張桂蓉

在基層治理中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在治理“這種”公共問(wèn)題時(shí)，催生出“那種”公共問(wèn)題的“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象。那么，為何會(huì)產(chǎn)生這種現(xiàn)象？又該如何避免這種情況的出現(xiàn)？

“按下葫蘆浮起瓢”是中國(guó)的民間俗語(yǔ)，比喻因?yàn)樽鍪虏恢苋鴮?dǎo)致的顧此失彼現(xiàn)象?；鶎又卫怼鞍聪潞J浮起瓢”，是指基層政府在治理“這種”公共問(wèn)題時(shí)，催生出“那種”公共問(wèn)題?；鶎又卫頌槭裁磿?huì)“按下葫蘆浮起瓢”？又該如何避免這種情況的出現(xiàn)？

基層治理決策中沒(méi)有體現(xiàn)利益主體的意愿

在基層治理過(guò)程中，之所以會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，最直接的原因是在這一過(guò)程中的利益受損群體無(wú)法參與治理的決策過(guò)程。

最近社會(huì)廣泛關(guān)注的“合村并居”，就是一個(gè)典型案例?；鶎诱岢觥昂洗宀⒕印钡哪康氖墙鉀Q“三高兩難”問(wèn)題。其中“三高”是指村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、空心村比例高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高;“兩難”是指村級(jí)管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難，民主管理難。顯然，“三高兩難”問(wèn)題主要解決的是政府管理問(wèn)題，與農(nóng)民利益的增長(zhǎng)沒(méi)有必然的因果關(guān)系。可以看出，“合村并居”主要是由地方政府單向主導(dǎo)。

就山東的情況看，由于一些地方財(cái)政困難，“合村并居”大多先拆后建、邊拆邊建，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，有些農(nóng)戶不僅“負(fù)債上樓”，而且生活成本增加;有的甚至無(wú)房可居，基本生活水平得不到保障。面對(duì)個(gè)人利益不增反降的預(yù)期，農(nóng)民是不愿意“合村并居”的?；鶎诱荒芤筠r(nóng)民“講大局”，軟硬兼施地“逼簽”拆遷合同。在這一事件中，基層政府并非以損害農(nóng)民的利益為目的，而是大包大攬，認(rèn)為自身在執(zhí)行一項(xiàng)好的政策，在為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作貢獻(xiàn)。但是，涉及農(nóng)民切身利益的政策，如果沒(méi)有農(nóng)民的參與，政策執(zhí)行的結(jié)果就可能會(huì)大打折扣。

另外，不加區(qū)別、試圖迅速完成“合村并居”，不但不能解決“三高兩難”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“土地融資”，還侵犯了農(nóng)民的權(quán)利，使得農(nóng)民面臨“致貧”風(fēng)險(xiǎn);破壞了干群關(guān)系，損害了農(nóng)村共同體，增加了社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

基層政府的部門職能機(jī)構(gòu)分工過(guò)于細(xì)化

在治理過(guò)程中，基層政府成立了各類部門機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部又進(jìn)行了職責(zé)分工。這種職責(zé)分工的細(xì)化以及績(jī)效考核的壓力，會(huì)導(dǎo)致各個(gè)機(jī)構(gòu)或者部門只專注于應(yīng)對(duì)自己職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，而不顧制定采取的規(guī)制措施可能帶來(lái)的其他方面問(wèn)題。農(nóng)村黑臭水體治理中的畜禽退養(yǎng)就是典型案例。

媒體曾經(jīng)對(duì)某生豬調(diào)出大縣進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣平均每平方公里產(chǎn)出生豬1200頭，養(yǎng)殖密度位列全國(guó)第一，嚴(yán)重超出了環(huán)境承載能力，造成大面積的黑臭水體，危害人居環(huán)境。從源頭消減污染物的畜禽退養(yǎng)是降低河湖環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)水質(zhì)凈化最直接的方式。為此，該縣環(huán)境治理相關(guān)部門出臺(tái)多項(xiàng)行政措施，高位推進(jìn)、嚴(yán)格考核。

基層政府對(duì)畜禽養(yǎng)殖的綜合整治，短期內(nèi)使黑臭水體大幅度減量，空氣質(zhì)量得到改善，很大程度上消除了環(huán)境中的有毒有害物質(zhì)對(duì)周邊群眾造成的健康威脅。但是，養(yǎng)殖戶卻為此承擔(dān)了失去主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源、生活保障受損的風(fēng)險(xiǎn)。畜禽養(yǎng)殖收入雖然較低，但對(duì)大多數(shù)文化程度不高、平均年齡偏大，既無(wú)足夠的土地用于種植，也沒(méi)有從事其他勞務(wù)的工作技能的畜禽養(yǎng)殖戶來(lái)說(shuō)，不可或缺。

無(wú)配套的退養(yǎng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)幫扶政策，將使農(nóng)戶面臨退養(yǎng)后的生計(jì)問(wèn)題，滋生出社會(huì)矛盾，這樣的畜禽退養(yǎng)帶來(lái)的次生風(fēng)險(xiǎn)是可以預(yù)見(jiàn)的。但是，在該縣的畜禽退養(yǎng)工作中，生態(tài)辦只負(fù)責(zé)養(yǎng)殖戶的退養(yǎng)工作。退養(yǎng)后養(yǎng)殖戶如何生活并不是其考慮的范圍，而是負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)林辦的職責(zé)范圍。為了完成黑臭水體治理的績(jī)效考核任務(wù)，生態(tài)辦劃定的畜禽退養(yǎng)范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)林辦愈發(fā)無(wú)力解決養(yǎng)殖戶就業(yè)問(wèn)題。

如何避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象

那么，該如何避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象？

首先，在基層治理中培育多元參與主體?；鶎又卫硪鉀Q具體的公共問(wèn)題，既然是公共事務(wù)，就要平衡各個(gè)相關(guān)者的利益。只有政府、公眾、社會(huì)組織等重要主體都能參與到基層治理中來(lái)，堅(jiān)持協(xié)商合作和互利共贏的基本原則，政府在公共政策制定時(shí)廣泛征求意見(jiàn)，在執(zhí)行過(guò)程中即時(shí)評(píng)估和調(diào)整，對(duì)重大公共政策結(jié)果進(jìn)行充分研判，才能真正發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主制度的優(yōu)越性，確?；鶎又卫砟軌蛘嬲鉀Q問(wèn)題，而不是不斷制造風(fēng)險(xiǎn)。

其次，基層政府要在決策中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。在決策方式上，可以把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為公共政策制定和執(zhí)行的前置條件，組織成立實(shí)踐工作者、理論工作者和政策涉及的利益群體代表共同參與的工作小組，對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和研判;要求政府在制定政策、選擇政策、執(zhí)行政策的過(guò)程中，對(duì)決策結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。在決策技能方面，不斷提高干部的“次生風(fēng)險(xiǎn)”意識(shí)、在各種情況下作出正確選擇的決策能力，以及提出治理目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)整體方案的能力。在決策環(huán)境方面，制定權(quán)衡公共政策風(fēng)險(xiǎn)的系列制度，讓干部不至于濫用政策，從而避免基層治理出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象。

（《國(guó)家治理周刊》總291期）