范旭 劉偉

基金項目：基金項目國家社會科學(xué)基金重點項目《新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化下我國創(chuàng)新型國家建設(shè)研究》（18AKS008）;教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《新時代我國科技評價制度改革研究》（19JZD025）。

作者簡介：作者簡介范旭（1962—），男，廣西玉林人，博士，教授，研究方向為科技政策、科技創(chuàng)新與管理;劉偉 （1983—） ，男，湖北荊州人，博士研究生，副教授，研究方向為科技政策、科技創(chuàng)新與管理。

[摘要]粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新需要聚集大量創(chuàng)新要素和資源，這些要素和資源具有區(qū)域性、創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)或創(chuàng)新主體特定的特點。協(xié)同治理能夠更好地促進創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)治理的接續(xù)轉(zhuǎn)換，加快創(chuàng)新要素的流動，促進創(chuàng)新績效的提高。文章將創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理作為粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新合作的突破口，通過比較創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)的特點，構(gòu)建基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理框架，并結(jié)合分析粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理的障礙，探討了實現(xiàn)創(chuàng)新鏈治理的三種理想的協(xié)同治理模式，提出了構(gòu)建“公轉(zhuǎn)”機制、“自轉(zhuǎn)”機制、“公轉(zhuǎn)+自轉(zhuǎn)”互動融合機制三大協(xié)同治理機制，從而推動創(chuàng)新鏈的有效協(xié)同治理。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞粵港澳大灣區(qū);創(chuàng)新鏈;科技創(chuàng)新;協(xié)同治理

[中圖分類號]中圖分類號F0615;F207[文獻標(biāo)識碼]A文獻標(biāo)志碼[文章編號]1673-0461（2020）08-0054-07

粵港澳大灣區(qū)科技創(chuàng)新需要聚集大量創(chuàng)新要素和資源，這些要素和資源具有區(qū)域性、創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)或創(chuàng)新主體特定的特點。必須打破條塊之間的限制，加強在創(chuàng)新活動中扮演不同角色的創(chuàng)新主體之間的深度融合和相互合作，突破創(chuàng)新要素流動的限制，促進科研和產(chǎn)業(yè)之間的知識流動和增值，在區(qū)域內(nèi)外形成從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新鏈。因此，要構(gòu)建《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體” [1]，創(chuàng)新協(xié)同治理的重要性不言而喻。但創(chuàng)新鏈各個節(jié)點的特征和任務(wù)不同，各創(chuàng)新主體的治理功能也有所不同。在這種情況下，基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理應(yīng)該具備哪些要素？這些要素如何影響協(xié)同治理機制的形成？需要構(gòu)建哪些機制，才能更好地促進創(chuàng)新鏈各個節(jié)點治理的接續(xù)轉(zhuǎn)換？本文聚焦粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)新協(xié)同治理，試圖通過比較創(chuàng)新鏈各個節(jié)點的特點，給出新的治理框架。

一、區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同治理的文獻評述

目前協(xié)同治理的研究主要圍繞治理結(jié)構(gòu)而展開，即整體化結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)和“多中心”結(jié)構(gòu)，相應(yīng)的有關(guān)區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同治理的研究可以從一體化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理和區(qū)域協(xié)同治理三個方面進行評述。

從整體化結(jié)構(gòu)來看，一體化治理理論的興起起源于對大都市區(qū)“碎片化”結(jié)構(gòu)的關(guān)注，認(rèn)為都市地區(qū)的分散治理弱化了政府的宏觀管理和協(xié)調(diào)職能，難以有效解決日益增多的跨區(qū)域公共問題，也難以滿足城市群之間的聯(lián)合與跨界治理需求，缺乏整合區(qū)域內(nèi)的問題能力[2]。一體化治理理論者主張，需要在多個地方政府的基礎(chǔ)上，超越行政區(qū)劃邊界而實現(xiàn)區(qū)域資源整合，關(guān)注多區(qū)域之間的整體利益，推進市場、生產(chǎn)要素和公共服務(wù)的一體化，最終實現(xiàn)公共治理體系的一體化[3]。一體化治理理論既追求市場一體化、經(jīng)濟一體化，也追求公共治理、公共政策和公共服務(wù)的一體化[4]。區(qū)域創(chuàng)新一體化治理目標(biāo)要求遵循創(chuàng)新主體-創(chuàng)新要素-創(chuàng)新政策一體化的發(fā)展思路，通過一體化政策推動包括人才、資本、信息等創(chuàng)新要素和創(chuàng)新行為的一體化，化解粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新鏈斷裂問題。然而，大灣區(qū)內(nèi)城市群存在著較大的制度、文化、社會管理模式和發(fā)展階段的地理空間差異，會面臨著諸多不可避免的制約因素，如創(chuàng)新要素的流動依賴于市場機制的有效配置，單純依靠行政力量的推動不僅無法高效，還可能導(dǎo)致資源的錯配，最終難以實現(xiàn)一體化治理。

從網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)來看，治理為自我組織網(wǎng)絡(luò)。以羅茲（Rhodes R.A.W.）為代表的學(xué)者認(rèn)為，隨著公共部門、私人部門與第三部門之間的界限逐漸被打破，網(wǎng)絡(luò)成員基于共同協(xié)商認(rèn)可的規(guī)則，相互依賴且交換彼此所擁有的資源[5]。網(wǎng)絡(luò)化治理理論強調(diào)多元主體間的平等性，政府與社會各行動者形成各種正式或非正式的平等協(xié)作關(guān)系。米切爾·迪安（Mitchell Dean）指出，各行動者基于相互尊重與信任，通過協(xié)商和分權(quán)的制度安排，政府、企業(yè)、社會組織等行動者相互依賴且互動，共同承擔(dān)起社會治理的責(zé)任[6]。Judith Homeshaw最早將網(wǎng)絡(luò)化治理理論用來研究重大科技政策行動者之間的關(guān)系，提出構(gòu)建各主體間的網(wǎng)絡(luò)，促進各項科技政策之間的聯(lián)系和交叉學(xué)科的發(fā)展[7]。網(wǎng)絡(luò)化治理的有效性與西方國家的有限小政府理念是一致的，在中國語境的治理體系下，尚不具備西方國家公民社會和市場化條件，還需要政府介入、培植并促使其發(fā)展，政府不可避免的發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并打破了網(wǎng)絡(luò)化治理所強調(diào)的多主體共同協(xié)商的局面。因此，粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理過程中，對政府作用和地位的界定，是網(wǎng)絡(luò)化治理的一大現(xiàn)實困境。

從“多中心”結(jié)構(gòu)來看，區(qū)域協(xié)同治理理論是新區(qū)域主義視角下對“協(xié)同”的強調(diào)，它并不謀求公共治理一體化，關(guān)注的焦點是政府、企業(yè)、非政府組織、公民之間跨部門、跨區(qū)域的協(xié)作行動和政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，各行動者的獨立程度是其區(qū)別于一體化治理模式的關(guān)鍵。協(xié)同治理的價值訴求是地方自主和協(xié)商民主，強調(diào)在“多中心”結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過跨行政區(qū)橫向協(xié)商與合作，多方主體參與解決區(qū)域發(fā)展的共同問題[8]。協(xié)同治理中的多方主體在目標(biāo)不一致的情況下，為整合各方意見，需要政府作為嵌入社會的重要行為體，構(gòu)建一種跨界領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)作機制，促使組織間達成共識，實現(xiàn)1+1>2的治理效果[9]?，F(xiàn)階段的協(xié)同治理研究，側(cè)重于強調(diào)主體的多元性，并將政府置于協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的核心地位，在此基礎(chǔ)上進一步形成了各主體協(xié)同治理格局的討論。從實際運作來看，區(qū)域協(xié)同治理理論更契合中國語境，也對城市群多元主體的協(xié)同創(chuàng)新更具指導(dǎo)意義。大灣區(qū)內(nèi)各方主體擁有不同的創(chuàng)新資源，彼此既有競爭，也有協(xié)作，需要尊重各主體的多樣性，政府的核心作用就是為社會中各獨立行動者設(shè)定一個產(chǎn)生信任的規(guī)則[10]，解決各主體的價值沖突、達成系統(tǒng)性的共識。

從以上討論可以發(fā)現(xiàn)：①一體化治理理論強調(diào)通過行政力量實現(xiàn)跨行政區(qū)的資源與利益整合，達到區(qū)域間的創(chuàng)新一體化。②網(wǎng)絡(luò)化治理理論和區(qū)域協(xié)同治理理論都強調(diào)在平等、協(xié)商和分權(quán)的基礎(chǔ)上，形成以政府為核心，多元主體相互依賴、資源互惠和利益共生的跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，通過多元共治達到各創(chuàng)新主體間的協(xié)同。③現(xiàn)有的區(qū)域創(chuàng)新協(xié)同治理理論共同關(guān)注多元主體的協(xié)同、資源的相互依賴和交換、解決共同問題的利益訴求對達成目標(biāo)的重要性以及共同規(guī)則對治理各方的約束作用。事實上，在創(chuàng)新鏈上，面對著企業(yè)和產(chǎn)業(yè)成長的不同階段，政府和市場所發(fā)揮的作用是不同的，即政府、企業(yè)、大學(xué)、科研機構(gòu)、中介機構(gòu)和金融機構(gòu)、公眾等主體在基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新鏈上會扮演不同的角色，因此推動粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理，還有必要增進對創(chuàng)新鏈治理的理論和實踐認(rèn)知。

二、基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理框架及其適用性分析

羅伯特·A·達爾曾指出：“對某一民族國家環(huán)境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并運用于不同環(huán)境中的公共行政管理。一種原則有可能適用于不同的框架，但是，原則的適用性只有在對那種特殊框架進行研究之后才能確定?！盵11]這一表述揭示了任何國家的公共治理都有各自的特點，我國不能原封不動地照抄照搬西方發(fā)達國家的治理模式，而是應(yīng)當(dāng)在公共治理一般理論的引領(lǐng)下，構(gòu)建適合本國國情和特點的公共治理模式。

（一）基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理框架構(gòu)建

創(chuàng)新鏈?zhǔn)怯蓜?chuàng)新活動構(gòu)成的鏈條，是以市場為導(dǎo)向，以企業(yè)創(chuàng)新需求為基礎(chǔ)，多創(chuàng)新主體基于共同利益圍繞知識的產(chǎn)生、研究開發(fā)、規(guī)?；a(chǎn)和商業(yè)化全過程形成的鏈節(jié)結(jié)構(gòu)模式[12]。創(chuàng)新鏈從橫向上看，主要包括大學(xué)及科研院所、合作企業(yè)、競爭企業(yè)、政府、中介咨詢機構(gòu)等[13]，它們是一種協(xié)作關(guān)系，擁有共同的目標(biāo)，主體之間協(xié)作得良好與否直接決定創(chuàng)新鏈的銜接與整體運作狀況。綜合前面的評述，可以看出：創(chuàng)新協(xié)同治理主要表現(xiàn)為創(chuàng)新主體通過共同協(xié)商、尋求共識、分工協(xié)作，形成共同合作制度安排，促進創(chuàng)新要素的高效聚集和自由流動，以滿足科技創(chuàng)新需求。因此，基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同創(chuàng)新治理體系要素應(yīng)該包括五個方面的重要因素：治理目標(biāo)、科技需求、治理主體、創(chuàng)新要素、共同認(rèn)可的治理規(guī)則和制度安排，如圖1所示。

治理目標(biāo)，是指在共同理念的指導(dǎo)下期望達到的協(xié)同治理效果，只有在共同目標(biāo)的指引下，才能將眾多行動者有效結(jié)合在一起，形成積極的協(xié)作意愿和配合的行為，它是協(xié)同創(chuàng)新治理機制得以運行的前提。科技需求，是指區(qū)域內(nèi)需要共同解決的重大科技問題，或單個創(chuàng)新主體基于實際需求而需要其他創(chuàng)新主體協(xié)同解決的科技問題，它是界定創(chuàng)新主體在協(xié)同治理中地位和功能的依[CM（21*2]據(jù)，主要包括基礎(chǔ)研究問題、應(yīng)用研究問題、成圖題圖1基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理框架

果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品開發(fā)問題等。創(chuàng)新協(xié)同治理主體，是指具體在創(chuàng)新過程中具體參與協(xié)同治理的行動者，主要涵蓋政府、企業(yè)、大學(xué)和科研機構(gòu)、科技中介和金融機構(gòu)、公眾等。創(chuàng)新要素，是指支持創(chuàng)新的相關(guān)資源和能力的組合，主要包括科技人才、資金、技術(shù)、信息和科技基礎(chǔ)設(shè)施等。共同認(rèn)可的治理規(guī)則和制度安排，是指創(chuàng)新協(xié)同治理過程中，通過內(nèi)部或外部強加的成本和誘導(dǎo)激勵由參與者共同認(rèn)可并能指導(dǎo)各方互動的行為規(guī)則，包括創(chuàng)新的責(zé)任共擔(dān)機制、利益分配機制和協(xié)作機制。

在創(chuàng)新協(xié)同治理過程中，以上五種因素之間存在著緊密互動的關(guān)系，這五種因素相互發(fā)生作用，共同決定影響協(xié)同治理效果的實現(xiàn)。這五種主要影響因素相互關(guān)聯(lián)及其對治理效果的影響過程，如圖1所示。比如科技需求與創(chuàng)新主體之間存在緊密互動關(guān)系，一方面，在不同的創(chuàng)新鏈節(jié)點上，參與協(xié)同治理的主體功能的發(fā)揮會有所差異，基礎(chǔ)科學(xué)領(lǐng)域的研究由于投入的陡增和產(chǎn)出的不確定性需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，而在產(chǎn)品開發(fā)階段，企業(yè)具有更大的協(xié)助主體選擇優(yōu)先權(quán)，也能更多地主導(dǎo)對創(chuàng)新資源和利益的分配;另一方面，創(chuàng)新協(xié)同治理主體之間的關(guān)系，又會不同程度地影響到科技需求問題的解決，同時也要注意到，創(chuàng)新要素與治理規(guī)則、制度安排之間的關(guān)系，也會對科技需求問題的解決產(chǎn)生重要影響。可見，能否順利達到預(yù)期的治理效果，除了受治理目標(biāo)的導(dǎo)向作用影響，還會受科技需求、協(xié)同治理主體、創(chuàng)新要素、共同認(rèn)可的規(guī)則和制度安排等方面的影響，科技決策者在推進創(chuàng)新協(xié)同治理時，都要認(rèn)真考慮和分析這五種因素。

（二）對應(yīng)的三種協(xié)同治理模式

基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品開發(fā)這三類創(chuàng)新活動構(gòu)成了創(chuàng)新鏈必不可少的環(huán)節(jié)，隨著創(chuàng)新活動的轉(zhuǎn)換，協(xié)同治理五種因素經(jīng)過路徑整合，創(chuàng)新參與者在創(chuàng)新鏈各節(jié)點上功能將呈現(xiàn)出較大的差異性，逐步形成不同的協(xié)同治理模式，即以政府為中心的協(xié)同治理、多中心并重的協(xié)同治理和以企業(yè)為中心的協(xié)同治理（如圖2）。

圖題圖2基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理模式

1以政府為中心的創(chuàng)新協(xié)同治理

以政府為中心的創(chuàng)新協(xié)同治理，是指政府在創(chuàng)新方向的確定、創(chuàng)新協(xié)同治理政策制定、創(chuàng)新資源配置、創(chuàng)新平臺和服務(wù)機構(gòu)打造、創(chuàng)新體系建設(shè)過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在創(chuàng)新鏈上，政府主導(dǎo)治理的對象主要是基礎(chǔ)研究問題、戰(zhàn)略性及前沿性重大創(chuàng)新問題和區(qū)域創(chuàng)新體系內(nèi)的共同問題。原因如下：第一，政府是公共權(quán)力的合法行使者，是增進社會整體利益和滿足國家重大需求的責(zé)任承擔(dān)者，擁有比其他創(chuàng)新參與主體更多的資源和能力。因此，在政府主導(dǎo)的治理中，相關(guān)問題普遍具有創(chuàng)新資源和創(chuàng)新要素配置存在的“市場失靈”現(xiàn)象，基礎(chǔ)研究具有投資周期長、回報不確定、技術(shù)風(fēng)險高、外溢性明顯等特征;戰(zhàn)略性前沿性重大創(chuàng)新問題涉及到國家競爭的科學(xué)前沿、經(jīng)濟社會發(fā)展和國家安全重大科技問題，具有戰(zhàn)略性、長期性、全局性，為確保優(yōu)先研究領(lǐng)域的需要，政府應(yīng)全面介入，集中資源以取得關(guān)鍵性創(chuàng)新，體現(xiàn)國家意志。正如維瓦爾·布什在《科學(xué)：沒有止境的邊疆》報告中所言，人民健康、國家安全和公共福利需要科學(xué)進步和新的科學(xué)知識，聯(lián)邦政府應(yīng)該承擔(dān)新的責(zé)任[14]。第二，市場主體和大學(xué)、科研機構(gòu)等其他創(chuàng)新主體公共性不足。區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)的共同問題，涉及到多個主體的協(xié)調(diào)，企業(yè)的目的是追求利益最大化，為本企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造最有利的條件，對公共性問題缺乏興趣;大學(xué)、科研機構(gòu)和社會組織作為準(zhǔn)公共部門，大多專注解決某一領(lǐng)域的公共問題，且缺乏運用行政手段進行組織協(xié)調(diào)和管理的權(quán)力;公民的科技素養(yǎng)、價值目標(biāo)、利益訴求、科技信息等方面的不足大大限制了公眾參與治理能力的發(fā)揮。羅爾斯曾指出，“即使在一個組織良好的社會中，為了社會合作的穩(wěn)定性，政府的強制權(quán)力在某種程度上也是必須的?！盵15]第三，從中國的治理實踐來看，在政府主導(dǎo)的協(xié)同治理模式下，其他主體依靠高強度的國家支持，通過協(xié)調(diào)與合作可以優(yōu)勢互補，共享創(chuàng)新資源，加快創(chuàng)新要素的自由流動，以增強治理的有效性。

2多中心并重的創(chuàng)新協(xié)同治理

多中心并重的創(chuàng)新協(xié)同治理模式，主要特征是在創(chuàng)新過程中各創(chuàng)新鏈主體不存在唯一管理者和主導(dǎo)者，創(chuàng)新治理的重要參與方積極表達自身的利益訴求，整合相關(guān)信息、資源、專業(yè)技能，形成功能互補、良性互動的協(xié)同創(chuàng)新格局。多中心并重的協(xié)同治理對象主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同問題，特別是共性技術(shù)研發(fā)。產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)是多種應(yīng)用性技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)，其應(yīng)用和擴散對支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的作用，在一定程度上具有投入大、回報周期較長、技術(shù)外溢性等部分公共產(chǎn)品的特征，僅僅依靠單一的創(chuàng)新主體很難建設(shè)和提供足夠的人才、技術(shù)、資金等創(chuàng)新資源和能力，必須廣泛吸納政府、企業(yè)、大學(xué)、科研院所和公眾等參與到治理中來。其既要求通過交換信息、共享資源和利益表達來實現(xiàn)協(xié)同，也尊重各參與主體的特殊利益和訴求，在確保總體治理體系的目標(biāo)下，賦予一定的自主權(quán)來應(yīng)對創(chuàng)新協(xié)同治理問題。應(yīng)區(qū)分政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)成長的不同時期所扮演的治理角色，政府在產(chǎn)業(yè)起步階段和企業(yè)的初創(chuàng)期，在發(fā)揮市場資源配置的主導(dǎo)作用的同時，加強對企業(yè)研發(fā)活動補貼以及整合資源，推動共性技術(shù)水平的提高;在產(chǎn)業(yè)成熟和企業(yè)成長中后期，共性技術(shù)問題的主導(dǎo)權(quán)應(yīng)交還給市場，政府主要牽頭進行多元投入，搭建面向社會、資源共享的創(chuàng)新技術(shù)平臺，引導(dǎo)以企業(yè)為主導(dǎo)的聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)等。

3以企業(yè)為中心的創(chuàng)新協(xié)同治理

以企業(yè)為中心的創(chuàng)新協(xié)同治理模式，是指基于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，圍繞企業(yè)設(shè)計合理的創(chuàng)新治理機制激發(fā)企業(yè)和其他主體的創(chuàng)新行為，提升科技創(chuàng)新的有效性和實用性，解決科技經(jīng)濟“兩張皮”問題。因此，企業(yè)為中心的創(chuàng)新協(xié)同治理模式，治理的焦點應(yīng)是處于創(chuàng)新鏈下游的成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)品開發(fā)問題，培育企業(yè)成為新技術(shù)的生產(chǎn)者和擁有者。企業(yè)主導(dǎo)的治理模式特征是：第一，市場機制在配置創(chuàng)新資源方面起決定性作用，要增強企業(yè)內(nèi)生創(chuàng)新動力，企業(yè)應(yīng)成為創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果應(yīng)用的主體，促進各類創(chuàng)新要素向企業(yè)聚集。第二，建立企業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的協(xié)同治理體系，組建企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，強化科研院所和高等學(xué)校對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的源頭支持，完善面向企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺，加大金融機構(gòu)對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化科技成果的支持力度。第三，政府在企業(yè)為中心的治理中扮演著重要的角色。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于新興階段或企業(yè)實力相對較弱，創(chuàng)新動力和創(chuàng)新能力不足的初期，政府仍通過強力的干預(yù)，特別是當(dāng)技術(shù)創(chuàng)新成果的潛在市場尚未形成，或傳統(tǒng)的市場壟斷尚未打破，市場機會尚需培育的階段，政府的介入可以為處于市場化初期的技術(shù)創(chuàng)新成果創(chuàng)造一個最初的市場需求;當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入成熟階段或企業(yè)成長為大企業(yè)、龍頭企業(yè)時，政府應(yīng)減少或退出對成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)品開發(fā)的干預(yù)，完全交由市場來主導(dǎo)，轉(zhuǎn)向為企業(yè)提供科技創(chuàng)新治理規(guī)則，規(guī)范競爭行為，提升總體協(xié)調(diào)水平，提供創(chuàng)新服務(wù)。

三、粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理的障礙

基于創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理框架的構(gòu)建，本文為粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新合作提供了一個概念框架和分析工具。無論是從灣區(qū)國際發(fā)展經(jīng)驗來看，還是從《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確將粵港澳大灣區(qū)定位為具有全球影響力的國際科技創(chuàng)新中心來看，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)對科技創(chuàng)新都有著迫切的需求，但也存在著現(xiàn)實的阻礙。

（一）“利己”行為準(zhǔn)則導(dǎo)向弱化了協(xié)同治理目標(biāo)

科技資源具有稀缺屬性，相對于某一時間點，各城市及創(chuàng)新主體的科技需求是無限的，但其能夠使用的科技資源有限，對有限資源的開發(fā)與利用需要不同城市和創(chuàng)新主體之間的協(xié)同合作。但在我國的區(qū)域經(jīng)濟體中，粵港澳大灣區(qū)屬于典型的多中心結(jié)構(gòu)[16]，城市群在創(chuàng)新發(fā)展定位方面存在著沖突或者中心城市、相鄰城市間在科技人才、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科技資金、高校和科研平臺等方面都存在著重復(fù)建設(shè)或激烈競爭，在“利己”行為準(zhǔn)則導(dǎo)向下大灣區(qū)創(chuàng)新治理目標(biāo)達成存在困難。主要表現(xiàn)在：第一，大灣區(qū)內(nèi)城市定位模糊且存在一定的沖突。香港創(chuàng)新與科技局對香港地區(qū)在大灣區(qū)科技創(chuàng)新中的角色有這樣的定位：在大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同建設(shè)中，香港地區(qū)與珠三角城市群的關(guān)系應(yīng)定位為“前研后廠”的合作創(chuàng)新模式。香港的企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)將核心的技術(shù)和研發(fā)留在香港地區(qū)，將研發(fā)的成果在珠三角城市實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，而這種模式并未得到廣州、深圳、東莞、佛山等地的認(rèn)同。此外，在廣州與深圳、東莞與佛山、中山與珠海以及其他城市之間，也存在彼此創(chuàng)新定位認(rèn)同的問題。第二，區(qū)域創(chuàng)新-空間耦合質(zhì)量有待提高。大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理的關(guān)鍵是實現(xiàn)創(chuàng)新鏈區(qū)域分布與創(chuàng)新鏈整合的協(xié)同治理。通過各城市之間的資源稟賦和功能定位，整合基于組織結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的各創(chuàng)新主體間的創(chuàng)新活動，發(fā)展彼此可能獲得“共贏”的領(lǐng)域，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈治理和大都市群治理的深度交融。但是區(qū)域行政壁壘使得珠三角區(qū)域內(nèi)不同次級區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)發(fā)展雷同，并直接導(dǎo)致創(chuàng)新分工體系不合理和同質(zhì)化現(xiàn)象，難以形成交叉創(chuàng)新的梯度格局。

（二）缺乏科技創(chuàng)新的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

現(xiàn)有的政府管理體制已不適應(yīng)大都市群的協(xié)調(diào)治理[17]，基于傳統(tǒng)統(tǒng)治理念的科學(xué)宏觀管理模式對單個城市及創(chuàng)新主體相互之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系界定已經(jīng)不能滿足網(wǎng)絡(luò)化城市體系協(xié)同治理的要求，需要建立一種協(xié)調(diào)共同利益和各自利益的治理機制。但是，目前大灣區(qū)尚未建立起能及時解決科技協(xié)同創(chuàng)新中的體制機制障礙和問題的決策機制及工作機制，在科創(chuàng)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域中，均存在不同程度的同質(zhì)化競爭和資源錯配。香港地區(qū)、澳門地區(qū)由于獨特的政治、法律地位，大灣區(qū)內(nèi)各城市除廣州、深圳核心城市以外，其他城市由于行政級別太低，客觀上難以實現(xiàn)對等溝通。此外，澳門地區(qū)沒有科技主管部門，珠三角城市主要與澳門科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金會簽署科技創(chuàng)新交流合作安排，沒有建立溝通順暢的日常的工作機制，重大決策還要通過省級政府統(tǒng)籌，政府層面的合作難以開展。在珠三角九市之間同樣存在協(xié)同治理問題，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃出臺后，各地政府爭相出臺政策謀求分享政策紅利，據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年底至2019年4月，僅科技人才政策大灣區(qū)各市、區(qū)就出臺了四十余份，紛繁蕪雜的科技政策和多主體間的科技合作相互糅合，極易導(dǎo)致政策無序性的出現(xiàn)，難以通過政府間科技合作解決公共性的科技問題[18]。

（三）創(chuàng)新主體沒有形成利益共同體

產(chǎn)學(xué)研關(guān)聯(lián)性的質(zhì)量不高，創(chuàng)新鏈“腸梗阻”。從科學(xué)研究、實驗開發(fā)到推廣應(yīng)用的演進過程中，企業(yè)、科研院所和高校三者的運行、評價、激勵機制差異明顯，創(chuàng)新方向沒有合力，沒有形成以產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場需求為牽引的利益共同體，產(chǎn)業(yè)體系和科技體系“兩張皮”、科技投入與創(chuàng)新驅(qū)動效果“剪刀差”，即使有滿足市場需要的創(chuàng)新成果也存在著轉(zhuǎn)化、交易困難等難題。所有領(lǐng)域的技術(shù)進步是靠許多行動者共同的相互作用才得以推進的[19]，這種創(chuàng)新要素的“孤島效應(yīng)”必然導(dǎo)致創(chuàng)新鏈的斷裂，這本質(zhì)是一個創(chuàng)新治理問題，即各類與創(chuàng)新相關(guān)的主體未能實現(xiàn)互補協(xié)作，創(chuàng)新合力未能充分發(fā)揮。

（四）創(chuàng)新要素的孤島化、碎片化特征明顯

粵港澳大灣區(qū)的人才、知識、技術(shù)、資金等科技創(chuàng)新要素的孤島化、碎片化問題較為突出，主要表現(xiàn)在：第一，創(chuàng)新資源的整體質(zhì)量和利用水平還有待進一步提升，對地方創(chuàng)新發(fā)展的支撐和保障作用未充分發(fā)揮。在體制機制上，大灣區(qū)跨三地十一個市，由于創(chuàng)新資源特別是大科學(xué)裝置為代表的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施的稀缺性、開放性、外溢性引發(fā)了各利益主體的爭奪。地方政府之間存在以“晉升錦標(biāo)賽”為形式的囚徒博弈過程，各地方政府都在搶占先機，努力爭取各類創(chuàng)新資源落戶本地，如國家或省級重點實驗室、新型研發(fā)機構(gòu)和重大科學(xué)裝置等，但是一定程度上忽視了對自身的明確定位以及結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展對這些資源的差異化選擇，導(dǎo)致各類創(chuàng)新資源的布局配置上出現(xiàn)交叉重復(fù)、資源錯配、低效利用的情況。第二，創(chuàng)新要素共享缺乏長效機制。地方之間重競爭輕合作，各類創(chuàng)新資源和要素在城市之間、政用產(chǎn)學(xué)研等各類與創(chuàng)新相關(guān)的主體之間流動不暢。各城市利益主體仍宥于創(chuàng)新資源的“獨享獨用”，對開放共享工作不夠理解和重視，多元創(chuàng)新主體間的合作共享仍存在利益固化等藩籬，仍存在一種“小圈子”思維，開放共享機制流于形式。在這種“諸侯經(jīng)濟”觀念的影響下，各利益主體過分強調(diào)“利己”的行為準(zhǔn)則，必將導(dǎo)致協(xié)同治理機制難以真正建立。

四、基于創(chuàng)新鏈的粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理的實現(xiàn)

在創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)，創(chuàng)新活動的任務(wù)、性質(zhì)、關(guān)鍵要素、參與者都有所不同，特別是如何有效整合三地十一個市形成協(xié)同共治的治理格局，需要基于大灣區(qū)特殊的治理環(huán)境重新做出思考。要實現(xiàn)基于創(chuàng)新鏈的粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理，實質(zhì)上是要構(gòu)建創(chuàng)新協(xié)同治理的共同規(guī)則，促進粵、港、澳三地創(chuàng)新子系統(tǒng)的互動融合，明確界定創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)的創(chuàng)新活動任務(wù)、性質(zhì)、關(guān)鍵要素和參與者，進而構(gòu)建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的治理格局（如圖3所示）。解析協(xié)同治理理論對創(chuàng)新協(xié)同治理要素的識別和粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理的障礙可知：粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理要從創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈中的差異性出發(fā)，定位基于粵港澳三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯、發(fā)展差距過大、政治和經(jīng)濟地位不平等的現(xiàn)狀，構(gòu)建三大關(guān)鍵性機制，才能實現(xiàn)創(chuàng)新鏈的有效協(xié)同治理。

圖題圖3創(chuàng)新協(xié)同治理的過程

（一）建立“公轉(zhuǎn)”機制

“公轉(zhuǎn)”機制是指圍繞整體性利益而構(gòu)建的府際協(xié)作創(chuàng)新協(xié)同治理機制，府際協(xié)作必須尊重粵港澳大灣區(qū)實際存在的三個區(qū)域、兩種政治制度的特殊性現(xiàn)實，降低三地創(chuàng)新協(xié)同治理的成本。因此，在保留地方獨立性和自治權(quán)的基礎(chǔ)上，粵港澳創(chuàng)新協(xié)同治理的首要任務(wù)是構(gòu)建國家層面牽頭的、三地政府共同參與的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新與發(fā)展委員會，建立更有約束性的創(chuàng)新協(xié)同治理機制，以制度性的集體行動減少地方政府“利己”行為，增強互信，提高合作的效果。委員會的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)可由科技部、廣東省政府、香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府抽調(diào)人員組建，在更高層級就科技創(chuàng)新方向、科技創(chuàng)新重點及大灣區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新瓶頸問題進行磋商。在委員會之下成立協(xié)調(diào)小組，廣州、深圳等珠三角九市政府共同參與，協(xié)調(diào)解決跨地市行政區(qū)域科技資源配置問題，協(xié)調(diào)三地政府及職能部門建立區(qū)域創(chuàng)新要素自由流動、創(chuàng)新主體跨境創(chuàng)新合作的政策、創(chuàng)新項目風(fēng)險共擔(dān)和利益共享機制等。具體而言，政府通過政策供給與公共服務(wù)實現(xiàn)創(chuàng)新鏈的協(xié)同治理，在面向基礎(chǔ)性、前瞻性和適應(yīng)粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略需求的研究項目中，通過府際協(xié)作實現(xiàn)區(qū)域科技創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同，探索科技人才、科技基礎(chǔ)設(shè)施等創(chuàng)新要素的共建共享，集中跨部門區(qū)域科技資源以取得關(guān)鍵性創(chuàng)新;在應(yīng)用研究項目中，當(dāng)在某些領(lǐng)域，由于在區(qū)域?qū)用嫔系目萍紗栴}具有共性，各類創(chuàng)新主體之間的工作具有互補性，且研究規(guī)模大，單個創(chuàng)新主體不能提供必需的研發(fā)投入時，政府應(yīng)建立多方參與的機制，在整個區(qū)域內(nèi)匯集有貢獻的研究，促進各類創(chuàng)新主體之間的鏈接;在成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)品開發(fā)過程中，政府應(yīng)激勵企業(yè)和其他研發(fā)機構(gòu)開展創(chuàng)新，搭建公共平臺，引導(dǎo)企業(yè)建立創(chuàng)新聯(lián)盟，支持企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)和初期市場的培育。

（二）“公轉(zhuǎn)”指導(dǎo)下的“自轉(zhuǎn)”機制

“自轉(zhuǎn)”機制是從創(chuàng)新主體的個體利益出發(fā)而建立的創(chuàng)新協(xié)同機制，指在促進以粵港澳大灣區(qū)府際科技合作為主軸的同時，積極探索政府、企業(yè)、行業(yè)組織、科技中介和金融機構(gòu)、公民個人等納入之中的多主體間的科技合作，形成創(chuàng)新協(xié)同的自組織治理。在粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)新協(xié)同治理實踐中，以企業(yè)為核心的其他創(chuàng)新主體參與，跨界整合多方資源、信息和利益訴求，建立三地政府之間、政府與各創(chuàng)新主體之間、各創(chuàng)新主體之間、各創(chuàng)新主體與科技中介機構(gòu)之間、各創(chuàng)新主體與公眾之間的多主體、多層級協(xié)作機制。在創(chuàng)新協(xié)同治理的“自轉(zhuǎn)”機制運行過程中，政府倡議和指導(dǎo)高校、科研院所、科技企業(yè)和公眾之間對話、談判，各治理參與主體在市場的牽引下，充分發(fā)揮積極性、自主性和創(chuàng)造性，根據(jù)自身的能力和訴求結(jié)成利益共同體，共同參與科技創(chuàng)新目標(biāo)的制定，共同采取促進創(chuàng)新活動開展的行動，共享科技創(chuàng)新帶來的收益，共擔(dān)科技創(chuàng)新的成本。

（三）“公轉(zhuǎn)+自轉(zhuǎn)”互動融合機制

[JP+1]在政府合作與市場合作的基礎(chǔ)上，以“公轉(zhuǎn)”帶“自轉(zhuǎn)”、以“自轉(zhuǎn)”促“公轉(zhuǎn)”，并逐漸形成“公轉(zhuǎn)+自轉(zhuǎn)”互動融合機制的科技治理網(wǎng)絡(luò)。這種互動融合機制建設(shè)必須將政府的主導(dǎo)作用和市場資源配置的決定性作用結(jié)合起來，促進創(chuàng)新要素的便捷流動?？梢詮囊韵聨讉€方面入手：第一，打造大灣區(qū)科技創(chuàng)新共同體，推動形成科技創(chuàng)新領(lǐng)域的共同市場，解決內(nèi)地與港澳地區(qū)合作存在的制度與規(guī)則的對接問題，實現(xiàn)科技企業(yè)、人員、貨物、資本、信息、技術(shù)等要素的自由流動。第二，實現(xiàn)人才標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，建立學(xué)歷、資格證書互認(rèn)，減少人才流動阻礙;對大灣區(qū)內(nèi)的科研工作人員實行雙向通行VIP管理，減少往來限制;允許港澳地區(qū)的社會福利體系在大灣區(qū)內(nèi)的指定醫(yī)療機構(gòu)使用。第三，允許科研合作所需的醫(yī)療數(shù)據(jù)、科學(xué)儀器、試劑、遺傳資源等跨境流通，提高過境審批效率。明確科研經(jīng)費跨境流轉(zhuǎn)機制，對服務(wù)內(nèi)地科技創(chuàng)新的港澳地區(qū)資本減少限制，降低準(zhǔn)入門檻。第四，建設(shè)大灣區(qū)信息交換機制和信息共享平臺，使科技文獻、專利信息資源、專業(yè)性數(shù)據(jù)庫、科技報告、創(chuàng)新決策、產(chǎn)業(yè)報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、測試服務(wù)等方面信息在大灣區(qū)內(nèi)實現(xiàn)開放、互聯(lián);發(fā)揮廣東自由貿(mào)易試驗區(qū)“先行先試”和深圳“先行示范區(qū)”的優(yōu)勢，探索在大灣區(qū)建立統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)特區(qū)”，設(shè)立國際通信專用通道，建設(shè)與港澳地區(qū)直連互通的國際互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境。

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Research on Collaborative Innovation Governance[JP2]in GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area Based on Innovation Chain[JP]

Fan Xu，Liu Wei

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）

Abstract：

Science and technology innovation in GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area （GBA） needs to gather a large number of innovative elements and resources.These elements and resources have the characteristics of regional，innovation chain or innovation subjectspecific characteristics.Collaborative governance can better promote the succession of management in different links of the innovation chain，accelerate the flow of innovation elements，and promote the innovation performance.The collaborative governance of innovation chain is regarded as the breakthrough point of the cooperation of science and technology innovation in GBA.Based on the innovation chain，this research builds a collaborative governance framework after comparing the characteristics of different links in the innovation chain.The barriers of collaborative innovation governance in GBA are analyzed.Three ideal collaborative governance modes for the realization of innovation chain governance are discussed.Finally，to promote effective collaborative governance of the innovation chain，this paper proposes three collaborative governance mechanisms，namely the“public transfer”mechanism，the“self transfer”mechanism，and the“public transfer+self transfer”interactive integration mechanism.

Key words： GuangdongHong KongMacao Greater Bay Area;innovation chain;scientific and technological innovation;collaborative governance

責(zé)任編輯（責(zé)任編輯：張麗陽）