吳 艮 （安徽省城建設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司，安徽 合肥 230000）

1 引言

隨著城市階段性的快速建設(shè)，城市空間發(fā)展需求與土地資源供應(yīng)的矛盾日益突出，土地資源的約束成為城市發(fā)展所面臨的重要問題之一，為了有效緩解城市用地緊張，地下空間的開發(fā)利用在一定程度上得到迅速發(fā)展。

在當(dāng)前地下空間開發(fā)建設(shè)中也出現(xiàn)了較多的問題，較為突出的問題有不能系統(tǒng)統(tǒng)籌地下空間資源的有序利用，與其他規(guī)劃銜接不充分，對(duì)城市地下空間的強(qiáng)制性不夠，指導(dǎo)性不足，建設(shè)各自為陣，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的依據(jù)。為更好地利用地下空間，相關(guān)部門開始重視地下空間規(guī)劃在控制性詳細(xì)規(guī)劃中的重要性，明確地下空間管控措施。

安徽省要求在地下空間和人民防空綜合規(guī)劃確定的地下空間開發(fā)控制區(qū)域內(nèi)，規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同人民防空主管部門，將有關(guān)人民防空工程控制性內(nèi)容納入城市控制性詳細(xì)規(guī)劃。依據(jù)規(guī)劃需要建設(shè)人民防空工程的項(xiàng)目，規(guī)劃主管部門在提出的規(guī)劃條件中應(yīng)當(dāng)包含人民防空工程建設(shè)要求。但在現(xiàn)有的控制性詳細(xì)規(guī)劃中傳導(dǎo)力度不大，尤其是人民防空體系相關(guān)工程建設(shè)內(nèi)容在地塊開發(fā)建筑中落實(shí)不夠。

2 現(xiàn)狀概述

安徽省各縣市積極編制了城市地下空間暨人民防空工程綜合利用規(guī)劃（簡(jiǎn)稱“兩規(guī)合一”），該規(guī)劃是在城市總體規(guī)劃的總體指導(dǎo)下的專項(xiàng)規(guī)劃，主要是落實(shí)城市總體規(guī)劃要求，與城市相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃銜接，并指導(dǎo)下一步城市的詳細(xì)規(guī)劃。

“兩規(guī)合一”專項(xiàng)規(guī)劃主要對(duì)城區(qū)地下空間及人民防空工程進(jìn)行總體布局，而深度并未達(dá)到各個(gè)地塊如何深化、落實(shí)“兩規(guī)合一”中相關(guān)內(nèi)容，尤其是指導(dǎo)人民防空工程合理配建，是需要在控制性詳細(xì)規(guī)劃中進(jìn)行條文與指標(biāo)落實(shí)，為地塊出讓條件的編制提供依據(jù)，為落實(shí)相關(guān)人民防空設(shè)施建設(shè)提供保障。

現(xiàn)有《安徽省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)范》于2005年發(fā)布并實(shí)施，為城市總體規(guī)劃、各類專項(xiàng)規(guī)劃的落實(shí)和城市規(guī)劃管理和城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓提供了依據(jù)。規(guī)范內(nèi)容主要包括街區(qū)控制、地塊控制、規(guī)劃管理等。其中街區(qū)控制中的配套設(shè)施內(nèi)容主要包含公共服務(wù)與市政公用設(shè)施兩大類，主要為落實(shí)相關(guān)上位專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，合理確定各類設(shè)施具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容、建筑規(guī)模、用地規(guī)模、布局定位及管理規(guī)定，但人民防空工程內(nèi)容未在其中。按照規(guī)范精神，可在配套中增加人民防空設(shè)施內(nèi)容，但在現(xiàn)有省內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃成果中，基本沒有增加該項(xiàng)內(nèi)容。在特別控制中只是對(duì)街區(qū)內(nèi)地下空間利用提出開發(fā)控制要求，未涉及到人民防空工程內(nèi)容，也未提出與地下人民防空工程的聯(lián)系。在具體到地塊控制內(nèi)容中，地塊指標(biāo)控制體系與要素控制體系也未明確人民防空工程控制，只是提出地下空間開發(fā)要素特別控制。而地塊配套設(shè)施控制中未明確人民防空工程設(shè)施類別，只是提出地下空間開發(fā)要素特別控制。相關(guān)人民防空工程要求只是提出了原則性要求：根據(jù)《人民防空工程設(shè)計(jì)規(guī)范》配建人民防空地下室，使用性質(zhì)納入配建共建。并沒有做出明確控制內(nèi)容與指標(biāo)。同時(shí)《安徽省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)范》中對(duì)街區(qū)、地塊相關(guān)的圖則引導(dǎo)未明顯體現(xiàn)包含人民防空工程規(guī)劃內(nèi)容，使得各地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中不能充分考慮人民防空工程建設(shè)內(nèi)容，不能全面指導(dǎo)下一步地塊修建性詳細(xì)中人民防空工程建設(shè)規(guī)劃與建設(shè)落地。

由于控制性詳細(xì)規(guī)劃中對(duì)公共設(shè)施均有較為明確的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，而對(duì)地下空間及人民防空工程相關(guān)內(nèi)容涉及不足，相關(guān)控制及指標(biāo)體系對(duì)該方面有所缺失，使得下一步政府部門根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃提出地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中只能提出原則性條件，未明確各地塊內(nèi)人民防空工程的具體建設(shè)類別與建設(shè)要求。是導(dǎo)致現(xiàn)狀上位人民防空規(guī)劃中各類人民防空建設(shè)項(xiàng)目不能落地的重要原因。

為了加強(qiáng)安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施，安徽省依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范，根據(jù)各市的各自特征與控制要點(diǎn)制定了16個(gè)地級(jí)市城市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則，以便具體指導(dǎo)本市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理及各項(xiàng)工程建設(shè)。安徽省各地市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則包括的地下空間利用內(nèi)容為1個(gè)大章節(jié)、7個(gè)小章節(jié)，而涉及到人民防空工程內(nèi)容較少，同時(shí)人民防空工程內(nèi)容為綜合防災(zāi)章節(jié)下的一個(gè)小章節(jié)。各地市城市控制性詳細(xì)規(guī)劃通則對(duì)人民防空工程內(nèi)容要求內(nèi)容較少，也是各地市人民防空工程建設(shè)落地困難的一個(gè)原因。

3 案例借鑒

由于我國(guó)人民防空設(shè)施建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的銜接工作起步較晚，相關(guān)方面的研究相對(duì)缺乏，現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)規(guī)范體系中地下空間與人民防空設(shè)施相關(guān)規(guī)定不多。現(xiàn)階段的城市建設(shè)發(fā)展，控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)范指導(dǎo)城市建設(shè)和管理的重要法定依據(jù)。而全國(guó)各地也出臺(tái)了相關(guān)的人民防空設(shè)施落地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)則，以完善控制性詳細(xì)規(guī)劃中人民防空工程建設(shè)相關(guān)內(nèi)容。其中浙江省與廣東省為較為典型的兩種不同的落實(shí)策略。

3.1 浙江省《控制性詳細(xì)規(guī)劃人民防空設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》

《控制性詳細(xì)規(guī)劃人民防空設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)》于2018年發(fā)布，標(biāo)準(zhǔn)的核心目的是為保障控制性詳細(xì)規(guī)劃階段人民防空設(shè)施配置合理，有效落實(shí)人民防空專項(xiàng)規(guī)劃的要求。在現(xiàn)有的控制性詳細(xì)規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)完善人民防空設(shè)施配置，一方面落實(shí)與分解上位人民防空專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)要求；另一方面根據(jù)用地主導(dǎo)功能，因地制宜，突出重點(diǎn)，并且根據(jù)地面設(shè)施的功能和條件的調(diào)整進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整來統(tǒng)籌規(guī)劃。引導(dǎo)在進(jìn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作中，在其規(guī)劃區(qū)域內(nèi)落實(shí)其中的人民防空相關(guān)指標(biāo)和要求。

該標(biāo)準(zhǔn)明確使用范圍為浙江省行政區(qū)域內(nèi)城市和人民防空重點(diǎn)鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃中人民防空設(shè)施的配置；成果融入現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃成果中，在現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容中增加人民防空設(shè)施規(guī)劃專門章節(jié)；在成果內(nèi)容中落實(shí)人民防空專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)人民防空工程、人民防空疏散設(shè)施、人民防空警報(bào)設(shè)施配置和重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)等要求。

該標(biāo)準(zhǔn)的主要特點(diǎn)：在現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃中完善人民防空設(shè)施規(guī)劃內(nèi)容，使得控制性詳細(xì)規(guī)劃體系更加成熟，法律保障強(qiáng)力。

3.2 《山東省人民防空工程控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》

由于山東省隨著人民防空工程控制性規(guī)劃或片區(qū)規(guī)劃全覆蓋工作的開展過程中，在規(guī)劃的編制工作中，缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家相關(guān)編制辦法與工作導(dǎo)則不能滿足控制性規(guī)劃編制工作的需要，而國(guó)家層面也沒有相關(guān)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或?qū)t。制定人民防空工程控制性規(guī)劃編制的相關(guān)導(dǎo)則，以規(guī)范人民防空工程建設(shè)規(guī)劃編制工作，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)效性。根據(jù)地方需求，制定了《山東省人民防空工程控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》，并2019年發(fā)布，其主要是為了加強(qiáng)地方人民防空工程規(guī)劃編制工作，統(tǒng)一規(guī)范人民防空工程規(guī)劃編制辦法，合理確定人民防空工程建設(shè)的規(guī)模布局，建設(shè)人民防空工程綜合防護(hù)體系。

該標(biāo)準(zhǔn)明確使用范圍為山東省行政區(qū)域內(nèi)城市和縣城的人民防空控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作；成果形式為獨(dú)立人民防空工程控制性詳細(xì)規(guī)劃文件，包括規(guī)劃文本和規(guī)劃附件；在成果內(nèi)容中包括用地范圍、用地性質(zhì)、人民防空工程建設(shè)開發(fā)深度要求、人民防空工程總建筑面積指標(biāo)控制要求、各類人民防空工程建設(shè)要求，并用剛性指標(biāo)與彈性指標(biāo)進(jìn)行控制引導(dǎo)。其中剛性指標(biāo)：確定人民防空工程建設(shè)控制內(nèi)容，明確人民防空工程之間的互連互通及地下空間兼顧人民防空要求；明確重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)要求；彈性指標(biāo)主要為各類人民防空工程分類控制要求。

該標(biāo)準(zhǔn)的主要特點(diǎn)：在成果表達(dá)上為獨(dú)立的人民防空工程控制性詳細(xì)；在規(guī)劃控制指標(biāo)中提出了剛性與彈性指標(biāo)的控制體系，與上位人民防空專項(xiàng)規(guī)劃銜接較為緊密，能夠較好地體現(xiàn)上位規(guī)劃管控意圖。

4 規(guī)劃落地策略思考

4.1 完善體系，融入內(nèi)容

將地下空間與人民防空設(shè)施的配建納入到控制性詳細(xì)規(guī)劃中，完善現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃體系中地下空間與人民防空設(shè)施控制內(nèi)容。落實(shí)人民防空專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)人民防空工程、人民防空疏散設(shè)施、人民防空警報(bào)設(shè)施配置和重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)等要求。要求落實(shí)各專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)地下交通設(shè)施、地下公共空間、地下綜合管廊等要求。

4.2 剛性與彈性結(jié)合

在控制體系中根據(jù)各個(gè)要素的不同控制要求，對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制性的剛性控制指標(biāo)以及引導(dǎo)性的彈性控制指標(biāo)。剛性指標(biāo)以上位規(guī)劃的必須落實(shí)的人民防空設(shè)施為主，保障人民防空設(shè)施體系的建設(shè)；而彈性指標(biāo)以引導(dǎo)地塊地下空間的開發(fā)為主，結(jié)合市場(chǎng)開發(fā)需求，引導(dǎo)綜合開發(fā)與利用。

剛性指標(biāo)：人民防空工程總面積；醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程等重點(diǎn)工程的位置和面積；開發(fā)地塊人員掩蔽工程和配套工程的控制要求，明確人民防空工程之間的互連互通及地下空間兼顧人民防空要求。

彈性指標(biāo)：地下空間功能、開發(fā)強(qiáng)度區(qū)間、地下以及靜態(tài)交通系統(tǒng)的容量等以便應(yīng)對(duì)市場(chǎng)及其他變化帶來的調(diào)整，并提出規(guī)劃的應(yīng)對(duì)措施。

4.3 差異化規(guī)劃編制

在“兩規(guī)合一”規(guī)劃中，由于城市不同區(qū)域發(fā)展與防護(hù)策略不同，各區(qū)域根據(jù)自身需求，布局城市地下空間與人民防空重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)區(qū)域與一般區(qū)域?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃應(yīng)秉承“兩規(guī)合一”規(guī)劃中差異化策略，根據(jù)區(qū)域需求特征劃分城市重點(diǎn)地區(qū)與一般地區(qū)，落實(shí)地下空間與人民防空工程建設(shè)內(nèi)容。

城市重點(diǎn)地區(qū)：根據(jù)人民防空工程復(fù)雜性、建設(shè)要求等原因，單獨(dú)編制人民防空工程控制性詳細(xì)規(guī)劃，合理布局各類人民防空工程，落實(shí)人民防空工程互連互通及地下空間兼顧人民防空要求。

城市一般地區(qū)：人民防空工程相對(duì)單一，建議編制地面控制性詳細(xì)規(guī)劃落實(shí)人民防空控制性詳細(xì)規(guī)劃剛性內(nèi)容，可以不單獨(dú)編制人民防空工程控制性詳細(xì)規(guī)劃。

4.4 增加規(guī)劃章節(jié)

根據(jù)現(xiàn)有控制性詳細(xì)規(guī)劃一般成果，建議在規(guī)劃文本和說明書中設(shè)專門章節(jié)表述人民防空設(shè)施規(guī)劃內(nèi)容，增加人民防空工程設(shè)施類別，配合圖表管控。以總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃及其他相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，在綜合考慮各種因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)規(guī)劃地區(qū)特點(diǎn)，合理地確定規(guī)劃地區(qū)內(nèi)配置的各類人民防空工程、人民防空疏散設(shè)施、人民防空警報(bào)設(shè)施的具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容、建設(shè)規(guī)模、布局定位和管理規(guī)定，提出重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)的要求。相關(guān)章節(jié)應(yīng)該包含：明確新建民用建筑配建防空地下室標(biāo)準(zhǔn)、確定人民防空工程總面積；明確人民防空指揮工程、醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程、人員掩蔽工程、配套工程的位置和面積；提出開發(fā)地塊人員掩蔽工程和配套工程的控制要求，明確人民防空工程互連互通及地下空間兼顧人民防空要求；確定人民防空警報(bào)設(shè)施的位置，落實(shí)人民防空疏散設(shè)施的空間布局；明確重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)要求等相關(guān)文字說明、圖紙與指標(biāo)。專篇應(yīng)細(xì)化人民防空設(shè)施類型，新增人民防空?qǐng)D紙、街區(qū)圖則分圖中可視化表達(dá)，在街區(qū)圖則中增加人民防空工程規(guī)劃一覽表等。

5 結(jié)語(yǔ)

安徽省已經(jīng)基本完成市縣“兩規(guī)合一”編制。文章結(jié)合安徽省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平階段與人民防空工程建設(shè)情況，再參考浙江省與廣東省等省份關(guān)于人民防空工程在控制性詳細(xì)規(guī)劃階段的策略，吸取各地的特色與優(yōu)點(diǎn)。安徽省地下空間和人民防空設(shè)施在地方控制性詳細(xì)規(guī)劃階段的落實(shí)，承接上位“兩規(guī)合一”的傳導(dǎo)與對(duì)下一步修建性詳細(xì)規(guī)劃以及地塊出讓條件，從規(guī)劃傳導(dǎo)策略進(jìn)行了思考，為地下空間與人民防空工程建設(shè)落實(shí)提供相關(guān)參考。