牛英

摘要：作為鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)生資源，村規(guī)民約中結合了國家法律、社會公德、鄉(xiāng)風、家風等多種因素，是一種創(chuàng)新性的地方化鄉(xiāng)村治理模式。黨中央對村規(guī)民約在村民自治、規(guī)范化治理中的作用給予了重視，曾多次提出充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用以樹立鄉(xiāng)村新風、改變陋習等情況。通過制定與村民生活相關的村規(guī)民約，對村民的行為進行有效制約和引導，從而促進鄉(xiāng)村發(fā)展，在推動優(yōu)秀文化傳承、鄉(xiāng)村振興方面具有非常重要的作用。文章先就新疆鄉(xiāng)村在治理中村規(guī)民約存在的不足之處進行分析，為發(fā)揮村規(guī)民約對鄉(xiāng)村治理的推動作用，隨后提出了幾點有效途徑，望能為新疆地區(qū)的鄉(xiāng)村治理工作提供參考。

關鍵詞：健全;村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理

2018年12月，民政部與中央組織部、司法部、農(nóng)村部等部門聯(lián)合出臺了關于村規(guī)民約和居民公約工作的全國性指導性文件，文件中指出2020年要在全國所有村、社區(qū)制定或修訂村規(guī)民約、居民公約。2019年中央一號文件提出要完善鄉(xiāng)村治理機制，增強鄉(xiāng)村治理能力，就要制定或修訂具有指導性作用的鄉(xiāng)村民約，以確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。據(jù)悉，2016年，阿勒泰市農(nóng)村土地確權工作在喀拉希力克鄉(xiāng)開展試點;2017年，在全市推進;2019年5月，順利通過自治區(qū)檢查驗收;同年6月，全市確權數(shù)據(jù)匯總已經(jīng)合庫并上交農(nóng)業(yè)農(nóng)村部并順利通過驗收。在全面建成小康社會的“十三五”收官之年，迎來了確權登記頒證工作重要時間節(jié)點和關鍵階段，1月6日，同步在阿勒泰市的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個行政村為1826戶農(nóng)民率先頒發(fā)土地證，隨后還將對阿勒泰市剩余56個村6289戶農(nóng)戶逐村開展土地證頒證工作，這標志著阿勒泰市73個村農(nóng)村集體土地從此具有了“合法身份”。由此可見，健全村規(guī)民約在實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理中具有非常重要的作用，不僅體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還推動了鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。

一、在鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約存在的不足之處

（一）村規(guī)民約的合法性受質疑

據(jù)了解，部分鄉(xiāng)村在制定或修訂村規(guī)民約時，沒有按照規(guī)范的程序開展，未能發(fā)揚民主精神，很多村規(guī)民約的修改僅通過村“兩委”或村代表討論制定，沒有組織村民召開會議程序表決通過。另外，村規(guī)民約的內(nèi)容與相關法律規(guī)定不符，主要體現(xiàn)在村民集體利益的分配上。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村征地拆遷規(guī)模較大，從而壯大了村集體經(jīng)濟，在提高村民經(jīng)濟利益的同時，也引發(fā)了很多管理問題。例如已出嫁的女性，其戶口已遷出外地，為了分一杯羹，都紛紛將戶口遷回，對一直居住在本地的村民利益分配造成了嚴重影響。近年來，法院涉及出嫁女利益糾紛的案件較多，因其涉及問題較多，復雜性強，所以都會采取暫緩受理的方式處理。若按法律法規(guī)判決村規(guī)民約違法，要將已分配給村民的利益再進行重新分配，存在較大的執(zhí)行難度，且法院的判決具有公信力，一經(jīng)判決就會牽涉多人利益，極易引發(fā)集體上訪、訴訟等事件。

（二）村規(guī)民約對村民的約束作用不強

傳統(tǒng)村規(guī)民約采用嚴格的獎懲條款來對村民的行為進行約束，甚至有些條款是會直接侵害村民的財產(chǎn)收益或對其造成人身傷害的。雖然傳統(tǒng)的村規(guī)民約對村民的行為約束力極強，但是卻與現(xiàn)代法律不符，傳統(tǒng)村規(guī)民約條款與現(xiàn)代法律存在的沖突與不一致性使村規(guī)民約在現(xiàn)代化社會顯得格格不入，部分地區(qū)的村民不認可村規(guī)民約，大大地降低了其權威性與約束力。隨著我國法治化建設的不斷發(fā)展，村規(guī)民約中的不合理條款被取消，目前村規(guī)民約規(guī)定了不能制定涉及人身自由、罰款等條款，都是內(nèi)容簡單、空洞無物、可操作性不強的條款，流于形式。加上村規(guī)民約是村民委員會的自我決策，不具有國家政權機關的性質，所以難免會在一定程度上降低對村民的約束力。

（三）無法充分促進公民參與的民主作用

據(jù)2017年人力資源和社會保障局的調(diào)查報告統(tǒng)計，2017年我國有25652萬農(nóng)民工，比2016年增加了481萬人，其中有17185萬人為外出農(nóng)民工。對于農(nóng)民而言，其認為參與本村公共事業(yè)會耗費時間、金錢和精力，所以在村規(guī)民約的制定過程中，想要外出工作的村民進行民主表決是有一定難度的。鄉(xiāng)村的基礎設施條件有限，大部分村民對城市有美好的向往，所以大部分人都流向城市，長期在外打工，與鄉(xiāng)村人員聯(lián)系減少，鄉(xiāng)村治理對其生活、利益的影響就會弱化，從而導致村民對村規(guī)民約的參與度降低。而留守鄉(xiāng)村的大部分是老人、婦女，他們文化程度較低，對于鄉(xiāng)村治理的公共事業(yè)參與積極性較低，村規(guī)民約的適用對象也因此而發(fā)生了改變。

（四）增強村民自治能力的作用不夠

無論是過去還是現(xiàn)在，村規(guī)民約的建立與發(fā)展都是在基層政權機關的干預下開展的，很少是完全在村民自治條件下建立的，對村民自主作用的發(fā)揮產(chǎn)生了直接限制。此外，村民的自治觀念較為淡薄，部分村民以自身利益為主，將參與村規(guī)民約的制定作為維護自身利益的手段，對其他公共事務的參與性較低;還有部分村民受到傳統(tǒng)思想的影響，缺乏對村民自治的認知，導致民主意識和權力意識缺乏，未認識到參與村規(guī)民約的決策與管理是法律賦予其的民主權利，所以不敢主動表達自己的想法和意見，更多的是持無所謂或被動接受或順從的態(tài)度。

二、提高村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村治理的有效途徑

（一）完善村規(guī)民約的文本內(nèi)容

村規(guī)民約的制定必須堅持合法性原則，既要體現(xiàn)出鄉(xiāng)村本色，又要明確功能定位，以發(fā)揮引導村民參與鄉(xiāng)村治理的作用。村規(guī)民約的文本內(nèi)容應當包含以下內(nèi)容：一是要宣傳法律法規(guī)，以國家法律為指導，對村民的行為規(guī)范進行約束，建設法治鄉(xiāng)村，同時還能促進村民法律意識的提升;二是要保護村民利益，在社會主義集體所有制背景下，國家不介入村民的土地分配等問題，均由村民自治組織進行公平、公正的商議，根據(jù)村規(guī)民約進行處理，以減少村民矛盾;三是由村民自治選出有擔當、有能力的人對本村的公共事務進行管理，以帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，保護村民利益，既能激發(fā)村民參與公共事務管理的積極性，又能體現(xiàn)民主自治;四是維護社會治安，村規(guī)民約是根據(jù)本村情況而定，具有地域性、鄉(xiāng)土性和自發(fā)性，是維護村民生命財產(chǎn)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的防線，具有維護社會治安的作用，可令鄉(xiāng)村社會治理成本降低;五是倡導精神文明，村規(guī)民約與社會發(fā)展具有密切關系，因此其內(nèi)容應以維護國家思想文化為主，注重尊老愛幼、環(huán)境保護、團結互助、誠信友善等道德思想傳播，潛移默化地提高村民整體素質，將村民緊緊聯(lián)系在一起，呈現(xiàn)和諧的社會秩序。

（二）提升村規(guī)民約的權威性

首先，要以堅持合法性為根本，村民自治是在法律、憲法范圍內(nèi)的自治，村規(guī)民約由村民大會制定，在制定過程中必須堅持合法原則，細化各項法律、政策，將法律轉化為通俗易懂的語言，以便村民理解，不可對村民的私人財產(chǎn)、人身權利等造成影響，不可與國家法律、黨的政策方針等相抵觸。其次，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導作用，在制定村規(guī)民約時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需做好引導，認識到發(fā)展基層民主對于鄉(xiāng)村治理的積極影響，理清自身與村民委員會的關系，村民委員會在遇到困難時可以求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行引導，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可越俎代庖，直接介入村規(guī)民約的制定中，以免出現(xiàn)村規(guī)民約與村民現(xiàn)實需求不符的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應注重對村干部、黨員干部的培養(yǎng)，尤其是培養(yǎng)其法律知識，促進其法律意識的提升，從而提高鄉(xiāng)村在面對應急事件時的處理能力。村民文化素養(yǎng)低下是導致村民自治下降的主要因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過微信群、科普活動、文化活動等對相關知識進行普及，對村民的民主意識和當家作主意識進行培養(yǎng)，以提高村民對鄉(xiāng)村治理的參與度。最后，充分發(fā)揮村黨支部的作用，不斷發(fā)展農(nóng)村優(yōu)秀人才入黨，以便能為黨組織注入新鮮血液，令農(nóng)村的黨員干部素質不斷獲得提升，方可達到提高其為群眾辦事的能力，村黨支部發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟時，應充分聽取群眾的意見，根據(jù)其意愿制定合理的村規(guī)民約。

（三）提高村民參與的積極性

為提高村民對村規(guī)民約的了解，應加強宣傳力度，但由于村民居住較為松散，所以在信息傳遞時會受到限制，村委會應當通過多種形式開展宣傳工作，利用微信、廣播、村民會議、公開欄等途徑，將村規(guī)民約以圖片、視頻、通俗易懂話語等形式進行講解，增加村民對村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用，從而提升其認知度，使其明白村規(guī)民約能夠體現(xiàn)出自己的主人翁地位，還與自身利益相關，進而使其參與積極性得以提高。對于外出務工的村民，可通過網(wǎng)絡平臺與之進行聯(lián)系，既能節(jié)約其時間、回鄉(xiāng)成本，又能聽取其意見，減少了外出務工村民的顧慮與擔心，使其對村莊建設的參與度有所提升。從另一個角度看，外出務工村民的見識、經(jīng)歷不斷豐富，有了更為開闊的眼界，其對于鄉(xiāng)村治理的關鍵可能會有更為清楚的了解，只要在鄉(xiāng)村治理中將其主體地位體現(xiàn)出來，就可提高其表達意見的強烈愿望，進一步提升村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用。

（四）提高村民的自治能力

對村民的自治觀念進行培養(yǎng)，村干部積極發(fā)揮帶頭作用，組織村民對《村民委員會組織法》進行學習，以提高其對村民自治制度的了解，然后清晰地認識到自己的權利和義務。村民的文化素質、政治素質會對其自治能力產(chǎn)生直接影響，為提升村民的整體素質，可通過網(wǎng)絡對其進行文化教育，寬帶網(wǎng)絡在大部分農(nóng)村地區(qū)均已覆蓋，互聯(lián)網(wǎng)上的知識資源豐富，向村民普及網(wǎng)絡技能、學習軟件等，使其隨時隨地都可進行自主學習，促進其學習能力的提升，從而提升其對村民自治的認可度和責任感，形成獨立的人格，在參與鄉(xiāng)村治理時才會有更好的意愿與能力。

三、結語

村規(guī)民約利用自身的地域性特點使鄉(xiāng)村治理更具針對性、合理性與科學性，充分發(fā)揮了其在規(guī)范村民行為、維護鄉(xiāng)村秩序、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的作用。在依法治國背景下，村規(guī)民約應緊跟時代的步伐，不斷作出完善與修訂，以減少鄉(xiāng)村社會糾紛，令鄉(xiāng)村的法治建設水平、村民素質均能得到有效提升。

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