●董譯升 甘爾丹

一、引言

黨的十九大報(bào)告中明確提出：“培養(yǎng)造就一大批具有國(guó)際水平的戰(zhàn)略科技人才、科技領(lǐng)軍人才、青年科技人才和高水平創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)?！比瞬攀墙?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起基礎(chǔ)性和決定性作用的資源，廣西作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)后發(fā)展省區(qū)，創(chuàng)新人才缺乏，創(chuàng)新能力薄弱，增長(zhǎng)動(dòng)力不足。廣西高校作為人才的聚集區(qū)，受到地域等諸多方面的因素，高校發(fā)展不盡如人意，與中東部高校相比差距很大。根據(jù)中國(guó)校友會(huì)網(wǎng)公布2018—2019中國(guó)大學(xué)排名800強(qiáng)榜單，廣西唯一所211高校廣西大學(xué)排名89位，其他高校的排名均在132位之后，廣西高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)影響等大學(xué)排名評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的分值不高。

由于人才資源缺乏，新形勢(shì)下廣西高校要在“引進(jìn)人才、留住人才、用好人才”上下功夫，下氣力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要樹立強(qiáng)烈的人才意識(shí)，尋覓人才求賢若渴，發(fā)現(xiàn)人才如獲至寶，舉薦人才不拘一格，使用人才各盡其能?！睆V西作為我國(guó)大陸與我國(guó)臺(tái)灣開展經(jīng)貿(mào)文化交流合作較早省區(qū)，搭建兩岸經(jīng)濟(jì)橋梁，推動(dòng)桂臺(tái)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作勢(shì)頭較好。近年來，廣西高校在全面加大人才引進(jìn)力度，不拘一格延攬人才，充分發(fā)揮人才的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力，收到了不錯(cuò)的效果。我國(guó)臺(tái)灣成為了當(dāng)前廣西高校攬才的熱門地區(qū)，臺(tái)籍人才具有融合東西方文化特點(diǎn)，深受廣西高校的喜愛。隨著“廣西惠臺(tái)80條措施”落地，我國(guó)臺(tái)灣同胞在廣西投資、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、學(xué)習(xí)等與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡却?。廣西黨委政府的大力推動(dòng)，引進(jìn)臺(tái)籍人才成效有所顯現(xiàn)，但是還存在政策銜接不暢、落實(shí)推進(jìn)乏力等因素，缺乏系統(tǒng)性、政策趨同性等問題。基于此，本文選取廣西惠臺(tái)政策為研究對(duì)象，按照政策分析框架、政策文本編碼等步驟，對(duì)廣西惠臺(tái)政策三個(gè)維度測(cè)量和分析，并結(jié)合廣西高校對(duì)臺(tái)籍人才引進(jìn)的政策問題，提出政策完善的建議。

二、相關(guān)文獻(xiàn)概述

一是人才創(chuàng)業(yè)從政策、影響因素等視角相關(guān)研究：如程華等（2019）認(rèn)為供給類和環(huán)境類政策過溢、需求類政策偏少。李燕燕（2019）認(rèn)為政策配套環(huán)境感知、事業(yè)發(fā)展環(huán)境感知、生活保障環(huán)境感知,對(duì)人才創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新效能均產(chǎn)生顯著影響。二是人才服務(wù)模式視角展開相關(guān)研究：如周曦（2018）認(rèn)為推進(jìn)人才國(guó)際化進(jìn)程,構(gòu)筑人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高地。吳江（2017）認(rèn)為加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估工作，推進(jìn)人才管理改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。三是人才政策文本量化評(píng)價(jià)、文本分析及指標(biāo)分類體系視角展開相關(guān)研究：如曹霞等（2015）研究構(gòu)建高層次創(chuàng)造性人才政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并測(cè)量人才政策效果。四是內(nèi)容分析法研究海外人才政策視角展開相關(guān)研究：如顧承衛(wèi)（2015）研究從住房補(bǔ)貼、科研資助等內(nèi)容，研究分析地方引進(jìn)海外科技人才政策。張?jiān)偕龋?016）研究人才政策的階段性、協(xié)同性和系統(tǒng)性三方面分析人才政策。

三、政策分析框架與研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

本文政策數(shù)據(jù)來源:一是從知網(wǎng)期刊文獻(xiàn)；二是搜索廣西壯族自治區(qū)人民政府官方網(wǎng)站及人力資源社會(huì)保障廳、教育廳、臺(tái)辦等自治區(qū)政府網(wǎng)站，收集廣西有關(guān)人才的相關(guān)法規(guī)、決定、通知等政策法規(guī)文件；三是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)上搜索國(guó)家對(duì)臺(tái)籍人才相關(guān)政策法規(guī)等；四是對(duì)廣西高校進(jìn)行引進(jìn)臺(tái)籍人才情況，通過發(fā)放問卷進(jìn)行摸底，發(fā)放78份問卷，回收65份，有效問卷65份。

（二）政策工具相關(guān)研究概述

政策工具研究最早可溯源到20世紀(jì)50年代,胡德在《政府的工具》中闡明政策工具是在工具理性層面對(duì)政策文獻(xiàn)研究的深化,體現(xiàn)政策本身的發(fā)展性。朱桂龍等（2018）運(yùn)用政策工具探究我國(guó)協(xié)同創(chuàng)新政策演化。白彬等（2016）運(yùn)用政策工具對(duì)創(chuàng)業(yè)驅(qū)動(dòng)下的就業(yè)政策進(jìn)行分析。按照政策工具類型可以分為供給型、環(huán)境型和需求型三類。趙筱媛等（2007）認(rèn)為供給型政策對(duì)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展具有直接推動(dòng)力；環(huán)境型政策對(duì)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展有間接影響力；需求型政策對(duì)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的拉動(dòng)力。供給型政策工具是政府提供資金、培訓(xùn)等支持,強(qiáng)化人才資助，改善人才供給，推動(dòng)人才發(fā)展，包括資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)等；環(huán)境型政策工具是政府提供稅收優(yōu)惠、財(cái)政工具等政策，促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，包括財(cái)政金融、人才策略性措施等；需求型政策工具是政府出資或鼓勵(lì)企業(yè)拓展人才引進(jìn)渠道,降低市場(chǎng)不確定性,促進(jìn)人才市場(chǎng)和人才全面發(fā)展，包括設(shè)置海外人才機(jī)構(gòu)、貿(mào)易管制等。

（三）研究方法

從政策維度框架出發(fā),對(duì)廣西壯族自治區(qū)人民政府出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)桂臺(tái)經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施》（下面簡(jiǎn)稱“廣西惠臺(tái)80條”）政策進(jìn)行文本內(nèi)容分析。從供給型、環(huán)境型、需求型三個(gè)維度，對(duì)政策中的條款定義為一個(gè)政策單元,并進(jìn)行編號(hào)。課題組成員，分別對(duì)廣西惠臺(tái)80條政策與三個(gè)維度進(jìn)行一一匹配，供給型政策為1，環(huán)境型政策為2，需求型政策為3，配對(duì)得出契合度數(shù)值分別是47%，35%，18%見下表(由于篇幅有限,下為縮略表1）。

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于深化兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作的重要思想，2018年2月28日國(guó)務(wù)院臺(tái)辦、國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)文化交流合作的若干措施》（簡(jiǎn)稱“惠臺(tái)31條”）,同年8月2日廣西惠臺(tái)80條出臺(tái)，政策對(duì)臺(tái)籍青年來桂就業(yè)創(chuàng)業(yè)以及臺(tái)籍人才引進(jìn)方面提出了針對(duì)性強(qiáng)的支持措施,包括畢業(yè)生就業(yè)扶持政策、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款政策、入駐創(chuàng)業(yè)孵化平臺(tái)政策、急需緊缺臺(tái)籍人才優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)臺(tái)籍人才把先進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)帶到廣西，參與高等教育、鄉(xiāng)村振興、特色農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等建設(shè)，帶動(dòng)廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)互利共贏。利用政策分析工具對(duì)廣西惠臺(tái)80條政策文本進(jìn)行分析。分析顯示，供給型政策最多占46.25%，環(huán)境型政策次之占35%，需求型政策最少占18.75%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),供給型政策中,公共服務(wù)A1工具使用最多，占18.75%，其它依次人才信息支持A4和人才培養(yǎng)A5占10%，公共服務(wù)政策使用最為頻繁,表明政府重視公共服務(wù),通過提供公共服務(wù)引導(dǎo)和支持臺(tái)籍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；資金投入A2政策比值較低。臺(tái)籍人才知識(shí)積累來源海外高校，對(duì)其進(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義背景下的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)顯得尤為重要，同時(shí),應(yīng)關(guān)注創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的信息支持。環(huán)境型政策中,策略性措施占比最大15%，人才法規(guī)和財(cái)政金融居后。可見廣西惠臺(tái)政策主要通過供給型政策和環(huán)境型政策來吸引臺(tái)籍人才。具體見表2。

表1廣西惠臺(tái)80條政策文本編碼

表2廣西惠臺(tái)80條政策工具編碼

筆者通過調(diào)查問卷對(duì)廣西高校服務(wù)管理臺(tái)籍人才政策進(jìn)行調(diào)研，問卷設(shè)計(jì)10個(gè)問題，客觀問題9個(gè)，主觀問題1個(gè)，按照供給型、環(huán)境型、需求型三個(gè)維度來設(shè)計(jì)問題，占比為44.4%，44.4%，11.2%，可見供給型和環(huán)境型政策占比高，需求型占比少。根據(jù)2018年教育部高校統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前廣西高校有78所，通過發(fā)放問卷調(diào)查對(duì)78所高校臺(tái)籍人才服務(wù)管理政策進(jìn)行調(diào)研。在政策層面上，廣西高校中專門針對(duì)臺(tái)籍人才引進(jìn)和管理的政策僅有26.32%有專門制定，21.05%有涉及部分內(nèi)容，52.63%沒有制定。由此可見，廣西高校在對(duì)接自治區(qū)政策上還是有偏差，存在高校實(shí)際與政府政策不銜接的問題；存在高校在人才觀念上的創(chuàng)新有待加強(qiáng)等問題。

四、存在的問題

國(guó)家和廣西惠臺(tái)政策的出臺(tái)，廣西高校在臺(tái)籍人才引進(jìn)方面確實(shí)取得了成效，廣西臺(tái)辦和教育廳負(fù)責(zé)人通報(bào)，目前廣西共有14所高校引進(jìn)了65名臺(tái)籍博士。值得關(guān)注的是，高校在實(shí)際操作中仍存在一些問題，對(duì)政府政策執(zhí)行和高校自身內(nèi)部服務(wù)管理的矛盾等。主要關(guān)注“引才渠道、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政策配套以及專業(yè)評(píng)估”等。

（一）關(guān)注一：人才引進(jìn)渠道

目前廣西高校引進(jìn)臺(tái)籍人才的途徑比較單一，沒有形成體系，大多屬于口口相傳，個(gè)體引進(jìn)為主，團(tuán)隊(duì)引進(jìn)很少。高校在引進(jìn)成功后有一定的渠道，但是后期開發(fā)不充分，成熟度不高，根據(jù)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人才引進(jìn)渠道有且成熟度高的僅占10.53%，有意向但是尚未開發(fā)的占68.42%，沒有渠道占21.05%。人才引進(jìn)都還是個(gè)體為主，沒有形成團(tuán)隊(duì)，引進(jìn)臺(tái)籍人才赴桂創(chuàng)業(yè)都還是“單兵作戰(zhàn)”，很難形成合力。沒有快速組建團(tuán)隊(duì)，形成有效的產(chǎn)出。

（二）關(guān)注二：區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)

全國(guó)高校正在推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，人才競(jìng)爭(zhēng)、智力競(jìng)爭(zhēng)、高校間綜合實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)。各高校都非常重視人才工作，千方百計(jì)出臺(tái)誘人的引才政策，加大引進(jìn)力度。但由于廣西在區(qū)位上與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海比地理位置不足，加上政策和資金投入有限，因此與發(fā)達(dá)地區(qū)比弱勢(shì)明顯，導(dǎo)致優(yōu)秀的人才都東南飛，現(xiàn)有的優(yōu)秀人才都被“挖角”。廣西高校花費(fèi)人力、物力、財(cái)力引來的人才留不住。

（三）關(guān)注三：政策配套保障

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人才在高校發(fā)展所占的地位和決定因素，高校在制定引進(jìn)人才政策都是拿出“壓箱底”“硬通貨”來表達(dá)誠(chéng)意。有錢的給錢，有房的給房，有醫(yī)的保醫(yī)，真可謂無(wú)所不用其極。對(duì)待普通的人才精準(zhǔn)待遇，對(duì)待緊缺的人才彈性待遇，除了誘人的待遇之外，“社會(huì)環(huán)境、人際環(huán)境、晉升環(huán)境、保障環(huán)境”等也是臺(tái)籍人才來大陸發(fā)展非常關(guān)注的因素，而高?；ㄙM(fèi)大量的人、財(cái)、物引進(jìn)人才，卻常常沒有做到對(duì)人才的精準(zhǔn)識(shí)別，服務(wù)不到位，政策配套脫節(jié)，影響人才穩(wěn)定，導(dǎo)致引進(jìn)人才的流失。

（四）關(guān)注四：政策專業(yè)評(píng)估

政策缺乏專業(yè)客觀評(píng)估。高校在優(yōu)化人才環(huán)境和體現(xiàn)人才價(jià)值中都制定了許多人才政策，但這些政策的制定初期僅僅是出現(xiàn)了某一個(gè)問題來采取應(yīng)對(duì)，很多都屬于“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，政策制定初稿僅限于征求調(diào)研報(bào)告、代表座談會(huì)等形式，評(píng)估人員范圍限于校內(nèi)相關(guān)人員，多為一家之言，缺乏全面性和客觀性。在進(jìn)行系統(tǒng)的政策制定評(píng)估上，未引入第三方專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，科學(xué)的政策評(píng)估機(jī)制還沒有形成，制定出來的政策有失偏頗，脫離人才發(fā)展特性和學(xué)校建設(shè)實(shí)際，造成好政策在制定過程中失去效力，或在執(zhí)行過程中無(wú)法達(dá)到預(yù)期。

五、完善廣西高校引進(jìn)臺(tái)籍人才赴桂創(chuàng)業(yè)政策的建議

隨著廣西惠臺(tái)工作的不斷推進(jìn)，吸收和引進(jìn)臺(tái)籍人才赴桂創(chuàng)業(yè)工作的不斷深入，高校應(yīng)該主動(dòng)對(duì)接國(guó)家和自治區(qū)惠臺(tái)政策，評(píng)估政策執(zhí)行效果，結(jié)合學(xué)校實(shí)際，持續(xù)改進(jìn)政策，制定出切實(shí)可行的廣西高?；菖_(tái)政策。

（一）資源整合，加強(qiáng)人才團(tuán)隊(duì)引進(jìn)

在資源整合上，廣西高校整合力量，精準(zhǔn)發(fā)力，主動(dòng)對(duì)接國(guó)家和廣西臺(tái)辦、外專局、僑辦等部門資源，尋找政府管理部門的政策和渠道支持，為引進(jìn)臺(tái)籍人才創(chuàng)造條件。在引進(jìn)團(tuán)隊(duì)上，加強(qiáng)高水平科研團(tuán)隊(duì)引進(jìn)，通過個(gè)體引進(jìn)跟蹤和回訪機(jī)制，收集臺(tái)籍人才信息，準(zhǔn)確掌握臺(tái)籍人才的分布狀況、了解工作意愿并結(jié)合高校學(xué)科發(fā)展基礎(chǔ)上，千萬(wàn)百計(jì)整建制引進(jìn)臺(tái)籍人才團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)引進(jìn)能起到事半功倍的效果，高校結(jié)合學(xué)科發(fā)展需要，選擇能力充沛、結(jié)構(gòu)合理、契合度高、海外背景成熟的穩(wěn)定科研團(tuán)隊(duì)，他們優(yōu)勢(shì)在于工作狀態(tài)快，合作默契高，成果產(chǎn)出多等特點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)短時(shí)間學(xué)科的跨越式發(fā)展。

（二）營(yíng)造氛圍，優(yōu)化人才引進(jìn)政策環(huán)境

立足區(qū)位實(shí)際，營(yíng)造良性區(qū)位政策氛圍，在人才競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境下，廣西應(yīng)充分發(fā)揮自身獨(dú)特的區(qū)位和國(guó)家賦予廣西的區(qū)位政策優(yōu)勢(shì)，比如東盟永久主辦地、廣西東盟自貿(mào)區(qū)、泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、對(duì)接粵港澳大灣區(qū)等政策，高校以服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，培養(yǎng)適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才著手，依托學(xué)科優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞學(xué)科發(fā)展人才引進(jìn)工作，對(duì)接廣西九張名片，立足區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，精準(zhǔn)發(fā)力，優(yōu)勢(shì)先行，重點(diǎn)對(duì)接一批高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。在人才引進(jìn)上要客觀實(shí)際，充分發(fā)揮高校學(xué)科優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，統(tǒng)籌謀劃，錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造良性人才競(jìng)爭(zhēng)氛圍，形成引智工作共贏局面。

（三）強(qiáng)化保障，優(yōu)化人才引進(jìn)配套服務(wù)

高校要結(jié)合實(shí)際，充分整合內(nèi)外資源，為引進(jìn)臺(tái)籍人才及團(tuán)隊(duì)到校創(chuàng)業(yè)服務(wù)提供政策保障。有針對(duì)性地制定專項(xiàng)服務(wù)臺(tái)籍人才政策，吃準(zhǔn)吃透國(guó)家和自治區(qū)惠臺(tái)政策，大膽使用政策，為臺(tái)籍人才安心融入、適應(yīng)工作生活環(huán)境，專心致志地進(jìn)行教學(xué)科研而服務(wù)。在已成熟的政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合優(yōu)化各方資源，為有意愿留大陸長(zhǎng)期工作的臺(tái)籍人才辦理落戶。為臺(tái)籍人才搭建科研項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)平臺(tái)，讓他們有獲得感和成就感。為臺(tái)籍人才提供社會(huì)保障服務(wù)，讓他們沒有后顧之憂服務(wù)高校。完善服務(wù)保障網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，真正做到“一把尺子”服務(wù)管理，在用好人才上實(shí)現(xiàn)留住人才。

（四）科學(xué)評(píng)估，優(yōu)化人才引進(jìn)政策評(píng)估

科學(xué)政策評(píng)估機(jī)制是人才引進(jìn)工作的重要環(huán)節(jié)。政策制定好壞，會(huì)影響高校發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在制定引才政策時(shí)，要建立政策績(jī)效評(píng)估機(jī)制，要善用政策工具進(jìn)行分析，評(píng)估政策的傾向，并加以不斷優(yōu)化，確保政策評(píng)估的規(guī)范性和連續(xù)性。政策制定在符合國(guó)家、自治區(qū)相關(guān)政策法規(guī)前提下，充分融入高校學(xué)科發(fā)展未來規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)客觀評(píng)估，減少人為因素干擾，建立有效的政策評(píng)估體系，才能真正促進(jìn)對(duì)人才資源的引進(jìn)、培育與使用。

六、結(jié)論與展望

以人才政策激勵(lì)為導(dǎo)向，有利于提高高校人才隊(duì)伍建設(shè)水平，更好更高效地提升學(xué)科影響力和產(chǎn)出能力。在國(guó)家和廣西惠臺(tái)政策已經(jīng)落地，高校要切實(shí)主動(dòng)對(duì)接，主動(dòng)延攬臺(tái)籍人才為高校服務(wù)。筆者提出了一些具體的思考，下一步將持續(xù)改進(jìn)政策建議，集聚人才措施，提升人才引進(jìn)成效，推動(dòng)廣西高校“人才強(qiáng)?！睉?zhàn)略和“雙一流”建設(shè)。