李德進

摘要：政府為鼓勵新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺了一系列的財政優(yōu)惠政策。本文分析了實施稅收優(yōu)惠政策后新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況以及該產(chǎn)業(yè)稅收政策中可能存在的問題，繼而從加強產(chǎn)業(yè)稅收政策體系建設、構建稅收優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)鏈條、促進政策規(guī)范化法制化以及建立稅收優(yōu)惠政策效果的反饋機制四方面歸納了推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關稅收政策建議。

關鍵詞：新能源汽車;稅收優(yōu)惠;政策建議

新能源汽車產(chǎn)業(yè)近年來的發(fā)展速度逐漸加快，由于汽車產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位，各個國家均參與到了新能源汽車領域的角逐，而該領域的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新是該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心，因此許多國家都以出臺促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵性政策為重要手段，推動新能源汽車研發(fā)創(chuàng)新活動的增加[1]和技術成果的應用。

財政政策被認為是政府激勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具之一。而其中稅收優(yōu)惠政策和財政補貼均是廣泛應用于引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要財政政策工具。為了鼓勵新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，各國都實行了一系列稅收優(yōu)惠政策，例如出臺的免征部分節(jié)能與新能源汽車的車輛購置稅、車船稅等及實施財政補貼等促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施[2]。因此筆者認為就稅收政策而言，為了促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)的結構升級和全球競爭能力，政府應該完善相關稅收政策，形成一套能夠引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學合理的稅收優(yōu)惠政策體系。

1稅收優(yōu)惠政策實施后新能源汽車發(fā)展狀況

1.1新能源汽車產(chǎn)銷數(shù)量不斷增長

新能源汽車產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策實行的目的即為提高新能源汽車核心競爭力，加快汽車產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，擴大市場份額。根據(jù)銷售數(shù)據(jù)來看，2009年在車輛購置稅減半和消費稅改革等稅收政策的影響下，排量在較小的乘用車市場份額增幅明顯，銷量增幅超過50%。由表1的數(shù)據(jù)可知，我國新能源汽車產(chǎn)銷量增長速度加快，在這之前我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度較慢。自2014年對購置的新能源汽車免征車輛購置稅后，反映在新能源汽車的產(chǎn)銷數(shù)據(jù)中也有了明顯的上升趨勢，可以從數(shù)據(jù)看出自2014年我國新能源產(chǎn)業(yè)的銷量有了突破的進展。目前我國超過美國，連續(xù)三年成為全球新能源汽車第一大國[3]。

可見，在政府實施一系列財稅扶持政策后，我國新能源汽車的產(chǎn)銷量有了明顯的提高[4]。企業(yè)會因為稅收優(yōu)惠政策降低企業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)成本，因而有動力加大新能源汽車的研發(fā)投入、人力資本的投入和增加新能源汽車的生產(chǎn);消費者由于新能源汽車的相對價格降低，會增加對新能源汽車的消費熱情。因此，可以看出稅收優(yōu)惠政策能夠起到提高新能源汽車產(chǎn)銷數(shù)量的效果。

1.2汽車產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化

產(chǎn)業(yè)結構的發(fā)展是稅收優(yōu)惠政策結構調整效應的體現(xiàn)方面之一。稅收優(yōu)惠政策對產(chǎn)業(yè)結構及其優(yōu)化有著重要的影響。政府為某些需要優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略性企業(yè)出臺相應的稅收優(yōu)惠政策，從而引導市場資源向優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)流動，最終達到調整和優(yōu)化該產(chǎn)業(yè)結構的目的。正是由于稅收政策對產(chǎn)業(yè)結構發(fā)展的引導作用，很多國家都通過所得稅制的優(yōu)惠政策來體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)也是基于此利用稅收優(yōu)惠政策促進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整。

從新能源汽車的銷售數(shù)據(jù)來看，不僅產(chǎn)銷數(shù)量呈現(xiàn)快速提高的態(tài)勢，同時其占汽車整體生產(chǎn)銷售數(shù)量的比重也是不斷增加的。雖然目前新能源汽車的市場份額仍舊遠低于傳統(tǒng)燃油汽車，但新能源汽車的發(fā)展速度要快于傳統(tǒng)燃油汽車。政府對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的激勵以及企業(yè)發(fā)展水平的不斷提高，對優(yōu)化汽車產(chǎn)業(yè)結構起到極大的促進作用，從而有望提前實現(xiàn)傳統(tǒng)燃油汽車全面退出市場。

在新能源汽車產(chǎn)業(yè)國際競爭愈演愈烈的趨勢下，利用稅收優(yōu)惠政策促進該產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化是非常普遍的政策手段。因此，我國應該繼續(xù)加強對新能源汽車產(chǎn)業(yè)稅收政策及相關稅收優(yōu)惠方式的優(yōu)化調整，加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整的速度、提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展質量，不斷增強我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，打造國際知名品牌。

2 新能源汽車產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策存在的問題

2.1 規(guī)范化程度低，穩(wěn)定性較差

現(xiàn)行新能源汽車產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策大多體現(xiàn)為相關部門的臨時性文件，而且法律層級較低，稅務部門執(zhí)行的強制力不足，納稅人的預期不夠等，造成現(xiàn)行該產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠相關政策體系的權威性和穩(wěn)定性較弱，難以為市場提供一個穩(wěn)定、可預期的環(huán)境，因此不利于企業(yè)對該產(chǎn)業(yè)形成明確的發(fā)展方向和戰(zhàn)略調控，同時也不利于消費者對于購買新能源汽車形成足夠的激勵效果。例如往年的一、二月，我國新能源汽車市場幾乎處于空檔期，這是由于政府的產(chǎn)業(yè)支持政策的調整結果會在此期間發(fā)布;而稅收優(yōu)惠政策內容繁多且變動頻繁，雖然政策的及時調整是為引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的不斷優(yōu)化，但是同樣會導致市場主體的觀望，不利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性和企業(yè)的正常經(jīng)營，因此，頻繁的政策調整會給市場帶來不確定性，進而影響市場的政策運行。

目前，在汽車產(chǎn)業(yè)適用的稅種中，部分稅種已經(jīng)被修訂成為正式的法律文件，例如車輛購置稅、車船稅和企業(yè)所得稅等。而也有的稅種仍為暫行條例，但是該產(chǎn)業(yè)適用的相關稅收優(yōu)惠政策臨時性文件數(shù)量繁多，不利于汽車的生產(chǎn)企業(yè)和消費者對新能源汽車適行的政策形成準確的把握，而且，過多的稅收優(yōu)惠政策臨時性文件的出臺會影響企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行，也會在短期內影響新能源汽車市場的交易，不利于市場發(fā)揮其決定性作用，因此，在新能源汽車產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策方面提高稅收政策的法律層級，降低臨時性文件出臺的頻率，增強政策的穩(wěn)定性，對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有促進作用。

對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)，其使用能源的類型、資源利用效率、續(xù)航能力以及綠色程度均代表企業(yè)產(chǎn)品的技術水平，該產(chǎn)業(yè)形成完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標體系有利于市場對該產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的把握。目前在新能源汽車產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策方面未形成可預期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標體系，不利于企業(yè)和消費者對產(chǎn)業(yè)稅收政策的把握，也不利于優(yōu)惠政策激勵效果的形成。

2.2 體系建設不完善，針對性不強

從增值稅和企業(yè)所得稅的角度來看，新能源汽車企業(yè)一般為增值稅一般納稅人，適用稅率為16%，從2019年4月起，降為13%，允許其進項稅額進行抵扣;另外，新能源汽車企業(yè)享有的的政府補助不計入征稅范圍，這些增值稅政策適用于大部分企業(yè)，增值稅稅收政策對于新能源汽車企業(yè)研發(fā)能力的激勵并無明確、專門的政策措施，因此增值稅在發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)方面缺乏針對性;在企業(yè)所得稅方面，目前新能源汽車企業(yè)一般適用高新技術企業(yè)享有的所得稅優(yōu)惠政策，作為國家重點發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，稅收優(yōu)惠對不同產(chǎn)業(yè)沒有實施特定的專門政策，未體現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策差異。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)涉及研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、保有和報廢回收等環(huán)節(jié)，現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策主要集中于生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)，對于整個產(chǎn)業(yè)鏈來說，稅收優(yōu)惠政策并不完善。在研發(fā)方面，雖然新能源汽車產(chǎn)業(yè)對于研發(fā)費用存在加計扣除和無形資產(chǎn)攤銷等稅收優(yōu)惠，但是在產(chǎn)業(yè)投融資方面，未形成明確的稅收優(yōu)惠政策，對于社會資金進入新能源汽車產(chǎn)業(yè)沒有有效的激勵引領作用;在銷售方面，新能源汽車在消費稅和車輛購置稅方面的優(yōu)惠政策相對于傳統(tǒng)汽車具有優(yōu)勢，但是其在整個汽車的銷售價格中占比較小，并且隨著政府補貼逐漸退出，在新能源汽車銷售環(huán)節(jié)若不調整完善稅收優(yōu)惠政策，可能會影響消費者對購買新能源汽車的積極性[5]。

在汽車的保有環(huán)節(jié)，設置了新型能源汽車的車船稅減免規(guī)定，但是因其稅收優(yōu)惠力度較為有限，優(yōu)惠額度不高且政策效力較弱等特點，此環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的激勵作用較弱;在汽車的報廢回收階段，也未出臺明確的汽車產(chǎn)業(yè)的稅收政策，對于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的市場培育未形成有利的扶持作用。在汽車類型的更新方面，如傳統(tǒng)燃油汽車更新為新能源汽車、新能源汽車更新?lián)Q代的領域，也未出臺相關的激勵政策，不利于推動新能源汽車全產(chǎn)業(yè)鏈結構的形成。

2.3 政策作用范圍較窄，反饋機制缺失

目前新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不成熟，相關的研發(fā)費用、專利支付費用、相關配套設施建設費用是企業(yè)和政府很大的一筆支出，而傳統(tǒng)燃油汽車，主要的花費是消費者日常的燃油費和養(yǎng)護等費用，因此對于消費者而言，二者的購買吸引力并沒有產(chǎn)生明顯的差異，新能源汽車近年來的銷售數(shù)量雖然均呈現(xiàn)上升的趨勢，但是在整體汽車銷量上的占比仍舊遠低于傳統(tǒng)燃油汽車。因此，有關新能源汽車產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策應該從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個方面體現(xiàn)出對新能源汽車的鼓勵和對傳統(tǒng)燃油汽車的抑制，例如對于達到標準新能源汽車不限制牌照的發(fā)行、對于更換成新能源汽車的車主采取給予各方面優(yōu)惠政策的支持;而對于傳統(tǒng)燃油汽車仍然收緊牌照的發(fā)行、提高牌照的費用和提高成品油消費稅等。通過一系列政策的組合實施，給市場以明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展信號，擴大新能源汽車的市場需求。同時稅收優(yōu)惠政策僅對特定產(chǎn)品進行支持，而將隨科技發(fā)展應運而生的高新科技排除在外，這同樣體現(xiàn)出其政策作用范圍狹窄問題的存在。另外，在二手車市場的政策完善方面，還有較大的可行空間，二手車市場的形成不僅有利于抑制傳統(tǒng)燃油汽車的大量增加，同時還可以提高新能源汽車報廢、回收等的效率。因此，解決二手車市場方面存在的短板，對促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的促進作用。

對新能源汽車產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策，目的是為了促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭能力。而從目前的稅收政策體系建設方面來看，沒有對稅收優(yōu)惠的政策效果形成完善的反饋機制，因而無法精準衡量稅收優(yōu)惠政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體的作用效果和對微觀主體的具體影響。這也導致了很多優(yōu)惠政策的濫用，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展并沒有真正意義上的激勵效果。

同時，對于政策實施的時間應有具體的界定指標，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟時，應由市場把控主導作用，而稅收政策的干預要適時的退出產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程。但是由于目前我國在稅收優(yōu)惠政策效果方面的反饋機制并不完善，退出機制還不穩(wěn)定，因而缺乏對政策效果的把握和衡量，難以使得稅收優(yōu)惠工具達到預期的政策效果。

3 推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關稅收政策建議

3.1 加強新能源汽車產(chǎn)業(yè)稅收政策體系建設

為加強稅收政策對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的引導作用，應對新能源汽車產(chǎn)業(yè)適用的稅收優(yōu)惠政策進行專門的整合、加強優(yōu)惠政策的針對性。新能源汽車產(chǎn)業(yè)適用的一般性稅收優(yōu)惠政策，應當結合該產(chǎn)業(yè)的特性及發(fā)展階段有所變化，更加具有階段性和層次性。

我國可以適當考慮與國際接軌，降低新能源汽車產(chǎn)業(yè)電池的增值稅稅率。同時在消費稅方面，為新能源汽車提供優(yōu)惠政策的同時，可以增加對傳統(tǒng)燃油汽車的征稅力度，抑制燃油汽車的需求量。在制定稅收優(yōu)惠政策時，要凸顯出對待新能源汽車產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)燃油汽車產(chǎn)業(yè)的差異性，為市場提供明確的政策信號，從而對新能源的發(fā)展可以起到加速推進和快速擴張的有利作用，提高稅收政策的有效性。

在企業(yè)所得稅方面，新能源汽車產(chǎn)業(yè)一般適用國家給予高新技術企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率15%對企業(yè)征收企業(yè)所得稅。新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為國家戰(zhàn)略規(guī)劃中重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，可以對符合相關新能源汽車產(chǎn)業(yè)標準的企業(yè)設置更加優(yōu)惠的企業(yè)所得稅稅率;另外，新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍然處于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期階段，沒有進入穩(wěn)定期，企業(yè)的研發(fā)投資等活動具有一定的風險，因此可以考慮允許新能源汽車企業(yè)稅前列支一定比例的投資風險準備金。

3.2構建完整的稅收優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)鏈條

在研發(fā)階段，不僅針對企業(yè)研發(fā)投入資金實行稅收優(yōu)惠，對直接投入于新能源汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新活動的投融資和相關技術人才的引進也可以采取專門性的稅收優(yōu)惠政策。例如加大其股權激勵或創(chuàng)新成果轉化收入的個人所得稅減免力度，以此來加強對企業(yè)研發(fā)活動和創(chuàng)新成果轉化的支持;另外可以提高企業(yè)職工教育培訓費的稅前扣除上限比率，充分發(fā)揮科研人員創(chuàng)新主體的作用;同時要將最新科技的產(chǎn)生納入優(yōu)惠范圍內，解決政策作用范圍較窄的問題。

在生產(chǎn)和銷售階段，隨著該產(chǎn)業(yè)相關的政府財政補貼政策的退坡調整，稅收優(yōu)惠政策要有效地與其他政策進行配合，逐步將新能源汽車產(chǎn)業(yè)從政策主導轉向市場主導。在產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策方面可以在生產(chǎn)和銷售方面提供流轉稅和所得稅等稅種更多的稅收優(yōu)惠政策，有利于提高企業(yè)生產(chǎn)和消費者購買的動力。

在保有使用階段，發(fā)達國家在購置環(huán)節(jié)所征收的稅費占汽車整體稅收的30%，而在保有和使用環(huán)節(jié)征收的稅費占比達70%;相對而言我國對汽車征收的稅費中，購置、保有和使用環(huán)節(jié)征收的稅費占比分別為66%、13%和21%。由數(shù)據(jù)的對比分析中，可以看出我國汽車相關稅收的構成限制了汽車短期內的購買，但從長期看會對引導消費者的汽車消費和環(huán)保觀念產(chǎn)生不利影響。

在報廢回收階段，政府要盡快建立和完善相關稅收政策，以促進新能源汽車產(chǎn)業(yè)整個產(chǎn)業(yè)鏈的持續(xù)發(fā)展。同時也要重視二手汽車交易市場的政策完善，在一定程度上能夠加速推進汽車產(chǎn)業(yè)的結構優(yōu)化調整。

3.3促進新能源稅收政策規(guī)范化和法制化

我國有關新能源汽車產(chǎn)業(yè)的稅收政策法律層級偏低，有必要將新能源產(chǎn)業(yè)稅收政策法制化，同時在其中規(guī)范新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策制度，為市場提供相對可預期、較為穩(wěn)定的制度環(huán)境。發(fā)達國家為防止新能源產(chǎn)業(yè)相關稅收政策的法律效力弱、變動頻繁等問題的出現(xiàn)，對相關稅收優(yōu)惠政策作出詳細的規(guī)定，運用法律手段將新能源產(chǎn)業(yè)的稅收政策制定的更加規(guī)范，從而使新能源相關產(chǎn)業(yè)的稅收激勵措施具有穩(wěn)定性、可行性和確定性;同時精簡產(chǎn)業(yè)適用的稅收優(yōu)惠政策，降低由于政策繁雜導致政策效率受到影響的可能性。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展從高速增長向高質量發(fā)展階段轉變，稅收優(yōu)惠政策應該從傳統(tǒng)政策實施的“相機抉擇”到“穩(wěn)定機制”的轉型，為市場營造更加和諧穩(wěn)定的營商環(huán)境。

同時，為了保證稅收政策的實施，需要建立良好的稅收征管體系，可以借鑒美國、澳大利亞及荷蘭的征管模式，采用納稅人自行評估模式或橫向督導模式，增強政府稅收征管工作的效率，進而提高新能源汽車產(chǎn)業(yè)市場主體對政府稅收工作的信心。

3.4 建立稅收優(yōu)惠政策效果的反饋機制

我國對新能源汽車產(chǎn)業(yè)出臺的稅收優(yōu)惠政策繁多，但存在優(yōu)惠政策濫用、政策效果難以落實等情況。因此，為了能夠促使稅收優(yōu)惠政策達到最大的效用，建立可量化政策效果的反饋機制必不可少。通過建立合理的評價指標，例如產(chǎn)品的性能、市場認可度等，實現(xiàn)對政策效果的量化反饋。

要積極利用先進的信息系統(tǒng)，將企業(yè)利用稅收政策的實際信息與稅收工作監(jiān)督部門相連接，有利于對企業(yè)享受優(yōu)惠政策行為的監(jiān)督，避免出現(xiàn)政策濫用等問題。同時要落實稅收優(yōu)惠政策的退出機制，對于已經(jīng)無法引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策要適時退出歷史舞臺，加強留存政策的有效性。因此可以看出建立稅收優(yōu)惠政策效果的反饋機制不僅有利于對政策效果的反饋，同時有利于對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行更精確的引導。通過對新能源汽車稅收優(yōu)惠政策效果的分析，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的不同，適時調整政策結構和政策內容，為達到政策預期效果提供支持。

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