程波輝，陳 玲

(對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) a.公共管理學(xué)院;b.國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院,北京100029)

一、引言

創(chuàng)新社會治理是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會明確指出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”[1]。關(guān)于社會治理創(chuàng)新的研究，國內(nèi)外文獻比較豐富。從既有的研究來看，國外由于社區(qū)自治和市場經(jīng)濟比較發(fā)達，社會治理創(chuàng)新更側(cè)重于微觀社會的治理績效的提升研究，集中體現(xiàn)在水治理(Water Governance)[2][3][4]抑或水資源改革(Water Reforms)[5]、企業(yè)社會責(zé)任(Corporate Social Responsibility)[6]、合作治理(Collaborative Governance)[7]、衛(wèi)生系統(tǒng)治理(Governance of the Health System)[8]、社交媒體使用(Social Media Use)[9]、洪水風(fēng)險治理(Flood Risk Governance)[10]、可再生能源治理(Renewable Energy Governance)[11]等方面。國內(nèi)關(guān)于社會治理創(chuàng)新的研究，近十年來的成果比較豐富，尤其在黨的十八屆三中全會以后，“社會治理”儼然成為“社會管理”的替代詞，研究成果急劇上升，涉及社會治理創(chuàng)新的意義[12]、內(nèi)容[13]、目標(biāo)[14]、任務(wù)[15]、要求[16]、模式[17]、路徑[18]等，然而，這些研究在研究視角和方法層面仍顯不足，大多圍繞社會治理創(chuàng)新自身進行探討。不同于西方社會的社區(qū)治理或自治情境，中國社會治理的主導(dǎo)者仍是政府，創(chuàng)新社會治理的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，服務(wù)下沉，賦權(quán)于社會與公眾，逐步實現(xiàn)社會事務(wù)的公共治理或社會自治。亦即，創(chuàng)新社會治理最核心的任務(wù)是轉(zhuǎn)變政府社會管理職能。當(dāng)前，“放管服”改革就是深入推進我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑和抓手。正如黨的十九屆四中全會所強調(diào)的，必須“完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等職能……深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革”[1]。李克強總理亦強調(diào)指出：“我們要實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，并為第二個百年奮斗目標(biāo)開好頭、起好步、打好基礎(chǔ)，‘放管服’改革依然是重要抓手?！盵19]由此，從“放管服”改革的角度對社會治理創(chuàng)新給予思考，是一種重要的研究路徑。必須“準(zhǔn)確把握(地方)社會治理的階段性特征和現(xiàn)實性問題，堅持‘放管服’改革思路，在不斷推進政府治理理念創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上推動社會治理創(chuàng)新發(fā)展”[20]。有鑒于此，本文擬對“放管服”改革視域下的社會治理創(chuàng)新進行專門探討，主要就其研究框架加以建構(gòu)，以期為社會治理創(chuàng)新研究提供一個新的視域和方法論借鑒。

二、當(dāng)前中國社會治理創(chuàng)新的基本特征：基于扎根理論的分析

構(gòu)建“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的研究框架，首要的是明確社會治理創(chuàng)新的特征，以便將其與“放管服”改革的理論意蘊進行關(guān)聯(lián)分析。

(一)數(shù)據(jù)來源與研究方法

自2012年起，原國家行政學(xué)院和《人民日報》人民網(wǎng)聯(lián)合主辦的全國社會治理創(chuàng)新案例征集和評獎活動正式開始，每年評出10個全國社會治理創(chuàng)新最佳案例、20個社會治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例。本文的數(shù)據(jù)就來源于該活動平臺(主要是人民網(wǎng))發(fā)布的“歷年創(chuàng)新社會治理典型案例”?；跈?quán)威性、時效性、典型性的數(shù)據(jù)要求及“放管服”改革命題的提出時間(2015年5月12日)[21]考量，本文僅選取2016—2019年社會治理創(chuàng)新的最佳案例進行文本考察，共40個案例，總計字?jǐn)?shù)約21萬。

本文主要運用建構(gòu)型扎根理論的方法(一種從資料中發(fā)現(xiàn)理論的質(zhì)性研究方法)，對社會治理創(chuàng)新進行聚類分析，提煉與歸納社會治理創(chuàng)新的類屬[22]。具體操作上將40個社會治理創(chuàng)新最佳案例導(dǎo)入QSR NVivo12質(zhì)性分析軟件中，對其進行逐字、逐句、逐段的分類編碼，根據(jù)編碼相似性進行聚類分析并得出社會治理創(chuàng)新的基本特征。

(二)初始編碼

初始編碼是對原始數(shù)據(jù)進行的切割分解和初步提煉。德國質(zhì)性研究學(xué)者伍威·弗里克(Uwe Flick)指出，原始的田野資料是理論發(fā)展的最終基礎(chǔ)文本，必須使初始編碼階段所建構(gòu)的代碼契合數(shù)據(jù)資料。在這個扎根原則指導(dǎo)下，筆者借助NVivo 12中的自由節(jié)點編碼功能，依據(jù)文本信息量的大小，對集中反映社會治理創(chuàng)新主要做法且內(nèi)容層次較多的部分進行逐行閱讀，并及時抽取信息；對缺少實質(zhì)性內(nèi)容或不直接體現(xiàn)社會治理創(chuàng)新主要做法的部分，則以段落為單位概括每段信息，并將這些信息點按數(shù)據(jù)來源編碼整理，形成初始代碼153個，用an表示。然后將這些初始代碼進行匹配，在這個過程中，如果遇到某些代碼難以歸屬時，就回到原文中根據(jù)上下文語境進行判別。最終得到優(yōu)化代碼28個，用An表示，編碼舉例見表1所示。

表1 初始編碼分析舉例

(三)聚焦編碼

聚焦編碼是扎根理論研究中整個編碼工作的第二個階段，主要對第一階段初始編碼獲得的代碼以及代碼之間的類屬或主題進一步加以凝聚、聚焦、精練和區(qū)分。這個凝練和區(qū)分的過程，首先基于持續(xù)不斷的比較和整合，其次建立在進一步范疇化、概括化、抽象化的基礎(chǔ)上[23]。依據(jù)這個編碼原則，將28個優(yōu)化代碼不斷進行凝練、區(qū)分與重組，形成聚焦代碼6個，用Bn表示，見表2。

表2 聚焦編碼結(jié)果

(四)編碼效果的檢驗

上述初始編碼與聚類編碼合理、完善與否，需要檢驗才能確認(rèn)。為了摒棄已形成的固有印象，編碼檢驗安排在兩周后進行，具體檢驗流程和上述初始、聚類編碼相同。整理出的153個初始代碼含義沒有多大變化；對153個初始代碼范疇化后所得到的28個范疇，均與上述的范疇相同；對28個范疇進行再范疇化后得到6個聚焦代碼或基本范疇，也與上述完全相同。由此，上述編碼可以通過檢驗。

(五)探索性研究發(fā)現(xiàn)

基于上述扎根理論的聚焦分析發(fā)現(xiàn)，提升服務(wù)水平、創(chuàng)新治理方式、管理服務(wù)下沉、健全體制機制、強化監(jiān)督檢查、加強鄉(xiāng)村治理等構(gòu)成了地方社會治理創(chuàng)新的主要做法。這些做法充分彰顯了當(dāng)前中國社會治理創(chuàng)新的基本特征。

1.注重社會治理方式的變革與創(chuàng)新(B2)。在28個優(yōu)化代碼中，體現(xiàn)社會治理方式的代碼達11個之多。這表明，伴隨著中國特色社會主義進入新時代，社會治理方式與舉措亟須推陳出新，以適應(yīng)快速變化的經(jīng)濟社會環(huán)境，尤其是社會公眾對治理的新需求。“三社聯(lián)動”(A2)，如完善“三社聯(lián)動”社會治理組織體系(a2)；整合社區(qū)資源，夯實基層基礎(chǔ)(a23)；加強陣地建設(shè),完善微益坊主體功能(a54)；夯實服務(wù)基礎(chǔ),促進社會組織常態(tài)服務(wù)(a55)等，回應(yīng)的是社會組織、社會工作者對社會治理參與的需求。治理信息化(A5)，如簡化處置程序(a11)、提高工作效率(a12)、實現(xiàn)集成共享(a13)、一張圖調(diào)度指揮(a117)、危險態(tài)勢智能預(yù)判(a118)、人物關(guān)系大數(shù)據(jù)挖掘(a119)、云會議協(xié)商系統(tǒng)(a120)、平安大喇叭系統(tǒng)(a121)、百姓隨手拍+視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)(a122)、手機MAC定位追蹤(a123)、接口開放(a124)等，回應(yīng)的是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)對社會治理技術(shù)變革的挑戰(zhàn)與要求。清單管理(A19)，如將權(quán)力清單1項清單升級為權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單等3項清單(a116)，回應(yīng)的是政府與市場、社會關(guān)系協(xié)調(diào)治理的要求?；貞?yīng)型治理(A15)，如主動作為，真誠回應(yīng)關(guān)切(a37)；求真務(wù)實，為民排憂解難(a38)；綜合運用新媒體，及時回應(yīng)社會關(guān)切和群眾利益訴求(a52)等，則是對體現(xiàn)公民意志的服務(wù)型政府建設(shè)的回應(yīng)。

2.突出社會治理體制機制的建立與健全(B4)。在28個優(yōu)化代碼中，體現(xiàn)社會治理體制機制的代碼有5個。這表明，伴隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的深入推進，從制度上夯實社會治理的基礎(chǔ)、鞏固社會治理的成效以及凸顯富有特色的社會治理制度優(yōu)勢，越來越成為地方社會治理創(chuàng)新的共識。職責(zé)規(guī)范(A8)體現(xiàn)的是從制度上保證政社邊界清晰(a24)、崗位職責(zé)明確(a25)。業(yè)委會管理(A17)體現(xiàn)的是從制度上保證業(yè)委會黨組織建設(shè)(a43)、業(yè)委會組建管理(a44)、業(yè)委會運行管理(a45)等三者協(xié)同推進與有效運轉(zhuǎn)?；鶎游⒅卫?A22)體現(xiàn)的是從解決群眾身邊的小事、難事入手，完善基層社會治理網(wǎng)絡(luò)和治理機制(a64)。共建共治共享(A27)，如立足公眾協(xié)同，構(gòu)建共治共建的治理體系(a88)；拓展公共空間，搭建互聯(lián)互通的交流平臺(a89)；培育公共精神，共建睦鄰友好的幸福家園(a90)；做優(yōu)公共服務(wù)，創(chuàng)建互惠共享的品質(zhì)社區(qū)(a91)等，體現(xiàn)的則是從主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化、體系架構(gòu)、機制運轉(zhuǎn)等方面夯實社會治理的基礎(chǔ)，搭建中國特色的社會治理制度體系。健全體制機制(A14)，如有效管用的預(yù)防機制(a66)、簡捷便民的投訴機制(a67)、及時就地的辦理機制(a68)、全程跟蹤的監(jiān)督機制(a69)、群眾主導(dǎo)的評價機制(a70)、科學(xué)系統(tǒng)的管理機制(a71)等，更是直接意義上對健全社會治理機制的充分體現(xiàn)。

3.側(cè)重社會治理服務(wù)水平提升(B1)與鄉(xiāng)村治理變革(B6)。在28個優(yōu)化代碼中，服務(wù)提升與鄉(xiāng)村治理的代碼分別為4個。這表明，服務(wù)提升與鄉(xiāng)村治理在當(dāng)前中國社會治理創(chuàng)新中仍是比較重要的方面。就提升服務(wù)水平來說，服務(wù)供給本就是社會治理的題中應(yīng)有之義，創(chuàng)新社會治理必然要求提升社會服務(wù)效能。如建立“兩網(wǎng)融合”社會治理工作格局(a1)、整合網(wǎng)格資源(a10)、“一張網(wǎng)”全域服務(wù)(a139)、“一號通”共建共享(a140)、精細(xì)化服務(wù)(A23)、“微運動”健康服務(wù)(A28)等，回應(yīng)的正是社會治理中人們對服務(wù)供給的新要求。就加強鄉(xiāng)村治理而言，伴隨國家提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”以來，鄉(xiāng)村治理越來越成為地方社會治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)指向。鄉(xiāng)村生態(tài)治理(A20)、鄉(xiāng)村社會公正維護(A24)、涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)(A25)、推動鄉(xiāng)村民主化(A26)，回應(yīng)的就是國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”對社會治理的要求。

4.強化社會治理的監(jiān)督檢查(B5)與管理服務(wù)下沉(B3)。這兩個聚類代碼雖然各自只有兩個優(yōu)化代碼作支撐，但正好表明未來中國社會治理的創(chuàng)新趨勢，即更加強調(diào)社會治理的監(jiān)督問責(zé)與管理服務(wù)權(quán)的下放。前者如查宣結(jié)合，將線索排查與政策宣傳相結(jié)合(a46)；查巡結(jié)合，將專門檢查與專項巡察相結(jié)合(a47)；查懲結(jié)合，將檢查發(fā)現(xiàn)與嚴(yán)肅懲處相結(jié)合(a48)；查教結(jié)合，將查辦案件與警示教育相結(jié)合(a49)；查創(chuàng)結(jié)合，將清風(fēng)行動與轉(zhuǎn)隸融合相結(jié)合(a50)。后者如精準(zhǔn)賦權(quán)，完善基層政府“管理+服務(wù)”新功能(a104)；管理下沉，讓聽到炮聲的人指揮戰(zhàn)斗(a146)；服務(wù)下沉，讓老百姓知道惠從何來(a147)。

三、“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新：理論模型建構(gòu)

對社會治理創(chuàng)新與“放管服”改革的關(guān)系進行提煉、比較與整合分析，據(jù)此建立“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的可適性模型框架。

(一)“放管服”改革的理論蘊含

“放管服”是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的縮寫?！胺殴芊备母锱c政府職能轉(zhuǎn)變是一個系統(tǒng)的整體。把握“放管服”改革的蘊含，必然要與政府職能轉(zhuǎn)變相聯(lián)系。所謂“放管服”改革，主要是指圍繞處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三管齊下推動政府職能轉(zhuǎn)變，以激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展[24]。正如李克強總理所指出的，“放管服”改革“實際上是一場刀刃向內(nèi)的政府自我革命，旨在重塑政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用……推進政府職能深刻轉(zhuǎn)變，大幅減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項”[25]。簡政放權(quán)包括“簡政”與“放權(quán)”兩個方面，即政府系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力轉(zhuǎn)移、取消以及政府對市場、社會的權(quán)力下放[26]。其核心要義是如何看待公權(quán)力，促進權(quán)力下放。放管結(jié)合是相對于簡政放權(quán)而言的，強調(diào)政府不僅要給市場、社會放權(quán)，放松準(zhǔn)入門檻，激發(fā)市場和社會活力，而且要加強政府事中事后的監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，保障國家權(quán)力規(guī)范運行[27]。其核心要義是如何建立健全一套政府事中事后監(jiān)管的制度。優(yōu)化服務(wù)是“放管服”改革的歸宿，核心要義是如何重塑政府服務(wù)理念，提升政府公共服務(wù)能力。

(二)“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的理論模型

將“放管服”改革的理論蘊含與前述社會治理創(chuàng)新的特征進行關(guān)聯(lián)性思考，可以發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革能夠統(tǒng)合和涵蓋社會治理創(chuàng)新的基本特征或范疇。其一，創(chuàng)新治理方式(B2)、管理服務(wù)下沉(B3)歸屬于簡政放權(quán)的范疇。推動諸如“三社聯(lián)動”(A2)、協(xié)同合作(A6)、源頭治理(A10)、協(xié)商治理(A12)、回應(yīng)型治理(A15)、聯(lián)動治理(A16)、清單管理(A19)、精準(zhǔn)治理(A21)等治理方式的實現(xiàn)，前提是政府必須轉(zhuǎn)移、取消和下放權(quán)力，即堅持簡政放權(quán)，而管理服務(wù)下沉(A3)與職權(quán)下放(A7)本身就是簡政放權(quán)的做法。其二，健全體制機制(B4)、強化監(jiān)督檢查(B5)、加強鄉(xiāng)村治理(B6)歸屬于放管結(jié)合或健全制度(D2)的范疇。從概念屬性來看，體制、機制本身就屬于制度的范疇，職責(zé)規(guī)范(A8)、群眾監(jiān)督(A13)、業(yè)委會管理(A17)、監(jiān)督檢查(A18)、基層微治理(A22)、共建共治共享(A27)等，都可以看作社會治理領(lǐng)域的特定制度創(chuàng)新或社會治理的體系架構(gòu)。關(guān)于加強鄉(xiāng)村治理與健全制度的關(guān)聯(lián)，主要是從非正式制度的角度進行的思考，無論是維護鄉(xiāng)村社會公平正義(A24)，還是涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)(A25)，抑或是激發(fā)鄉(xiāng)村民主活力(A26)，都與非正式制度的塑造密切相關(guān)。其三，提升服務(wù)水平(B1)歸屬于優(yōu)化服務(wù)(D3)的范疇，這對范疇基本上是同義的。

據(jù)此，“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的理論模型可以用圖1來表示，它主要包括三層含義：其一，簡政放權(quán)、健全制度、優(yōu)化服務(wù)是統(tǒng)領(lǐng)社會治理創(chuàng)新的核心范疇，也是實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的主要通道；其二，健全制度在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮核心作用，簡政放權(quán)與優(yōu)化服務(wù)的最終實現(xiàn)都離不開相關(guān)制度的支撐；其三，“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的目標(biāo)體系，主要由提升服務(wù)水平、創(chuàng)新治理方式、管理服務(wù)下沉、健全體制機制、強化監(jiān)督檢查、加強鄉(xiāng)村治理等子目標(biāo)構(gòu)成，每個社會治理子目標(biāo)具體又包括多個治理任務(wù)。依據(jù)該理論模型，有關(guān)“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的研究內(nèi)容主要應(yīng)包括：一是社會治理創(chuàng)新的范疇體系研究；二是“放管服”改革與社會治理創(chuàng)新的關(guān)系模式研究；三是“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的實證研究；四是“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的路徑選擇研究。

圖1 “放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的理論模型

四、結(jié)論與討論

社會治理的實質(zhì)是一項系統(tǒng)性的政府改革活動，涉及權(quán)力下放、制度變革、服務(wù)能力提升等諸多層面，其與“放管服”改革具有理論上的契合性。事實上，伴隨著中國經(jīng)濟社會步入新時代，傳統(tǒng)的“自上而下”的統(tǒng)治型社會管理方式已不足以應(yīng)對因“社會個體化”而日趨復(fù)雜化的社會問題，單一主體的社會治理供給也難以跟上因“需求多樣化”而日趨個性的需求體驗。必須在簡政放權(quán)、健全制度、優(yōu)化服務(wù)等方面不斷推進社會治理創(chuàng)新，逐步實現(xiàn)社會治理主體多元化、社會治理服務(wù)下沉、公共服務(wù)能力提升?！胺殴芊备母镆曈蛳律鐣卫韯?chuàng)新的研究成為必需，其對于拓展社會治理創(chuàng)新的研究視域，進而推動社會治理創(chuàng)新的實踐進程具有重要的意義。本文經(jīng)由扎根理論的分析，發(fā)現(xiàn)社會治理創(chuàng)新與“放管服”改革的理論契合性，進而建構(gòu)了一種“放管服”改革視域下社會治理創(chuàng)新的研究框架，不僅進一步證實了社會治理創(chuàng)新與“放管服”改革的相關(guān)性，而且對這種相關(guān)性給予系統(tǒng)化的抽象，使之上升為一個理論模型，以便后續(xù)的研究可資借鑒，這不失為一種學(xué)術(shù)貢獻。總之，本研究認(rèn)為，“放管服”改革是新時代中國深入推進社會治理創(chuàng)新的突破口，必須從簡政放權(quán)、健全制度、優(yōu)化服務(wù)等三個維度激發(fā)社會治理創(chuàng)新的內(nèi)生動力，構(gòu)建更加完善和有效的社會治理體系，但也應(yīng)看到，本文所建構(gòu)的理論模型具有開放性，隨著社會治理創(chuàng)新實踐與探索的不斷深入、更多案例的呈現(xiàn)與載入，該理論模型必將得到進一步修正和完善。