毛 婷

(武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

一、引言

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“養(yǎng)老保險”)基金的可持續(xù)性一直以來都是學界研究的重要議題。影響基金可持續(xù)性的因素有很多，主要分為以下三個方面：其一，人口老齡化，多數研究結果認為，隨著人口老齡化進程的加速，養(yǎng)老保險制度在未來的發(fā)展中將會面臨支付赤字，即便進行多參數同步調整與改革，其在觀察期內依然會形成高額負債[1-2]；其二，生育政策。二孩及全面二孩等生育政策推出后，部分學者圍繞生育政策對基金可持續(xù)性的影響進行了研究，普遍認為“單獨二孩”政策有助于緩解養(yǎng)老保險的支付壓力[3-4]；其三，延遲退休政策。針對延遲退休政策對基金可持續(xù)性影響的探討也十分豐富，大多數學者認為延遲退休能夠緩解基礎養(yǎng)老金的支付壓力，延遲養(yǎng)老金出現缺口的時間，改善養(yǎng)老金財務可持續(xù)性狀況，但延遲退休年齡是一個復雜而漸進的過程，并不能從根本上解決養(yǎng)老保險資金缺口問題[5-8]。

2016年以來，為緩解企業(yè)和職工繳費負擔，有關部門陸續(xù)出臺降低繳費率政策(1)2018年4月《關于繼續(xù)階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)[2018]25號)規(guī)定：原定的兩年降費期可再延長一年。2016年4月《關于階段性降低社會保險費率的通知》(人社部發(fā)[2016]36號)規(guī)定：部分基金累計結余可支付月數符合條件的省份可將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例降低至19%。。繳費率不僅是關系到微觀企業(yè)經營和宏觀經濟發(fā)展的重要變量，也是養(yǎng)老保險制度的重要參數之一。然而，近年來中國人口老齡化的加劇通過對制度贍養(yǎng)率的直接影響和對經濟發(fā)展速度的間接影響，已經給養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展帶來了巨大壓力。在不影響基金可持續(xù)性的前提下，目前的繳費率政策究竟能夠持續(xù)多長時間？應當如何實現減輕企業(yè)負擔和維持養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的雙重目標？曾益等據此對養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性的研究范疇進行了擴展，將繳費率作為除人口老齡化、生育政策和延遲退休年齡政策等因素以外的一項重要因素納入基金可持續(xù)性的研究框架[9]。結果發(fā)現，在維持政策不變的條件下降低繳費率，將會在特定年份出現基金赤字[10]；而在引入相關改善基金財務運行狀況政策的前提條件下降低養(yǎng)老保險繳費率，比如夯實費基、維持一定的經濟增長率、擴大覆蓋面、引進延遲退休政策和征繳體制改革等，有可能同時實現降低繳費率減輕企業(yè)負擔和維持基金可持續(xù)運行的兩項目標[11-15]。

然而，上述研究仍存在可以改進的空間：第一，因為降低繳費率制度出臺時間較晚，關于降低繳費率與基金可持續(xù)性之間的關系研究仍舊較為薄弱。第二，已有的少量研究從全國層面進行，未具體對各省的情況進行分析，而在實際運行過程中，中國的養(yǎng)老保險統籌層次仍舊停留在省級，意味著基金池仍在省級層面，因此繳費率的降低仍舊是對省級基金池產生影響，而針對全國層面的研究無法說明省級基金池的變化。第三，《降低社會保險費率綜合方案》(國辦發(fā)[2019]13號，以下簡稱《綜合方案》)除了明確規(guī)定各地降低單位繳費比例至16%以外，還提出了“調整社保繳費基數”以及“穩(wěn)步推進社保費征收體制改革”。社保費征收體制改革將提高征繳率，增加基金收入，對基金可持續(xù)性產生積極效應，這種效應能夠緩沖各地區(qū)由于繳費率降低給基金可持續(xù)性帶來的消極影響嗎？第四，陳曦等諸多學者認為降費率至統一標準為養(yǎng)老保險全國統籌的實現提供了現實可行路徑，養(yǎng)老保險全國統籌應當與降費、做實費基和社會保險費征收體制改革聯動實施[16]。那么，繳費率的降低是否有利于地區(qū)差距的縮??？為充分說明上述問題，本文將在核算新的繳費基數的前提下，探討降低繳費率對各省統籌基金可持續(xù)性產生的影響，并分析“降費率”和“嚴征繳”的組合性改革措施給各省基金可持續(xù)性以及地區(qū)帶來的效應差異，為下一步政策的制定提供實證依據。

二、前提假設與模型構建

根據現行養(yǎng)老保險繳費與計發(fā)辦法，從省級視角出發(fā)，構建中國大陸地區(qū)31個省份的養(yǎng)老保險參保人口預測模型以及統籌賬戶精算模型，測算制度繳費率和征收體制調整前后分省的制度繳費收入、統籌賬戶支出和基金結余變化情況。

(一)前提假設

1.假設各省人口的五歲組內結構與全國總人口的五歲組內結構一致。

2.假設各省的育齡婦女分年齡生育率分布結構與全國單歲組的育齡婦女分年齡生育率分布結構相同。

3.假設各省的總和生育率變化趨勢與全國的變化趨勢相同。

4.假設各省遷移人口結構與全國總遷移人口結構相同且未來遷移人口結構保持不變。

5.假設整個參保期間的養(yǎng)老保險繳費為連續(xù)足額繳費，不考慮繳費中斷與不充分情形。

6.不考慮財政補貼，僅探討統籌賬戶基金征繳收入。

7.考慮到中央調劑金制度作為一種過渡性的地區(qū)間調劑制度，本文暫不予以考慮，重點關注各省實行中央調劑金制度之前降費率和嚴征繳對地區(qū)間的基金征繳收入、支出、結余以及地區(qū)差異的影響。

(二)模型構建

(1)

(2)

4.分省的養(yǎng)老保險基金結余模型。養(yǎng)老保險基金結余可從當期結余和累計結余兩方面考量。若r表示一年期銀行存款利率，則當期結余和累計結余分別為：

(3)

Fi(t)=Fi(t-1)·(1+r)+Ni(t)

(4)

三、人口預測與基礎參數假設

(一)人口預測

1.各省的城鎮(zhèn)人口結構預測。本文基于第六次人口普查數據(以下簡稱“六普”)，采用人口預測軟件PADIS-INT對測算期間分省的城鎮(zhèn)人口進行預測，人口預測軟件所需參數的計算過程如下：

(1)初始人口。“六普”提供了全國單歲組和各地區(qū)五歲組分年齡和性別的城鎮(zhèn)人口數據，根據假設1，可以得出各省單歲組分年齡和性別的初始城鎮(zhèn)人口數據。

(2)死亡率。根據“六普”中各省的人口數據編制分省的城鎮(zhèn)居民國民生命表，可得2010年全國各省城鎮(zhèn)男性和女性居民的平均預期壽命，然后通過擬合聯合國人口部門提出的平均預期壽命發(fā)展趨勢模型來預測未來人口平均預期壽命[17]。

(3)生育率和生育模式?！傲铡碧峁┝烁魇∩蕯祿约拔鍤q組的育齡婦女年齡別生育率數據，根據假設2可計算出各省育齡婦女生育模式。聯合國《世界人口展望2019》給出了中國總和生育率的變化趨勢，根據假設3，在各省初始總和生育率的基礎上可得分省的未來年份總和生育率[18]。出生性別比采用聯合國《世界人口展望2019》的數據，從2030年開始降低到107的正常水平。

(4)遷移率和遷移模式。對各省的城鎮(zhèn)人口進行預測還要考慮到省際城鎮(zhèn)—城鎮(zhèn)遷移、城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村遷移以及省內城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村遷移。根據“六普”中各省的遷移數據可計算各省的遷移總人口、遷移率以及全國不同年齡的遷移人口結構。根據假設4，全國的遷移模式即為各省的遷移模式。

2.各省的參保人口結構預測。參考正常大學畢業(yè)年齡，初始參加工作年齡設為22歲。根據現行政策規(guī)定，男女性平均退休年齡分別設為60歲和55歲(2)因女干部在女性就業(yè)人口結構中占比較低，本文以女職工退休年齡作為女性平均退休年齡。。最大生存年齡設為100歲。至此可得歷年城鎮(zhèn)22～59歲男性就業(yè)年齡人口和22～54歲女性就業(yè)年齡人口分年齡和性別的人口結構。但是，實際城鎮(zhèn)就業(yè)年齡人口并非完全就業(yè)，實際城鎮(zhèn)就業(yè)人口并非完全參加職工養(yǎng)老保險，要得到各省的參保人口結構，還需分省的勞動參與率、失業(yè)率和參保率數據。分年齡的勞動參與率參考《中國基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金研究報告》，在報告給出的2005、2010、2015、2020和2030年的分年齡勞動參與率估計值的基礎上采用內插法確定2030年以前各年份的分年齡勞動參與率，2030年以后維持不變[19]。根據《中國統計年鑒2019》，2013年到2018年中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為4.05%、4.09%、4.05%、4.02%、3.90%和3.80%，假定2018年以后，中國城鎮(zhèn)失業(yè)率控制在4%并保持不變，分年齡失業(yè)率參考劉威和劉昌平的推算結果[2]。在此基礎上，根據《中國統計年鑒》中分地區(qū)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率占全國總失業(yè)率的比例，可得未來若干年各省的失業(yè)率。分省的參保率及參保率增長率參考曾益的推算結果[20]。

(二)基礎參數假設

1.繳費基數和分省的平均工資增長率。根據《綜合方案》規(guī)定，應當“調整就業(yè)人員平均工資計算口徑”“各省應以本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限”。因此，本文以各省全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資作為單位繳費基數。根據世界銀行最新公布的“全球經濟展望”中國在2018—2021年的經濟增長率分別為6.6%、6.2%、6.1%和6.0%，參考閆坤和劉陳杰關于中國新常態(tài)下經濟增長狀況的計算結果，假設全國平均工資增長率每五年下降0.5%，直至下降到2%后保持不變[21]。根據歷年《中國統計年鑒》擬合過去10年全國與各省的平均工資增長曲線，并計算各省平均工資增長率占全國平均工資增長率的比例，并假設該比例保持不變，可得未來若干年各省平均工資增長率。

2.計發(fā)比例。1997年以前就已經退休的“老人”計發(fā)辦法沿用1978年國務院頒布的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關于退休、退職的暫行辦法》的通知(國發(fā)[1978]104號文)中的有關規(guī)定，按照工齡長短，以不同的養(yǎng)老金替代率計發(fā)。其中，工齡滿10年不滿15年的，替代率為0.6；工齡滿15年不滿20年，替代率為0.7；工齡滿20年及以上，替代率為0.75。根據26號文，“老中人”的計發(fā)比例取0.2?！靶轮腥恕焙汀靶氯恕钡挠嫲l(fā)比例為實際繳費年限乘以0.01。各省的“中人”過渡性養(yǎng)老金的計發(fā)比例不等。

3.人均養(yǎng)老金增長率。養(yǎng)老金增長率則依照《社會保險法》“根據職工平均工資增長、物價上漲情況，適時提高基本養(yǎng)老保險待遇水平”的規(guī)定，參照相關研究做法，選擇物價上漲率和工資增長率兩個指標確定調整比例，假定未來中國居民消費價格指數保持2%，不發(fā)生大的波動，則基本養(yǎng)老金調整比例分別為：2020年4.52%，2021—2030年3.75%，2031—2040年2.92%，2041—2050年2.3%[22]。

4.一年期銀行存款利率?？紤]到目前各銀行一年期存款利率在1.5%～3.3%之間，本文一年期銀行存款利率取2.5%。

5.繳費率和征繳率?！毒C合方案》實施以前，部分省份養(yǎng)老保險單位繳費比例已降至19%，本文將此設為原繳費率；《綜合方案》實施以后，繳費率統一確定為16%。以往研究在估計實際繳費工資與實際工資之間差異的基礎上，征繳率一般取70%，本文將此設為現行征繳率，并設置85%和100%作為對照征繳率。表1給出了繳費率與征繳率組合設置的四種情形。

表1 繳費率與征繳率的組合情形設置

四、結果分析

(一)原政策條件下統籌賬戶基金財務運行狀況

從理論上講，考慮到不同省的人口年齡結構和經濟社會發(fā)展水平不一、制度初始歷史債務規(guī)模不同以及受地區(qū)間勞動力流動狀況的影響，地區(qū)間統籌賬戶基金收支狀況將必然出現差異，這種差異將集中體現在各省出現基金年度赤字和累計赤字的時間點與規(guī)模兩個方面。表2給出了原政策條件下2019—2049年分省的統籌賬戶基金年度結余預測結果。

(1)從各年各省的基金結余規(guī)模來看，2019年，除了山西、浙江、福建、廣東、海南、貴州、云南、西藏、青海、寧夏和新疆等11個地區(qū)以外，其他地區(qū)均出現基金年度赤字。廣東省擁有最高的基金年度結余1 231億元，遼寧省出現最大的年度赤字規(guī)模456億元。如果原政策延續(xù)，全國范圍內將會有更多省份出現年度赤字。到2029年，除了廣東省以外，其他省份全部出現年度基金缺口。累計基金結余呈現出與年度基金結余相似的變化趨勢。

(2)從各年各省的基金結余差異來看，2019年，年度基金結余的最大值為廣東省1 231億元，最小值為遼寧省-456億元，最大值與最小值之間相差1 687 億元，各省標準差為280億元；到2049年，年度基金結余的最大值為西藏自治區(qū)-135億元，最小值為廣東省-15 637億元，最大值與最小值之間相差高達15 502億元，各省標準差為3 258億元?？梢姡S著時間推移，各省統籌賬戶基金年度結余之間的差異越來越大。累計基金結余呈現出與年度基金結余相似的變化趨勢。

(3)從特殊省份的情況來看，廣東省是目前養(yǎng)老保險統籌賬戶基金結余規(guī)模最大的省份，然而，到2049年，一旦其統籌賬戶基金出現赤字，其赤字規(guī)模也是所有省份里面最大的。出現相似狀況的省份還有：江蘇、浙江、山東和四川。出現這種現象的原因是近年來廣東省因經濟發(fā)展水平和公共服務政策等吸引了來自其他地區(qū)的大規(guī)模勞動力人口，人口紅利的產生帶來了大規(guī)模的養(yǎng)老金紅利[23]，而隨著2030年以后新人的退休，如今大規(guī)模的參保人群將在未來某個時間段出現退休高峰期，從而帶來較大的養(yǎng)老金支付風險。

表2 原政策條件下2019—2049年分省統籌賬戶基金年度結余預測表(億元)

(二)“高繳費率”向“低繳費率”調整對統籌賬戶基金可持續(xù)性的影響

表3計算了由原政策條件向現行政策條件調整時各省統籌賬戶基金年度結余差值，發(fā)現：

(1)在不進行其他參數調整的情況下，僅降低降費率，各年出現年度赤字的省份數量均有所增加；尚未出現年度赤字的地區(qū)首次出現年度赤字和累計赤字的時點將有所提前。

(2)從降低繳費率對地區(qū)間影響的共同點來看，在不改變其他政策參數的條件下降低繳費率，各省同年的基金結余規(guī)模(包括年度結余和累計結余(3)受篇幅限制，表3僅呈現年度基金結余的結果，累計基金結余與年度基金結余具有相似的變化趨勢。)均呈縮小趨勢，而赤字規(guī)模均呈擴大趨勢，即單純降低繳費率對各地區(qū)統籌賬戶財務可持續(xù)性均帶來了消極影響。

(3)從降低繳費率對地區(qū)間影響的不同點來看，由“高繳費率”向“低繳費率”調整對于不同省統籌賬戶基金可持續(xù)性的影響程度并不相同。從標準差的計算結果來看，隨著時間的推移，繳費率的降低對各地區(qū)統籌賬戶基金財務運行狀況影響程度的差異性越來越大。

表3 不同繳費率水平下各省統籌賬戶基金年度結余的差值(億元)

(三)“低征繳率”向“高征繳率”調整對統籌賬戶基金可持續(xù)性的影響

上述研究表明，降低繳費率將對各省統籌賬戶基金可持續(xù)性產生共同的影響趨勢和不同的影響程度，總體而言，在不進行其他參數調整的情況下降低繳費率將會加劇各地區(qū)統籌賬戶基金的不可持續(xù)性，且這種加劇作用隨著時間的推移在各地區(qū)之間產生的差異性越來越顯著。為了說明征繳率的提高能否緩沖繳費率降低給基金可持續(xù)性帶來的影響，本文設置如表1顯示的兩組對照情形。表4給出了現行政策條件與兩種對照情形下，各省統籌賬戶基金年度赤字的初次出現時點以及規(guī)模?？梢园l(fā)現：

(1)從赤字初次出現時點來看，在16%的相同繳費率水平下，如果提高征繳率，各地區(qū)首次出現年度赤字和累計赤字的時點均延后。

(2)從初次赤字規(guī)模來看，如果提高征繳率，各地區(qū)統籌賬戶基金初次赤字規(guī)模大多呈現下降趨勢，但仍有部分例外情況。如在征繳率從90%提高到100%的過程中，內蒙古、安徽和福建等地出現了初次赤字規(guī)模增大的情況，意味著初次赤字規(guī)模的出現與征繳率的調整并沒有直接關系，初次赤字規(guī)模大小更可能是數年來基金積累等復雜作用的結果。

(四)“高繳費率—低征繳率”模式向“低繳費率—高征繳率”模式轉變的效應

從提高基金可持續(xù)性的角度來看，在目前“高費率”與“基金失衡”的制度背景之下[24]，要想在不降低待遇的前提條件下維持基金平衡，提高征繳率無疑是重要的政策選擇之一。然而，是否可以通過單純依靠提高征繳率帶來的增收效應來完全彌補和“對沖”繳費率降低帶來的保費減少呢？通過比較原政策條件和對照情形一，以及原政策條件和對照情形二，可以發(fā)現：提高征繳率能夠在一定程度上緩沖繳費率降低給各地區(qū)統籌賬戶基金收支平衡帶來的影響，使得各地區(qū)的初次基金赤字出現時點有所延后，但這種影響力是有限的，即使征繳率達到100%，也只能暫時性地推后各地區(qū)的初次赤字出現時點，無法改變初次赤字規(guī)模巨大的狀況。因此，在積極推進“高繳費率—低征繳率”模式向“低繳費率—高征繳率”模式轉變的同時，還需要考慮通過其他方式(如延長繳費年限、推遲養(yǎng)老金領取年齡和財政補貼等)來彌補未來可能出現的基金支付風險。

表4 不同情形下各省統籌賬戶基金初次年度赤字出現規(guī)模(億元)

從縮小地區(qū)差距的角度來分析，按照參保人數計算四種情形下當期人均養(yǎng)老保險基金結余的方差?？梢园l(fā)現：(1)無論哪種情形，2019—2049年，隨著時間推移，地區(qū)之間的人均養(yǎng)老保險基金結余方差均呈現擴大趨勢，且擴大的速度越來越快，意味著降低繳費率與提高征繳率雖然會對各地統籌賬戶基金收支產生影響，但對縮小地區(qū)差距的作用并不顯著；(2)對比原政策條件和現行政策條件，2019—2049年，現行政策條件下當期人均養(yǎng)老保險基金結余的方差均稍大于原政策條件，意味著與原繳費率相比，降低繳費率使得地區(qū)之間的差異呈現擴大趨勢，但該趨勢并不顯著；(3)對比原政策條件和對照情形一、情形二，當征繳率從70%提高到85%時，從2029年開始，地區(qū)差異開始變小；當征繳率從85%提高到100%時，從2034年開始，地區(qū)差異開始變小。意味著征繳率的提高能夠縮小地區(qū)差距，但這種作用效果需要一定年限才能顯現，且并不十分顯著。

表5 四種情形下當期人均養(yǎng)老保險基金結余方差比較

五、結論與建議

本文通過構建分省的養(yǎng)老保險統籌賬戶基金收支精算模型，發(fā)現：其一，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統籌賬戶收支狀況在各省出現基金年度赤字和累計赤字的時點與規(guī)模上都存在較大的地區(qū)差異。總體上講，如果維持原有19%的繳費率不變，隨著時間推移，全國范圍內將會有越來越多的地區(qū)出現基金赤字，且地區(qū)間的基金結余的差異越來越大。其二，在不改變征收體制的情況下，單純降低繳費率將會對各省的統籌賬戶基金財務可持續(xù)性均帶來消極影響，但其對于各省的影響程度并不相同。其三，在進行征繳體制改革的同時降低繳費率，能夠在一定程度上緩沖繳費率降低給各省基金收支平衡帶來的影響，使得各地區(qū)首次出現年度赤字和累計赤字的時點均延后，但初次赤字規(guī)模的出現與征繳率的調整并沒有直接關系。其四，“高繳費率—低征繳率”向“低繳費率—高征繳率”的模式轉變過程一方面將對養(yǎng)老保險統籌賬戶基金可持續(xù)性產生正面影響，另一方面能夠縮小地區(qū)差距，但這種作用效果需要一定年限才能顯現，且并不十分顯著。

基于此，本文認為，在繳費率與繳費基數雙重下降的背景下，應當及時穩(wěn)步推進征收體制改革以提高征繳率，緩解“雙降”帶來的基金可持續(xù)性風險。盡快實現全國統籌以解決養(yǎng)老保險基金在地區(qū)間的結構性失衡。在積極推進“高繳費率—低征繳率”模式向“低繳費率—高征繳率”模式轉變的同時，盡快考慮通過其他方式，如延長繳費年限、推遲養(yǎng)老金領取年齡和財政補貼等來彌補未來可能出現的基金支付風險。