【摘要】近年來， 地方政府財政能力不足矛盾突顯。 通過分析“營改增”政策對地方短期財政能力和長期財政能力的影響， 得出如下結(jié)論： 從短期來看， 地方財政面臨新一輪收支平衡的挑戰(zhàn); 從長期來看， 全面“營改增”是供給側(cè)結(jié)構性改革以來， 財稅制度上覆蓋面最廣、規(guī)模最大的一次制度供給， 有利于優(yōu)化稅制， 實現(xiàn)地方財政收入可持續(xù)增長。 為應對“營改增”對地方政府財政能力帶來的一些負面影響， 應在防范和化解地方系統(tǒng)性金融風險、促進中西部落后地區(qū)在發(fā)展方面盡早謀劃， 通過規(guī)范地方政府投融資活動， 切實提高財政資金收支效率， 明晰各級政府財政事權和支出責任， 構建良好的營商環(huán)境， 重塑發(fā)展信心， 以便更為長遠地釋放改革紅利。

【關鍵詞】營改增;財政能力;地方政府;債務風險

【中圖分類號】 F812.42? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）15-0129-6

近年來， 伴隨著地方政府收支差距的擴大和債務規(guī)模的快速膨脹， 地方政府財政能力不足的矛盾越來越引起社會各界的關注。 “分稅制”改革以來， 我國地方政府面臨巨大的財政支出壓力， 除了上級轉(zhuǎn)移支付、稅收和基金收入， 地方政府主要通過融資平臺和發(fā)行債券籌集資金。 這種融資方式在過去為地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用， 但各地的融資平臺公司舉債規(guī)模在沒有適當監(jiān)管的情況下迅速膨脹， 隱性債務形成了較大的系統(tǒng)性金融風險。 另外， 在中央與地方事權與支出責任調(diào)整不到位的情況下， 地方政府財政支出壓力也越來越大。

在地方政府財政收支面臨困難的同時， 財政領域的一場“重頭戲”拉開了帷幕。 2016年5月1日起， 我國全面推開營業(yè)稅改征增值稅（簡稱“營改增”）試點。 2017年10月， 國務院常務會議通過《國務院關于廢止〈中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例〉和修改〈中華人民共和國增值稅暫行條例〉的決定（草案）》， 標志著實施60多年的營業(yè)稅正式退出歷史舞臺。 增值稅獨特的“上征下抵”的機制設計， 在市場中形成一種買賣雙方的自動約束監(jiān)督， 并且由于增值稅專用發(fā)票可用于抵減稅收， 其使用管理要求遠較營業(yè)稅發(fā)票嚴格， 這大大增加了企業(yè)虛開發(fā)票的難度和成本， 也對地方政府稅收征管工作提供了便利， 對堵塞稅收漏洞、防止偷稅漏稅， 規(guī)范稅收征管具有重要且積極的作用。 隨著“營改增”在全國范圍的推開， 我國稅制面臨著近幾十年來最大范圍的變革， 以往以營業(yè)稅為主體的地方稅種， 轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋刀愡@一中央與地方共享稅， 這種變革必然會對地方政府財政能力產(chǎn)生影響[1] 。 “營改增”在短期和長期會對地方政府財政能力造成怎樣的影響？本文將對這一問題展開分析， 以起到拋磚引玉的作用。

一、全面推行“營改增”對地方政府財政能力的短期影響

“營改增”的全面推行， 在短期內(nèi)會使地方政府的財政收支格局發(fā)生較大變化。 通過擴大增值稅的抵扣范圍， 以實現(xiàn)所有行業(yè)稅負只減不增。 財政部和國家稅務總局的數(shù)據(jù)顯示， 2017年“營改增”政策新增減稅明顯增加， 2017年共減稅9186億元， 比2016年增加3450億元。 伴隨著“營改增”政策的實施， 政府切實履行供給側(cè)結(jié)構性改革， 大力開展降成本政策， 清理各種涉企收費， 這也在一定程度上造成了政府減收[2] 。 財政收入增長趨緩的態(tài)勢在可預見的短期內(nèi)不會改變， 地方政府尤其要做好過“緊日子”的準備。

1. 地方財政面臨新一輪收支平衡的挑戰(zhàn)。 在全面推開“營改增”之前， 營業(yè)稅一直是穩(wěn)居增值稅、消費稅之后的第三大稅種， 也是“分稅制”下地方政府的最大稅源， 且一直呈逐年增長趨勢。 在全面推行“營改增”后， 雖然中央政府將增值稅的共享比例由原來的75∶25變更為現(xiàn)在的50∶50， 并且在《國務院關于印發(fā)實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案的通知》（國發(fā)[2019]21號）中提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定， 但仍不能完全彌補該政策造成的地方政府財政收入缺口。

隨著供給側(cè)結(jié)構性改革的不斷深入推進， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構性調(diào)整的步伐也在加快， 具體體現(xiàn)在稅收方面。 原來作為地方政府“納稅大戶”的傳統(tǒng)行業(yè)和高污染行業(yè)企業(yè)的利潤都受到不同程度的影響， 納稅額下降， 而新興產(chǎn)業(yè)雖然增長較快， 但由于基數(shù)相對較小， 這些企業(yè)的納稅貢獻短期內(nèi)無法彌補傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)稅收的下降。 由于“營改增”相關配套措施不足， 直接導致近兩年來全國一般公共預算收入雖仍保持增長， 但增幅有所回落， 其中地方政府的收入增長下降幅度更大[3] 。 顯然， 地方財政面臨新一輪收支平衡的挑戰(zhàn)。

2. 中央與地方政府的財力差距擴大， 誘發(fā)地方政府的融資沖動。 在我國“分稅制”改革尚需深化的背景下， 原本已有“財權上移、事權下移”的趨勢， 地方政府轉(zhuǎn)而通過“土地財政”來彌補財政能力下降的風險。 雖然地方政府的財政收入減少， 但仍然承擔了大部分的地方支出事項。 在2011 ～ 2017年， 中央政府的本級收入持續(xù)大于本級支出， 且差距不斷拉大， 而地方政府的本級收入?yún)s持續(xù)小于本級支出， 且差距也在不斷拉大。 這種持續(xù)性的不平衡狀態(tài)勢必要求中央政府對地方政府進行轉(zhuǎn)移支付， 但在實際中， 中央財政的轉(zhuǎn)移支付與地方政府所承擔的支出責任相比， 仍有明顯差距[4] 。

“營改增”短期內(nèi)會在一定程度上加劇地方政府事權和財權的不匹配。 在地方政府面臨財權收縮的情況下， 為應對經(jīng)濟下行風險， 無論是出于保證GDP增長目標還是出于保持社會持續(xù)健康發(fā)展， 都需要地方政府實施積極的財政政策。 換句話說， 地方政府當前的支出責任是增大而不是減小， 資金需求的缺口如果單純只靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付， 則地方政府由于與中央之間存在較大的信息不對稱而不能很快獲得所需資金， 其目光自然地將轉(zhuǎn)向資本市場， 并在一定程度上期待由中央政府“兜底”。 最終導致財政資金使用效率低下， 甚至成為滋生腐敗的“溫床”。 捉襟見肘的地方政府開始從非稅途徑尋找出路， 滿足自身強烈的資金需求： 首先是土地出讓金收入， 積累起了現(xiàn)在二、三線城市的天量房屋庫存和巨大的房市杠桿; 然后又通過地方融資平臺舉債， 導致出現(xiàn)大量隱性債務， 并進一步助長了地方政府的融資沖動。

3. 地方政府收支缺口擴大， 基層政府債務負擔沉重。 全面推開“營改增”四年來， 為了應對經(jīng)濟下行趨勢， 政府實施了積極的財政政策， 著力推進“三去一降一補”， 推動民生事業(yè)建設， 實施精準扶貧， 再配合財政支出逆周期的“自動穩(wěn)定器”作用產(chǎn)生的效果， 在社會保障、就業(yè)等領域的支出不減反增， 人口老齡化帶來的養(yǎng)老、醫(yī)療等公共資源壓力使得當前的財政支出具有較大的剛性。 同時， 支出責任很大一部分都落在了地方政府的肩上， 這種“收入上移、支出下移”的格局， 進一步加劇了地方政府的收支缺口， 尤其以最基層的縣、鄉(xiāng)財政為甚。

面對當前的地方財政收支情況， 地方政府自然想到另一大融資方式——借債。 雖然中央政府提供了“開前門”和“堵后門”的綜合規(guī)范措施， 但“前門”所提供的限額債券對于地方政府的融資沖動而言只是杯水車薪， 尤其是對于市、縣一級政府， 與作為發(fā)債主體的省政府之間也存在信息不對稱的問題， 因而“后門”也屢禁不止。 盡管中央政府三令五申， 要求誰借誰還、風險自擔， 但實際情況會復雜得多， 不少平臺公司仍然在繼續(xù)操作， 以地方政府的應收賬款作為質(zhì)押向金融機構融資。 金融機構之所以肯出資， 正是看中了平臺公司背后與地方政府千絲萬縷的關系。 平臺公司的融資很大一部分依靠的是政府信用。 如果將這些或有和隱性債務納入地方政府債務的范疇， 那么當前地方政府的債務問題已較嚴重。

同時， 中央著力規(guī)范的政府與社會資本合作PPP模式和政府購買服務， 仍然存在一定的地方政府債務風險隱患， 各種政策性基金（產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金、PPP 引導基金）甚至出現(xiàn)了不少明股實債的情況， 部分地方政府在推進政策時濫用政府信用， 暗地里通過財政資金做背書保證收益率， 這很可能會造成大量隱性負債脫離監(jiān)管， 從而引起不可預料的系統(tǒng)性金融風險。

4. 欠發(fā)達地區(qū)政府財政能力減弱， 加大了債務風險。 “營改增”政策短期內(nèi)減弱了欠發(fā)達地區(qū)地方政府的財政能力， 增加了風險。 對于不發(fā)達的中、西部地區(qū)而言， 它們的財政抗風險能力較弱， 由于地區(qū)內(nèi)各產(chǎn)業(yè)尤其是服務業(yè)的存量較低， 該政策能夠促進服務業(yè)增長的稅收紅利有限， 無法發(fā)揮促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構的實質(zhì)性作用。 而落后地區(qū)正是當前促進民生建設、打贏環(huán)保攻堅戰(zhàn)、防范化解金融風險、實現(xiàn)公共服務均等化的重點地區(qū)， 所需的各項支出不但不應縮減反而需要擴大， 這進一步造成了不發(fā)達地區(qū)的收支矛盾。 而這種矛盾， 又不可避免地影響到地方政府債務， 激發(fā)了地方政府的融資意愿， 它們利用政府信用， 通過各種渠道舉債或變相舉債， 形成各種或明或暗的地方債務， 從而積累了極大的債務風險。 如果不是中央政府不斷地通過轉(zhuǎn)移支付“輸血”以及政府信用擔保政策， 這些地方政府的債務危機可能早已爆發(fā)[5] 。 可以說， 地方政府的債務風險隱患首先就是欠發(fā)達地區(qū)的債務危機。

5. 有效降低企業(yè)稅負， 對沖經(jīng)濟下行壓力。 2018年7月， 隨著美國宣稱對中國2000億美元商品加征10%關稅， 特朗普政府正式宣告中美“貿(mào)易戰(zhàn)”的開始， 這給處于新常態(tài)下的中國經(jīng)濟蒙上了巨大的陰影。 在這一時刻， 通過稅收政策降低企業(yè)稅負和運營成本， 穩(wěn)定經(jīng)濟增長速度， 無疑是政府的題中應有之義， 有利于提振市場信心， 對沖經(jīng)濟下行風險。 而當前仍在不斷推進的增值稅改革， 正是近年來覆蓋面最廣、力度最大的結(jié)構性減稅措施。 據(jù)財政部估計， “營改增”試點與推廣的五年時間（2012 ～ 2017年）以來， 通過稅制轉(zhuǎn)換和擴大抵扣范圍， 累計減稅2.1萬億元， 持續(xù)稅收“減負”， 極大地降低了企業(yè)主體的稅負， 激勵了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營; 同時， 增值稅由4檔改為3檔并向2檔推進， 增值稅小規(guī)模納稅人標準統(tǒng)一調(diào)整為500萬元， 表明政策正向制造業(yè)和小微企業(yè)傾斜， 為穩(wěn)定就業(yè)、激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力起到了推動作用。 本輪的增值稅改革， 不僅為當前運行風險日益加大的中國經(jīng)濟注入了確定性， 提振了市場的景氣與信心， 也為未來中國經(jīng)濟的發(fā)展蓄力儲能， 引領下一輪的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長， 體現(xiàn)出財政在國家治理上的基礎性和支柱性作用。

二、全面推行“營改增”對地方政府財政能力的長期影響

此次“營改增”堪稱供給側(cè)結(jié)構性改革以來， 財稅制度上覆蓋面最廣、規(guī)模最大的一次制度供給， 對我國經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)揮并將繼續(xù)發(fā)揮多層次的廣泛、深遠影響。 以“營改增”為起點的增值稅改革， 雖然在一定時期內(nèi)對地方財政造成壓力， 但若將觀察的時間放長， 作為一項典型的結(jié)構性減稅措施， 全面推行“營改增”所蘊藏的制度紅利將通過自身不斷的政策動態(tài)調(diào)整優(yōu)化以及對市場主體經(jīng)營行為的引導逐步得以釋放和顯現(xiàn)。

1. 有利于優(yōu)化稅制， 實現(xiàn)地方財政收入可持續(xù)增長。 當前我國的經(jīng)濟下行壓力加大、企業(yè)經(jīng)營成本上升， 通過“營改增”減稅措施， 可以有重點、有層次地降低企業(yè)經(jīng)營成本和社會經(jīng)濟運行成本。 “營改增”減稅與其他減稅措施的最大不同在于其“結(jié)構性”， 具體表現(xiàn)在依企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的不同， 減稅力度也存在差異。 對企業(yè)而言， 增值稅具有兩大特點：

（1）將納稅人區(qū)分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人， 并對兩類納稅人采取區(qū)別性的納稅政策， 其中小規(guī)模納稅人的適用稅率要遠低于一般納稅人。 在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的浪潮中， 涌現(xiàn)出了為數(shù)眾多的小微企業(yè)和新興行業(yè)企業(yè)， 這些企業(yè)廣泛存在于第一、二、三產(chǎn)業(yè)中， 是中國經(jīng)濟的“生力軍”， 負擔著培育經(jīng)濟新動能、緩解就業(yè)壓力、對沖經(jīng)濟下行壓力的多重功能。 在“營改增”后， 小微企業(yè)幾乎全部屬于小規(guī)模納稅人， 稅負大為減輕， 這有利于它們在提供產(chǎn)品和服務時形成價格優(yōu)勢， 在市場競爭中能夠長期發(fā)展， 從而做大做強。

（2）允許一般納稅人通過增值稅專用發(fā)票用進項稅額抵扣銷項稅額， 即利用產(chǎn)業(yè)鏈上下游層層抵扣的方式， 只對企業(yè)的增值額進行征稅， 這與營業(yè)稅對企業(yè)的營業(yè)收入征稅相比， 大大降低了企業(yè)稅負， 也避免了上下游企業(yè)間的重復征稅， 在一定程度上優(yōu)化了稅制。 當前， 不少新興企業(yè)經(jīng)營形式靈活， 分包、轉(zhuǎn)包頻繁， 而增值稅的抵扣機制可以很好地降低這類企業(yè)稅負， 使它們專注于自身擅長的生產(chǎn)環(huán)節(jié)， 從而做精做深。

小微企業(yè)和新興行業(yè)企業(yè)都是潛在的稅收來源， 在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的大背景下， 它們都是傳統(tǒng)企業(yè)去產(chǎn)能后優(yōu)質(zhì)可靠的替代性稅源。 而“營改增”的全面推行， 在全國范圍內(nèi)減輕了這些企業(yè)發(fā)展的財稅機制障礙， 給予這些企業(yè)合理的減稅優(yōu)惠， 不僅有利于釋放企業(yè)潛在活力、深化供給側(cè)結(jié)構性改革、引領經(jīng)濟新常態(tài)， 也將起到“拓寬稅基、涵養(yǎng)稅源”的作用， 為地方財政收入的未來可持續(xù)增長奠定堅實的基礎[6] 。

2. 掃除財稅制度障礙， 促進地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化。 “營改增”在不同產(chǎn)業(yè)間也體現(xiàn)出了鮮明的結(jié)構性特點， 在促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級上發(fā)揮了不可替代的作用， 并恰到好處地呼應了出于經(jīng)濟新常態(tài)下的中國供給側(cè)結(jié)構性改革， 中國供給側(cè)結(jié)構性改革的要點在于提升中國供給端的質(zhì)量和效率， 滿足中國消費的“升級版”要求， 而這恰恰需要通過產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構優(yōu)化才能實現(xiàn)。

（1）在促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化方面。 “營改增”帶來的最大利好是將以服務業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)納入了增值稅抵扣的范圍， 給政府和企業(yè)外購服務帶來了較大的便利， 有助于第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展。 同時， 服務業(yè)也被納入出口退稅的范圍， 對于優(yōu)化我國出口貿(mào)易結(jié)構、促進外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級不無裨益。

（2）在促進產(chǎn)業(yè)升級方面。 一方面， “營改增”的實施消除了第三產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工的稅收制度障礙， 激勵更多的創(chuàng)業(yè)者依據(jù)自身的資源稟賦進入第三產(chǎn)業(yè)的細分領域。 另一方面， 現(xiàn)有企業(yè)也可將研發(fā)、設計等環(huán)節(jié)分離外包， 充分發(fā)揮比較優(yōu)勢， 專注企業(yè)核心業(yè)務， 加速企業(yè)專業(yè)化分工， 同時產(chǎn)業(yè)鏈上下游關聯(lián)企業(yè)可以進行協(xié)作， 這為我國將來的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)模式和商業(yè)模式的創(chuàng)新掃除了一定的制度障礙。

3. 搶占產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略制高點， 為未來財政涵養(yǎng)稅源。 當前， 人類正步入制造業(yè)的新發(fā)展階段， 以智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和3D打印為代表的新一輪技術革命在未來二十年內(nèi)將會深刻改變?nèi)蚪?jīng)濟貿(mào)易格局和產(chǎn)業(yè)價值鏈布局。 當前開展的增值稅改革， 則是應對沖擊、搶占新一輪技術革命戰(zhàn)略高地的一項戰(zhàn)略性措施， “營改增”差異化的結(jié)構性減稅特征， 恰好呼應了我國產(chǎn)業(yè)升級的重點方向， 有傾斜、有重點地向新興服務業(yè)和高端制造業(yè)釋放減稅紅利， 并為各產(chǎn)業(yè)專業(yè)化細分和橫向聯(lián)合消除了財稅機制上的障礙， 也為未來新生產(chǎn)范式的創(chuàng)新發(fā)展開辟了道路。 這對促進我國實體經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級、激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力發(fā)揮了不可替代的作用。 同時， 增值稅改革配合“一帶一路”倡議的推進， 將會帶來各個地區(qū)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)價值鏈的重構升級， 為未來的稅基增長和產(chǎn)業(yè)升級奠定基礎。

4. 對于我國東部地區(qū)是利好， 但中、西部地區(qū)改革紅利難顯現(xiàn)。 我國是幅員遼闊的發(fā)展中大國， 各個地區(qū)的發(fā)展并不均衡。 由于各地的發(fā)展水平和特殊情況不同， 同一政策在不同的地區(qū)也會造成不同的影響。 目前， 我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)東、中、西地區(qū)依次遞減的階梯式格局， 不同地區(qū)的經(jīng)濟和財政情況差別很大。 具體到全面推行“營改增”對地方財政的影響， 對經(jīng)濟發(fā)展水平不同、財政承擔能力各異、產(chǎn)業(yè)結(jié)構各具特點的地區(qū)， 這種影響也出現(xiàn)了顯著差異。 “營改增”對地方財政所帶來的改革紅利， 主要通過對第三產(chǎn)業(yè)的提升和拉動來體現(xiàn)。 而我國不同地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值， 不論是絕對值還是相對值（第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重）， 差異都較大。 下圖為2019年我國各省第三產(chǎn)業(yè)比重。 由圖可知， 除了海南、西藏等以旅游業(yè)為主的城市， 第三產(chǎn)業(yè)比重在50%以上的都是北京、上海等經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)， 其中北京的第三產(chǎn)業(yè)比重高達83.8%， 上海也達到了72.1%。

由于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)狀況良好， 東部地區(qū)的財政能力較強且較為穩(wěn)健， 能夠應對暫時性下降。長期來看， 由于發(fā)達地區(qū)的服務業(yè)水平總體較強， 全面推行“營改增”可以充分發(fā)揮這項政策在促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面的作用， 尤其是促進了服務業(yè)的發(fā)展。 未來可以吸引更多的服務業(yè)增值稅一般納稅人， “營改增”對東部發(fā)達地區(qū)起到了拓寬稅基、涵養(yǎng)稅源、“放水養(yǎng)魚”的作用， 為地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新動力， 不斷增加該地區(qū)的財政收入并形成良性循環(huán)， 成為本輪“營改增”推廣試點的主要受益者。 然而， 對于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)如江西、四川等， 則很難獲得此種利好， 并且由于服務產(chǎn)業(yè)的規(guī)模效益和聚集效益， 在可預見的未來， 第三產(chǎn)業(yè)向一線城市聚集的趨勢不會減緩。

5. 倒逼財稅改革， 重構中央和地方財政關系。 建立現(xiàn)代財政制度， 理順中央、地方財政之間的機制體制關系， 一直是財政體制改革的難點。 黨的十九大明確了最終建立“權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”的改革目標， 但現(xiàn)在看來進展不如預期。 在全面“營改增”后， 作為地方主體的營業(yè)稅退出歷史舞臺， 而增值稅收入占全部稅收收入的比重已經(jīng)超過55%， 且稅收收入依當?shù)仄髽I(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展而定， 因而中央和地方財政之間、地方與地方財政之間財力的不均衡與不協(xié)調(diào)問題愈發(fā)凸顯。 雖然在中央和地方之間增值稅為五五分成， 但這也是臨時性的政策安排[7] 。 面對由增值稅改革造成的政府財力失調(diào)， 各類城投債、偽PPP以及偽裝政府購買等地方政府顯性或隱性負債的出現(xiàn)也就不足為奇了， 并給當前防范化解重大風險帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。 現(xiàn)實需求驅(qū)動改革， 這也正是一個契機， 將一直以來緩慢推進的央地財政關系改革放到一個相對優(yōu)先的位置， 在分稅制框架下， 統(tǒng)籌增值稅改革、個稅改革和新開征的房地產(chǎn)稅改革， 徹底重構中央和地方財政關系， 從源頭上控制地方債務風險的產(chǎn)生， 真正為國家治理的行穩(wěn)致遠發(fā)揮財政制度保障作用。

因此， 全面開征“營改增”， 長期來看不僅是為未來的財政收入進行量的儲備， 還是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級， 為未來的政府收入進行質(zhì)的提升。 在經(jīng)濟下行壓力加大的情況下， 立足當下， 放眼未來， 通過促進專業(yè)化細分和新業(yè)態(tài)發(fā)展， 為地方財政收入的可持續(xù)增長打下了堅實的基礎， 就長期而言， 也為構建新型央地關系創(chuàng)造了條件， 對地方財政是一個利好。

三、政策建議

為應對短期內(nèi)“營改增”改革對地方政府財政能力帶來的一些負面影響， 特別是在防范和化解地方系統(tǒng)性金融風險、促進中西部落后地區(qū)發(fā)展方面需要早做謀劃， 以便更為長遠地釋放改革紅利， 本文提出六點建議：

1. 構建地方政府資本預算， 規(guī)范地方政府投融資活動。 構建地方政府資本預算的意義主要在于： ①有助于統(tǒng)籌政府投融資活動， 防范地方政府債務風險; ②可以以此為突破口， 統(tǒng)一財權、統(tǒng)籌政府預算， 從而為實現(xiàn)規(guī)范公開透明的現(xiàn)代預算制度奠定基礎。 通過進一步完善《預算法》， 明確將政府經(jīng)常性收支與資本性收支分列預算管理， 有效監(jiān)督和規(guī)范地方政府的投融資活動; 深化地方政府預算改革， 率先構建資本預算; 編制地方政府中長期投融資規(guī)劃， 為構建資本預算創(chuàng)造了一定的條件， 也為深化預算制度改革， 實現(xiàn)預算的統(tǒng)一和完整奠定了基礎。

2. 全面實施預算績效管理， 切實提高財政資金收支效率。 面對越來越大的財政收支壓力， 依據(jù)十九大報告對財稅領域改革的具體要求， 應全面實施預算績效管理， 在收入和支出領域需要同時開展全面的預算績效管理， 從對沖和降低地方政府債務風險角度， 考慮使用不同的績效工具達到防范化解和縮小風險的目的。 特別是需要抓緊構建有利于地方政府實際操作， 能夠?qū)崿F(xiàn)縱向統(tǒng)一、橫向可比的預算績效評價指標體系。 使地方政府的財政收入和支出在更加規(guī)范、科學、有序的預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督體系下運行， 切實提高財政資金收支效率。

3. 中央政府承擔更多財政事權， 明晰各級政府財政支出責任。 針對“營改增”帶來的地方政府財政格局的變化， 進一步提高中央政府財政事權， 中央政府應該承擔更多職責， 特別是在基本公共服務領域， 需要為推動基本公共服務均等化提供更多保障。 在增加中央政府財政事權的同時， 合理劃分中央與地方以及省以下各級政府財政支出責任， 制定詳細的財政支出責任清單， 明晰各級政府財政支出責任， 提升化解地方政府特別是區(qū)、縣一級政府財政風險的綜合能力。

4. 加快推動基本公共服務均等化， 合理調(diào)整中央和地方財政關系。 地方政府財政能力減弱、債務風險加大， 很大程度上是由于中央和地方之間在基本公共服務等領域的財政事權與支出責任不匹配。 因此， 需要進一步剝離現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付中原本應由中央承擔的共擔性支出責任， 充實中央本級支出。 同時， 進一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付規(guī)模， 做實中央對地方的轉(zhuǎn)移支付。 考慮到當前“營改增”稅收收入在中央和地方之間“對半分”的過渡方案， 在十九大報告中， 明確提出了“健全地方稅體系”; 在2017年中央經(jīng)濟工作會議后， 中央政府以房地產(chǎn)稅和個稅改革為抓手， 明顯加快了以提高直接稅比重的稅制改革步伐[8] 。 另外， 還要利用先進的大數(shù)據(jù)技術， 加強對財政收支的信息公開和對債務的監(jiān)管。

5. 加快培育新興產(chǎn)業(yè)和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)， 涵養(yǎng)稅源、拓寬稅基。 受本輪全面“營改增”政策沖擊最大的地區(qū)， 就是那些產(chǎn)業(yè)結(jié)構不合理、服務業(yè)不夠發(fā)達的地區(qū)。 如果地方政府能迎難而上， 大力發(fā)展各類服務業(yè)等新興第三產(chǎn)業(yè)， 形成“產(chǎn)業(yè)—稅收”的良性循環(huán)， 那么， “營改增”政策反而是一次難得的機遇。 本文認為， 可以從以下幾個方面入手提升欠發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭力。

（1）找準定位， 充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。 我國幅員遼闊， 又位于人口最稠密、經(jīng)濟最具活力的東亞地區(qū)， 區(qū)域經(jīng)濟輻射范圍較大。 如西北地區(qū)， 可以乘著“一帶一路”的東風， 建設我國向中亞地區(qū)資本和產(chǎn)業(yè)輸出的“橋頭堡”， 成為連接中華文明與穆斯林世界的紐帶。 各省通過開發(fā)國際市場， 建立特色產(chǎn)業(yè)格局， 既能增強我國的區(qū)域影響力， 又能擴大企業(yè)目標市場， 拓寬稅基。

（2）立足本地， 挖掘本區(qū)域的資源稟賦。 例如四川、重慶等西南地區(qū)可以利用“三線建設”時期的軍工、裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)， 加快軍民產(chǎn)業(yè)融合， 建設高科技民用產(chǎn)業(yè); 西藏、海南、廣西等地可以充分挖掘本地自然風光資源、特色民族文化風情， 開發(fā)旅游、娛樂、療養(yǎng)等綜合產(chǎn)業(yè)鏈， 成為我國的休閑度假基地; 保護東北等地的森林、濕地等生態(tài)資源， 建設綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

（3）鼓勵創(chuàng)新， 充分發(fā)揮人的創(chuàng)造性。 可以將政策的落腳點放在扶持小微企業(yè)上， 借著“大眾創(chuàng)業(yè)， 萬眾創(chuàng)新”的東風， 將結(jié)構性減稅和直接優(yōu)惠相結(jié)合。 如在“營改增”的基礎上， 進一步提高繳納增值稅的企業(yè)和個人的銷售收入起征點， 或?qū)⑵鹫鼽c改為減征額， 同時應完善相關財政扶持和補貼力度， 簡化審批手續(xù)， 設立“營改增”便捷通道， 使納稅人更加方便地領取補貼資金， 培育出有當?shù)靥厣男庐a(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)， 尤其是現(xiàn)代服務業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)， 大力拓寬稅基， 為未來持久、穩(wěn)定的稅收收入奠定堅實基礎[9] 。

6. 優(yōu)化營商環(huán)境， 提振市場信心和預期。 任何一項改革都不會一蹴而就， 需要在不斷的調(diào)整和完善中前行。 從短期來看“營改增”對我國經(jīng)濟有一定的影響， 但長期來看則多是利好。 我國應清晰地認識到服務貿(mào)易是我國出口貿(mào)易的短板， “營改增”對服務業(yè)提質(zhì)增效的決定性意義。 因此， 一方面， 應優(yōu)化營商環(huán)境， 完善誠信制度、改善法制環(huán)境、提升知識產(chǎn)權保護力度、降低融資難度， 并且提高行政效率、減輕企業(yè)稅負、營造社會穩(wěn)定氛圍、改善基礎設施供給， 為我國進一步以開放促進服務貿(mào)易質(zhì)量提升奠定堅實基礎， 同時也為我國發(fā)揮比較優(yōu)勢、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造有利條件。 另一方面， 要對黨和國家的重大決策有信心， 對中國經(jīng)濟的未來發(fā)展有信心， 對改革開放的百年大計有信心， 對“營改增”這項近年來財稅領域至關重要的改革有信心， 保持戰(zhàn)略定力， 多點真抓實干， 增強戰(zhàn)略自信， 多些開拓創(chuàng)新。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?劉植才.營改增制度回顧與展望[ J].稅務研究，2018（10）：31 ～ 38.

[ 2 ]? ?賈康，蘇京春.論供給側(cè)改革[ J].管理世界，2016（3）：1 ～ 24.

[ 3 ]? ?劉建民，唐紅李，吳金光.營改增對地方財力格局的影響與地方財稅體制改革——以湖南省為例[ J].湖南大學學報（社會科學版），2018

（1）：57 ～ 63.

[ 4 ]? ?陶青德，王建平.從兩個積極性原則審視“營改增”對央地財政關系的影響及調(diào)整[ J].寧夏社會科學，2017（4）：81 ～ 90.

[ 5 ]? ?胡曉東，田孟清.“營改增”對民族地區(qū)財政收入和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響及對策——基于湖北省恩施自治州的調(diào)查分析[ J].中南民族大學學

報，2017（4）：141 ～ 145.

[ 6 ]? ?王敏，袁嬌.區(qū)域稅收與稅源的非對稱性：影響機制與現(xiàn)實路徑選擇[ J].稅務研究，2017（5）：59 ～ 63.

[ 7 ]? ?王庶，邵桂根，岳希明.營改增后中央地方分成方案及其影響分析[ J].稅務研究，2016（9）：40 ～ 45.

[ 8 ]? ?盧洪友，王云霄，祁毓.“營改增”的財政體制影響效應研究[ J].經(jīng)濟社會體制比較，2016（3）：71 ～ 83.

[ 9 ]? ?張繪.推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級，化解西部地區(qū)債務危機[ J].中國財政，2017（9）：40 ～ 41.