，目標考核制背后的錦標賽激勵機制，成為環(huán)境治理領域決定性的規(guī)制工具?！盵33]同樣，若將突發(fā)事件預防和處置工作納入地方政府的目標考核制，并將考核項目予以明確化、制度化，有利于激勵地方官員提升對突發(fā)事件預防和處置的關注度，促使“屬地管理”應急體制的落實。 建議在《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定：“國家建立突發(fā)事件應急管理目標責任制和考核評價制度， 將應急管理工作目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務院報告應急管理工作目標責任的履行情況。 ”在此條文指導下，國務院可適時出臺全國性的應急管理目標考核辦法，統(tǒng)一考核目標、考核指標體系及考核程序，明確媒體和公眾等社會監(jiān)督渠道，為地方因地制宜地制定考核細則提供基本的法律依據。

（4）建議完善應急征用制度

《立法法》第8 條將非國有財產的征用界定為全國人大及其常委會專屬立法權范疇，是為了更好地平衡國家權力與公民權利之間的關系，避免行政機關對公民權利的不當侵犯。 “立法機關制定法律，就征用的目標、征用機關及其權限、征用補償與爭議裁決等問題作出專門規(guī)定，是征用的前提條件?！盵34]應急征用制度更適宜在中央立法層面充分完善。詳言之，第一，確定征用的決定主體和實施主體。 現行《突發(fā)事件應對法》第12 條規(guī)定的征用主體是“人民政府及其部門”，而第52 條規(guī)定的征用主體僅限于“人民政府”。 前后不一的規(guī)定不僅造成實際操作中的混亂，而且已不適應現實需要。 各級政府應急管理部的成立、聯(lián)防聯(lián)控機制的應用、非政府力量在突發(fā)事件應對中作用的提升等現狀， 有必要重新論證如何確定征用主體既可以提高處置突發(fā)事件的效率，又能盡可能保障公民和法人的私權益。第二，設置突發(fā)事件應急征用程序。一般來講，應當包括征用申請的提出、征用告知、行政聽證、征用執(zhí)行、征用的返還及補償、事后審查、事后救濟這幾個步驟。第三，細化補償標準及補償方式。在《突發(fā)事件應對法》中確立公平補償的標準：征用的財產毀損、滅失或征用勞務的，應當按照征用時的市場價格給予補償；被征用財產仍具有使用價值且可被返還，補償主體僅需對因征用而減損的價值進行補償[35]。 在補償方式上，除了返還原物、金錢補償外，還可規(guī)定諸如稅費減免等政策性優(yōu)惠措施的補償形式。

六、結 語

回顧我國突發(fā)事件應急管理法制體系的發(fā)展經歷，可以發(fā)現重大突發(fā)事件的發(fā)生是應急管理法制進步的重要契機。 日前，全國人大常委會已制定公共衛(wèi)生法治專項立法修法工作計劃，并將修改《突發(fā)事件應對法》列入2020 年立法計劃⑧；同時指出：“各地方可以結合疫情防控形勢和本地實際情況，加強統(tǒng)籌謀劃，及時完善相關地方性法規(guī)。 ”[36]在9 個未進行《突發(fā)事件應對法》地方執(zhí)行性立法的省級行政區(qū)中，河南省已將制定《河南省突發(fā)事件應對條例》作為一類項目列入省人大常委會2018 年至2022 年的地方立法規(guī)劃⑨；浙江省已將制定《浙江省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》列入省人大常委會2021 年立法計劃[37]。22 個已經進行地方立法的省級行政區(qū)中，北京市、湖南省、廣東省將修改突發(fā)事件應對地方性法規(guī)列入了人大常委會2020 年立法工作計劃，江蘇省、湖北省已將修改突發(fā)事件應對地方政府規(guī)章納入省政府2020 年立法工作計劃⑩。 可以預見，全國各地將迅速掀起一場突發(fā)事件應對立法高潮。

預防和處置各突發(fā)事件既要及時、高效，也要“依法應對”。 當前，相關地方立法還存在與中央法律相抵觸、框架和內容重復上位法、創(chuàng)新程度不高等問題，整體質量有待提升。 在即將到來的突發(fā)事件應對立法浪潮中，地方立法機關要處理好“不抵觸”和“創(chuàng)新”之間的關系，確保地方立法的合法有效、因地制宜。 同時，有關方面在修改《突發(fā)事件應對法》時，可吸收地方立法中的有益經驗，并對地方立法權限外的事項作出更細致的安排。 通過中央和地方系統(tǒng)性法律制度的完善，實現突發(fā)事件預防和處置的良法善治。

注釋：

①其中地方性法規(guī)18 部，地方政府規(guī)章4 部。 18 部地方性法規(guī)為：《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2008）、《遼寧省突發(fā)事件應對條例》（2009）、《湖南省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2009）、《廣東省突發(fā)事件應對條例》（2010）、《甘肅省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2011）、《重慶市突發(fā)事件應對條例》（2012）、《山西省突發(fā)事件應對條例》（2012）、《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2012）、《山東省突發(fā)事件應對條例》（2012）、《陜西省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉 辦法》（2012）、《寧夏回族自治區(qū)突發(fā)事件應對條例》（2012）、《安徽省突發(fā)事件應對條例》（2012）、《上海市實施 〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉 辦法》（2012）、《廣西壯族自治區(qū)實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2013）、《河北省突發(fā)事件應對條例》（2013）、《江西省突發(fā)事件應對條例》（2013）、《云南省突發(fā)事件應對條例》（2014） 和《天津市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2015）；4 部地方政府規(guī)章為：《江蘇省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應對法〉辦法》（2011）、《四川省突發(fā)事件應對辦法》（2012）、《湖北省突發(fā)事件應對辦法》（2014）和《福建省突發(fā)事件應對辦法》（2018）。

②亦有學者使用“地方實施性立法”的表述，參見：沈亞平.地方制定實施性法規(guī)的若干思考[J].法學雜志,1995(5)：23。

③其中有3 部立法文本的章節(jié)名稱有非實質性表述變動：《河北省突發(fā)事件應對條例》第二章為“預防與應急”，《安徽省突發(fā)事件應對條例》《四川省突發(fā)事件應對辦法》第五章為“恢復與重建”。 這些非實質性表述變動并未帶來涵義的變化，故筆者仍將其歸為與《突發(fā)事件應對法》一致的體例結構中。

④重復性條款百分比=重復條文數量/總條文數量。

⑤據筆者統(tǒng)計，22 部突發(fā)事件應對地方立法文本中，宣示性詞匯的詞頻如下：“加強”共151 次，“鼓勵”共65 次，“支持”共57 次，“引導”共23 次；模糊詞匯的詞頻如下：“有（相）關部門”共547 次，“有（相）關規(guī)定”共126 次，“及時”共285 次。

⑥參見《上海市第十五屆人民代表大會常務委員會關于修改本市部分地方性法規(guī)的決定》《遼寧省人民代表大會常務委員會關于修改〈遼寧省出版管理規(guī)定〉等27 件地方性法規(guī)的決定》。

⑦中國裁判文書網，檢索時間：2020 年4 月5 日。

⑧《全國人大常委會2020 年度立法工作計劃》，2019 年12 月16 日通過，2020 年6 月1 日修改。

⑨《河南省人大常委會2018 年至2022 年地方立法規(guī)劃》，2018 年11 月6 日發(fā)布。

⑩《北京市人大常委會2020 年立法工作計劃》，2020 年2 月14 日發(fā)布；《湖南省人大常委會2020 年立法工作計劃》，2020 年4 月1 日發(fā)布；《廣東省人大常委會2020 年立法工作計劃》，2020 年4 月16 日發(fā)布；《江蘇省政府2020 年立法工作計劃》，2020 年3 月16 日發(fā)布；《湖北省政府2020 年立法工作計劃》，2020 年5 月18 日發(fā)布。