彭向剛，劉振軍

(1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京100029；2.廣東警官學(xué)院 治安系，廣州510230)

一、文獻(xiàn)回顧

社會(huì)安全治理既是社會(huì)治理的重要領(lǐng)域，也是國(guó)家安全體系的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，必須“堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，提高社會(huì)治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，形成問(wèn)題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性”[1]。這為我國(guó)推動(dòng)和創(chuàng)新社會(huì)安全治理指明了方向。當(dāng)前，如何推進(jìn)傳統(tǒng)社會(huì)安全管理模式向現(xiàn)代社會(huì)安全治理模式轉(zhuǎn)變，已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門(mén)共同關(guān)注的重要課題。從既有的文獻(xiàn)來(lái)看，有關(guān)社會(huì)安全治理的探討可從決策和執(zhí)行兩個(gè)維度進(jìn)行梳理。

社會(huì)安全治理是一種組織化和社會(huì)化的行政行為，研究社會(huì)安全決策對(duì)于社會(huì)安全治理現(xiàn)代化建設(shè)具有直接的啟示意義。Aniello Amendola早在2002年就提出基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)治理決策范式[2]。Siddharth Kaza 和 Hsinchun Chen通過(guò)對(duì)美國(guó)公共安全機(jī)構(gòu)體系中信息系統(tǒng)的深入研究，提出信息共享機(jī)制和利用MIMapper技術(shù)工具的優(yōu)化方式[3]。Ove Ditlevsen以經(jīng)典決策理論為范本，通過(guò)建立模型發(fā)現(xiàn)決策質(zhì)量與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)分析的關(guān)聯(lián)性[4]。Hans Bohnenblust 和 Paul Slovic認(rèn)為，簡(jiǎn)單的技術(shù)分析無(wú)法反映社會(huì)和個(gè)人的真實(shí)偏好，主張采用技術(shù)分析和公共價(jià)值的雙維度進(jìn)行公共安全決策框架設(shè)計(jì)[5]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同角度探討了有關(guān)社會(huì)安全決策問(wèn)題。莊海燕通過(guò)分析國(guó)外公共安全數(shù)據(jù)狀況，提出中國(guó)社會(huì)安全決策的數(shù)據(jù)治理模式，即創(chuàng)新技術(shù)與人才培訓(xùn)[6]。丁波濤在城市公共安全應(yīng)急管理研究中提到完善社會(huì)安全決策的技術(shù)路線[7]。可以說(shuō)，盡管上述研究是基于不同角度，提出關(guān)于社會(huì)安全決策的不同主張，但最終的研究目的是一致的，即都是為了維護(hù)公共安全秩序、降低公共風(fēng)險(xiǎn)、提升公共安全指數(shù)。

社會(huì)安全決策需要有效執(zhí)行才能得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)外對(duì)于社會(huì)安全治理的具體執(zhí)行研究提出了很多有益觀點(diǎn)。Vanessa Verdeyen等人基于社會(huì)治理的模式起源，對(duì)比公司治理的本質(zhì)和措施，認(rèn)為實(shí)施社會(huì)安全治理主要應(yīng)完善社會(huì)安全的各類(lèi)制度與政策[8]。Paul Henman認(rèn)為，信息技術(shù)對(duì)于完善社會(huì)安全治理具有非常重要的保障作用，信息技術(shù)手段是加強(qiáng)內(nèi)部人員控制、現(xiàn)代理念培育的有效手段[9]。Ahmadou Yéri Diop通過(guò)對(duì)塞內(nèi)加爾社會(huì)安全治理的經(jīng)驗(yàn)分析，認(rèn)為加強(qiáng)社會(huì)安全治理創(chuàng)新應(yīng)從職權(quán)分配、執(zhí)法質(zhì)量和信息技術(shù)等三個(gè)維度予以思考[10]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也從不同研究角度提出了一些成熟的觀點(diǎn)主張。薛瀾結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略背景，重點(diǎn)探討了國(guó)家應(yīng)急管理能力問(wèn)題，主張通過(guò)理念強(qiáng)化、機(jī)構(gòu)改革、人才提升、技術(shù)變革等維度改善社會(huì)治理水平，進(jìn)而提升社會(huì)安全指數(shù)[11]。彭向剛、程波輝基于新制度主義的理論視角，建構(gòu)了一種適合中國(guó)社會(huì)治理本土化的框架，即“觀念—結(jié)構(gòu)—行為”的社會(huì)管理制度創(chuàng)新的分析范式，這種分析范式對(duì)社會(huì)安全治理研究具有重要的啟示意義[12]。閃淳昌認(rèn)為，加強(qiáng)社會(huì)安全治理應(yīng)從樹(shù)立新理念、強(qiáng)化信息手段和安全文化培育、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)等方面入手[13]。王龍、霍國(guó)慶通過(guò)實(shí)證研究推導(dǎo)出影響社會(huì)安全感的本源因素，并為社會(huì)安全治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了政策建議[14]。謝貴平從認(rèn)同建構(gòu)的視角，探究邊疆民族地區(qū)社會(huì)安全的主要驅(qū)動(dòng)力變量并建構(gòu)其關(guān)系模型[15]。

綜上所述，有關(guān)社會(huì)安全治理的研究比較豐富，這對(duì)本文研究提供了重要的理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)借鑒，但應(yīng)看到，既有的研究仍存在不足?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注的是社會(huì)安全治理的技術(shù)變革，尤其是信息技術(shù)在社會(huì)安全治理中的應(yīng)用，較為微觀，難以回應(yīng)社會(huì)環(huán)境、時(shí)代變化對(duì)社會(huì)安全治理的影響和挑戰(zhàn)。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，如何回應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)變化對(duì)社會(huì)安全治理的要求，這是一項(xiàng)重要的研究課題。社會(huì)安全治理的核心在于化解與調(diào)處社會(huì)矛盾，因此，運(yùn)用馬克思主義的“矛盾論”的分析方法對(duì)社會(huì)安全治理進(jìn)行研究，具有科學(xué)性、合理性和顯著優(yōu)勢(shì)性。

二、矛盾論：社會(huì)安全治理現(xiàn)代化的理論工具

基于黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)社會(huì)治理新格局的規(guī)定，創(chuàng)新社會(huì)安全治理的核心在于堅(jiān)持“共建共治共享”的治理理念，它是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)安全治理的威權(quán)制、官僚制、等級(jí)制的徹底摒棄。具體而言，“共建”強(qiáng)調(diào)的是在社會(huì)安全治理決策中充分重視人民群眾意見(jiàn)，克服傳統(tǒng)主觀的“唯命令論”；“共治”重點(diǎn)解決的是治理能力有限性和人民需求無(wú)限性之間的供需關(guān)系；“共享”是按勞分配社會(huì)生產(chǎn)思想的新型反映，通過(guò)共建共治凝聚智慧和力量，再根據(jù)治理權(quán)限分配享用治理資源的權(quán)利表現(xiàn)。可以說(shuō)，“共建共治共享”與“矛盾論”的理論精髓具有明顯的契合性。

運(yùn)用矛盾分析方法是加強(qiáng)社會(huì)安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本思路。馬克思主義認(rèn)為，事物的聯(lián)系和發(fā)展總是按照一定規(guī)律進(jìn)行的，其中最基本的規(guī)律有對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律、質(zhì)量互變規(guī)律和否定之否定規(guī)律。對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律是唯物辯證法的核心，它揭示了事物普遍聯(lián)系和發(fā)展變化的內(nèi)在聯(lián)系，而這種對(duì)立統(tǒng)一的主要表現(xiàn)形式為矛盾[16]。加強(qiáng)社會(huì)安全治理現(xiàn)代化正是回應(yīng)中國(guó)改革發(fā)展過(guò)程中的矛盾與問(wèn)題，營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)安全治理格局則指明了正確處理社會(huì)矛盾與問(wèn)題的思路與方法。唯物辯證法認(rèn)為，矛盾體系中的多種矛盾在事物發(fā)展過(guò)程中占有不同的地位且發(fā)揮不同的作用，主要矛盾及矛盾的主要方面在其中起到?jīng)Q定性作用。概言之，正確區(qū)分主要矛盾和次要矛盾，以及矛盾的主要方面和次要方面，是決定事物發(fā)展方向和質(zhì)量的前提條件。加強(qiáng)社會(huì)安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的根本思路在于分析當(dāng)前制約社會(huì)安全治理的矛盾要素。由于這種矛盾表現(xiàn)形式具有動(dòng)態(tài)性特征，因此，把握主要矛盾和矛盾主要方面的精準(zhǔn)性和動(dòng)態(tài)性是加強(qiáng)社會(huì)安全治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵任務(wù)。本文正是以“矛盾論”為理論工具，著力挖掘制約社會(huì)安全治理的矛盾性要素并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

三、社會(huì)安全治理矛盾分析：基于廣東的深度訪談

廣東作為改革開(kāi)放的前沿省份，在我國(guó)改革全局中具有一定的代表性和典型性，尤其在社會(huì)安全治理方面更具代表性。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近三年來(lái)，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡引發(fā)的社會(huì)安全指數(shù)差異過(guò)大問(wèn)題十分突出，群體性事件、維權(quán)事件、新型犯罪案件等影響社會(huì)安全穩(wěn)定的事件發(fā)生率較高，反映社會(huì)安全狀況的涉黑問(wèn)題、毒品問(wèn)題、詐騙問(wèn)題等仍是政府加強(qiáng)社會(huì)安全治理的重要工作。作為社會(huì)安全治理的主要力量，公安機(jī)關(guān)由于受體制掣肘，難以輸出與人民群眾對(duì)“安全感”期待相吻合的安全產(chǎn)品，直接反映出社會(huì)安全治理能力的弱化。有鑒于此，本研究借助于廣東省公安廳課題調(diào)研的條件，聯(lián)絡(luò)選取了47位來(lái)自廣東省市級(jí)政法機(jī)關(guān)(囊括13個(gè)地級(jí)市，重點(diǎn)選取珠三角地區(qū)市政法機(jī)關(guān)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo))的領(lǐng)導(dǎo)干部作為訪談對(duì)象，進(jìn)行歷時(shí)三個(gè)月(2019年7—9月)的實(shí)地走訪，訪談對(duì)象中有廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)32名(3位已退休)，正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)8名，副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)7名。參與訪談的領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位職責(zé)基本覆蓋社會(huì)安全治理的各個(gè)部門(mén)。調(diào)研方法采用半結(jié)構(gòu)化訪談，即利用訪談提綱對(duì)受訪領(lǐng)導(dǎo)干部逐一訪談，每次訪談1—1.5小時(shí)，使用錄音筆進(jìn)行錄音，訪談地點(diǎn)為受訪領(lǐng)導(dǎo)干部的辦公室。訪談內(nèi)容主要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部所負(fù)責(zé)區(qū)域社會(huì)安全的狀況、矛盾要素(或創(chuàng)新社會(huì)安全治理的困境)及解決辦法等，然后采用共識(shí)性質(zhì)性研究方法對(duì)訪談數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，以保證分析過(guò)程的客觀性和分析結(jié)果的整體性。在數(shù)據(jù)分析過(guò)程中，課題組3名成員共同分析轉(zhuǎn)錄數(shù)據(jù)，主要采用持續(xù)比較研究方法，具體步驟如下：首先，對(duì)受訪內(nèi)容進(jìn)行梳理，提取出與社會(huì)安全治理相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容；其次，根據(jù)提取的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步整理歸類(lèi)，提煉幾個(gè)核心主題；再次，將歸屬于同一主題的內(nèi)容進(jìn)行概括，形成幾個(gè)核心觀點(diǎn)；最后，將所有歸屬于同一主題但又來(lái)源于不同受訪者的信息進(jìn)行分析與整合。

通過(guò)對(duì)上述訪談素材的系統(tǒng)分析、提煉與整合，發(fā)現(xiàn)制約我國(guó)社會(huì)安全治理的矛盾性要素主要包括以下四個(gè)方面。

(一)信息不對(duì)稱：科學(xué)決策與有效執(zhí)行之間的矛盾

科學(xué)的組織決策程序包括確定決策目標(biāo)、獲取決策資料、產(chǎn)生決策方案、實(shí)施追蹤決策等四個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于這四個(gè)環(huán)節(jié)的重要元素是信息。一般來(lái)說(shuō)，決策層面的依據(jù)是執(zhí)行層面的實(shí)際情況，這種實(shí)際情況需要通過(guò)信息方式進(jìn)行傳遞，因此，良好順暢的信息傳遞將會(huì)提升決策質(zhì)量和執(zhí)行效能。決策層迫切需要客觀實(shí)際的執(zhí)行信息反饋的愿景，與執(zhí)行層迫切期待科學(xué)合理的決策信息指引的愿景同等重要，決策層如果不能對(duì)執(zhí)行層的信息全面掌握，很難識(shí)別出組織決策的關(guān)鍵性問(wèn)題。同樣，執(zhí)行層如果不能對(duì)決策層的信息準(zhǔn)確理解與領(lǐng)悟，也很難順利做出符合決策預(yù)期的行為活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，解決好組織信息對(duì)稱性問(wèn)題是任何一個(gè)組織進(jìn)行有效管理的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)訪談結(jié)果分析，當(dāng)前社會(huì)安全決策與執(zhí)行的信息性矛盾主要表現(xiàn)為：一方面，決策層很難全面客觀地獲取執(zhí)行層的實(shí)際信息。從目前來(lái)看，盡管決策層采用多種形式加強(qiáng)了與執(zhí)行層的信息傳遞，但上級(jí)機(jī)關(guān)仍舊不能全面客觀地掌握所需信息，基層部門(mén)無(wú)法通過(guò)有效的平臺(tái)和方式實(shí)時(shí)精準(zhǔn)地表達(dá)意愿和反映執(zhí)行情況。另一方面，執(zhí)行層不能精準(zhǔn)領(lǐng)會(huì)決策層意圖的現(xiàn)象仍十分普遍。執(zhí)行層是對(duì)決策實(shí)施的終端載體，如果不能精準(zhǔn)領(lǐng)會(huì)決策意圖將很難做出決策預(yù)期行為。一些基層對(duì)上級(jí)決策還難以全面掌握、精準(zhǔn)領(lǐng)會(huì)，甚至個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)抵觸情緒，這種問(wèn)題的根源在于雙方信息不對(duì)稱造成角色錯(cuò)配。決策層與執(zhí)行層之間缺乏有效信息傳遞，勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)安全治理決策的順利運(yùn)行，這種客觀性矛盾也很容易影響決策質(zhì)量和執(zhí)行效能，最終弱化社會(huì)安全治理的效能發(fā)揮。

(二)機(jī)構(gòu)編制限制：有限職能與無(wú)限需求之間的矛盾

在社會(huì)安全治理中，機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量的重要公共服務(wù)職能和刑事司法職能，這種職能的主要特征之一是有限性，即法不授權(quán)不可為。伴隨新時(shí)代的到來(lái)，人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為我國(guó)社會(huì)主要矛盾，解決這個(gè)矛盾的重要途徑之一，就是賦予社會(huì)安全機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的保障人民享受美好生活的職責(zé)與功能。從理論上來(lái)說(shuō)，人們對(duì)社會(huì)安全保障的需求是多多益善、沒(méi)有界限的。這種需求的無(wú)限性與安全治理職能的有限性呈現(xiàn)出新的矛盾表現(xiàn)形式，這種表現(xiàn)形式更多在于機(jī)構(gòu)改革仍舊存在較大空間。從目前來(lái)看，直接輸出社會(huì)安全治理職能的機(jī)構(gòu)主要集中在派出所，派出所承擔(dān)著刑事偵查、治安預(yù)防打擊、消防檢查、犬只管理、收容教育、社區(qū)警務(wù)及公共服務(wù)等非常繁重的職能任務(wù)，而上級(jí)機(jī)關(guān)卻以不同身份的督導(dǎo)、檢查及重特大案件參與等形式參與社會(huì)安全治理，這種傳統(tǒng)體制弊端下的社會(huì)安全治理機(jī)構(gòu)形式難以產(chǎn)出高效、科學(xué)、規(guī)范的執(zhí)法產(chǎn)品，大量的機(jī)構(gòu)職能很難通過(guò)派出所有限的警力完成，由此而產(chǎn)生的執(zhí)法不規(guī)范等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法隊(duì)伍自身也逐漸出現(xiàn)職務(wù)犯罪、行政不作為等消極行為。由此，這種機(jī)構(gòu)性矛盾直接制約著社會(huì)安全治理的整體效能。

(三)警力數(shù)量不足與質(zhì)量不高：執(zhí)法需求與執(zhí)法供給之間的矛盾

執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量短缺和素質(zhì)偏低是制約社會(huì)安全治理的另一主要因素，這與人民群眾的安全需求尚存一定差距。例如，2018年廣東常住人口11 346萬(wàn)人，全省公安民警有16萬(wàn)人，大概每10萬(wàn)人只擁有140名警察，這與美國(guó)(245名)、英國(guó)(307名)、俄羅斯(246名)、日本(197名)相比相差較大。廣東數(shù)據(jù)表明，我們是在用全世界比例最少的警察維護(hù)著全世界人口最多國(guó)家的社會(huì)安全狀況。雖然警民比例沒(méi)有固定統(tǒng)一的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其還涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口整體素質(zhì)、城市發(fā)展速度等多個(gè)因素，但目前比例對(duì)處于發(fā)展中階段的中國(guó)，很顯然會(huì)產(chǎn)生較為突出的警力供需矛盾。這種矛盾主要體現(xiàn)為兩個(gè)問(wèn)題：一是警力數(shù)量問(wèn)題。警力數(shù)量不足的問(wèn)題普遍存在于各個(gè)區(qū)域的社會(huì)安全機(jī)構(gòu)，例如，社區(qū)民警的數(shù)量占社區(qū)居民數(shù)量的比例偏低，部分社區(qū)近千居民只配備一名民警，這種不科學(xué)的比例造成警察與居民之間的聯(lián)絡(luò)基本處于斷裂狀態(tài)，警民之間有效互動(dòng)機(jī)制的缺失，更使得警民關(guān)系難以得到有效維護(hù)。一般來(lái)說(shuō)，人口流動(dòng)較大的區(qū)域治安問(wèn)題較為突出，這主要取決于人口結(jié)構(gòu)變化下的價(jià)值沖突反映，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多元，人口密度和流動(dòng)性較大，隨之而來(lái)的社會(huì)安全問(wèn)題也會(huì)相應(yīng)增多，多因素影響的社會(huì)環(huán)境勢(shì)必需要更多的警力供給保障。近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)也一直在爭(zhēng)取增加編制，但增幅仍舊有限。這一方面受控于國(guó)家負(fù)擔(dān)財(cái)政支出的能力，需對(duì)公安編制所占行政編制規(guī)模的比重進(jìn)行整體控制，從中央政策看，編制總額不能隨意擴(kuò)大，否則會(huì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜、國(guó)家財(cái)政超支的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，在公安編制的核定與分配的過(guò)程中，牽涉多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)都擁有不同程度的否決權(quán)，在這些代表不同要求和立場(chǎng)、各自擁有不同程度影響力的參與部門(mén)之間，要達(dá)成增減編制的共識(shí)，需要反復(fù)磨合，消耗極高的交流成本。二是警力質(zhì)量問(wèn)題。警力質(zhì)量是公安隊(duì)伍核心戰(zhàn)斗力的保障。目前，在隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、警察素質(zhì)方面的問(wèn)題較為尖銳。例如，有些基層單位一線民警年齡普遍偏高、身體素質(zhì)普遍偏低，學(xué)歷結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡和式微，嚴(yán)重缺乏“人民滿意的兩面手”(1)人民警察職責(zé)具備司法和行政雙重屬性，基層民警則更多是面對(duì)犯罪分子和人民群眾的兩類(lèi)執(zhí)法對(duì)象，運(yùn)用較高的鑒別能力和執(zhí)法能力是對(duì)警察職業(yè)的特殊要求。。這些問(wèn)題將直接降低執(zhí)法效能，直接影響和制約社會(huì)安全治理現(xiàn)代化的進(jìn)程和質(zhì)量提升。

(四)技術(shù)滯后：警情研判與治安監(jiān)控之間的矛盾

良好的社會(huì)治安維護(hù)除了嚴(yán)格的法律措施和精干的警察隊(duì)伍以外，還與廣泛分布于社會(huì)公共區(qū)域的治安監(jiān)控分布點(diǎn)存在必然聯(lián)系。這種治安監(jiān)控點(diǎn)的主要作用是監(jiān)督公共區(qū)域內(nèi)公民活動(dòng)行為和抓取犯罪人員的行為軌跡，無(wú)死角的治安監(jiān)控布點(diǎn)在一定程度上形成了具有一定震懾力的治安警示作用。目前，我國(guó)治安監(jiān)控布點(diǎn)尚沒(méi)有明確的規(guī)定要求，不考慮鄉(xiāng)村地區(qū)，在很多城市區(qū)域仍舊存在治安盲點(diǎn)，甚至在一些人口密集的城市，這類(lèi)問(wèn)題也普遍存在，公共安全隱患高危區(qū)域及一些發(fā)生治安案件的區(qū)域仍不能及時(shí)準(zhǔn)確地獲取治安監(jiān)控影像。例如，在某地提供的一起入室盜竊案，作案人員在一個(gè)開(kāi)放式小區(qū)單元內(nèi)盜竊了某一住戶價(jià)值3萬(wàn)元的財(cái)產(chǎn)，作案后順利逃離現(xiàn)場(chǎng)，受害者報(bào)警后民警進(jìn)行偵查，但因?yàn)榘l(fā)案區(qū)域的治安監(jiān)控布點(diǎn)不足，警察無(wú)法快速掌握破案線索，不能及時(shí)挽回受害群眾的財(cái)產(chǎn)損失，拖慢了破案速度，也降低了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效能。這類(lèi)技術(shù)性矛盾將在一定程度上降低警情研判的質(zhì)量和速度。亦即，治安監(jiān)控技術(shù)的滯后與警情研判的矛盾成為制約社會(huì)安全治理現(xiàn)代化的重要因素。

四、推進(jìn)社會(huì)安全治理現(xiàn)代化的路徑選擇

依據(jù)上述社會(huì)安全治理矛盾的分析，接下來(lái)分別提出相應(yīng)的解決路徑。

(一)搭建信息交流平臺(tái)，轉(zhuǎn)換組織決策模式

社會(huì)安全治理系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流平臺(tái)建立尤為重要，既解決了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的信息搜集問(wèn)題，也解決了基層部門(mén)的意愿表達(dá)問(wèn)題。建立扁平化信息交流結(jié)構(gòu)或模式，有助于降低系統(tǒng)內(nèi)部的信息傳遞成本，彌補(bǔ)傳統(tǒng)科層制組織決策的工具缺陷，形成“定性+定量”的良性組織決策機(jī)制。

1.開(kāi)發(fā)多元信息交流軟件。在我國(guó)通信信息化水平高度發(fā)達(dá)的背景下，各類(lèi)信息交流工具及軟件都達(dá)到非常成熟的技術(shù)水平和運(yùn)營(yíng)模式。在執(zhí)法設(shè)備開(kāi)發(fā)與使用的同時(shí)，更應(yīng)以完善決策和執(zhí)行為導(dǎo)向促進(jìn)系統(tǒng)信息交流，開(kāi)發(fā)以“我有話說(shuō)”的手機(jī)APP、微信小程序、公安網(wǎng)版塊等多元化交流軟件，全面搜集決策執(zhí)行單位和基層部門(mén)的各類(lèi)有效信息，實(shí)現(xiàn)基層隊(duì)伍有話有處說(shuō)、可以說(shuō)、及時(shí)說(shuō)的順暢局面，這將能夠在很大程度上及時(shí)破解基層難題。例如，“從優(yōu)待警”是隊(duì)伍建設(shè)的根本要求之一，而了解民警需求、解決民警困難的關(guān)鍵在于能夠給民警提供交流平臺(tái)進(jìn)行直接對(duì)話，否則單向的“從優(yōu)待警”仍舊會(huì)存在一些需求與供給信息不對(duì)稱的技術(shù)缺陷[17]。

2.建立穩(wěn)定大數(shù)據(jù)信息庫(kù)。相比之下，社會(huì)安全執(zhí)法隊(duì)伍的主要特征之一是數(shù)量龐大，這種特性勢(shì)必會(huì)帶來(lái)紛繁復(fù)雜的海量信息。很顯然，傳統(tǒng)的信息搜集方式很難支撐有效的信息交流，因此，應(yīng)依托大數(shù)據(jù)技術(shù)建立專門(mén)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)根據(jù)個(gè)體可能反饋的各類(lèi)信息進(jìn)行技術(shù)分組，設(shè)置明確簡(jiǎn)捷的接入端口，建立穩(wěn)定的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)，為系統(tǒng)內(nèi)部信息交流提供穩(wěn)定的數(shù)據(jù)庫(kù)保障。

3.成立專門(mén)信息處理機(jī)構(gòu)。組織決策系統(tǒng)信息交流平臺(tái)應(yīng)是一個(gè)長(zhǎng)期存在的專門(mén)機(jī)構(gòu)。如圖1所示，中央和省級(jí)信息交流中心是一級(jí)信息收集平臺(tái)，直接受理市級(jí)信息交流中心以及區(qū)級(jí)公安機(jī)關(guān)和基層公安派出所的相關(guān)信息。當(dāng)然，信息處理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立，既可以在已有部門(mén)增設(shè)業(yè)務(wù)，也可以單獨(dú)成立部門(mén)，但不論哪一種方案，都要重點(diǎn)考慮的原則是能夠保障信息交流工作的正常維護(hù)。這類(lèi)專門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)直接向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，以確保能夠準(zhǔn)確及時(shí)地傳遞搜集信息。

圖1 組織決策系統(tǒng)信息交流平臺(tái)

4.培訓(xùn)專業(yè)信息分析人員。信息交流工作是一項(xiàng)煩瑣事務(wù)性工作，基層信息通過(guò)信息交流平臺(tái)后，要有效準(zhǔn)確地傳遞給相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，專業(yè)的信息分析人員顯得尤為重要，需要認(rèn)真負(fù)責(zé)的工作態(tài)度、細(xì)致準(zhǔn)確的技術(shù)能力、科學(xué)客觀的分析水平等多個(gè)維度的素質(zhì)要求。在此基礎(chǔ)上，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)在紛繁復(fù)雜的海量數(shù)據(jù)中進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的主題挖掘，實(shí)現(xiàn)有效信息的定向、定位和定點(diǎn)抓取，借此進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)分析和處理，為決策機(jī)構(gòu)提供具有精確性和時(shí)效性的決策信息。

(二)優(yōu)化職能機(jī)構(gòu)配置，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)執(zhí)法效能

優(yōu)化社會(huì)安全治理機(jī)構(gòu)職能配置，激發(fā)基層執(zhí)法活力，將有助于提升社會(huì)安全治理機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法效能[18]。

1.優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)職能任務(wù)。公安派出所作為社會(huì)安全治理的基層單位，承擔(dān)著司法打擊和公共服務(wù)的雙重職能，但這種職能的雙重性使得基層公安疲于應(yīng)對(duì)各類(lèi)問(wèn)題，很難集中精力于提升整體工作質(zhì)量，也就成為制約創(chuàng)新社會(huì)安全治理的突出問(wèn)題之一。因此，應(yīng)優(yōu)化公安派出所職能任務(wù)，全面調(diào)研影響派出所工作質(zhì)量的深層次因素，分析近年來(lái)基層執(zhí)法不規(guī)范的根源性要素，全面改革公安派出所的職能配置。一是科學(xué)分析區(qū)域社會(huì)安全治理需求，全面掌握社會(huì)安全問(wèn)題發(fā)生的規(guī)律性特征，根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況制訂機(jī)構(gòu)改革方案。二是拓展基層社會(huì)安全治理機(jī)構(gòu)構(gòu)成，將現(xiàn)有派出所和所在地市局、分局力量進(jìn)行有效整合，成立由刑事偵查專業(yè)隊(duì)伍、治安預(yù)防打擊專業(yè)隊(duì)伍、經(jīng)濟(jì)偵查專業(yè)隊(duì)伍和派出所共同構(gòu)成的基層作戰(zhàn)單元，有效分解現(xiàn)有派出所的繁重職能，提升相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)化水平[19]。三是提升社區(qū)公安服務(wù)能力。增加社區(qū)民警的分配指標(biāo)，建立社區(qū)治安公告平臺(tái)，使得社區(qū)居民能夠及時(shí)掌握本社區(qū)的治安狀況，與社區(qū)民警共同維護(hù)社區(qū)治安。這也是利益相關(guān)者理論的要義之一，符合人的心理特征[20]。

2.明確相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)體系。通過(guò)整合社會(huì)安全巡防體系的關(guān)聯(lián)資源，建立以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、以其他力量為補(bǔ)充的社會(huì)安全治理機(jī)構(gòu)協(xié)同體系，明確專門(mén)的巡防實(shí)戰(zhàn)部門(mén)，減少中間領(lǐng)導(dǎo)層次，提升組織結(jié)構(gòu)運(yùn)行效率。一是加強(qiáng)社會(huì)安全治理的巡防隊(duì)伍建設(shè)。依據(jù)區(qū)域治安狀況及轄區(qū)公安的實(shí)際警力，抽調(diào)人員、整合資源、組建巡邏警察隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)110指揮中心—巡邏警察的單向扁平化警務(wù)指揮機(jī)制。二是優(yōu)化城際社會(huì)安全檢查協(xié)同機(jī)制[21]。在2019年“兩會(huì)”上，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，兩年內(nèi)撤銷(xiāo)高速公路省界收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)不停車(chē)快捷繳費(fèi)，便利群眾，這一要求的核心在于不停車(chē)?，F(xiàn)有的省界治安檢查站是過(guò)去為滿足社會(huì)反恐需求而設(shè)計(jì)，隨著社會(huì)各方面的發(fā)展，它必然與中央當(dāng)前的政策要求發(fā)生沖突。事實(shí)上，目前執(zhí)法檢查方式對(duì)于打擊違法犯罪并沒(méi)有明顯效果，反而容易造成警民沖突。因此，亟須優(yōu)化城際社會(huì)安全檢查協(xié)同機(jī)制，給收費(fèi)站配備常態(tài)化的專門(mén)警務(wù)室來(lái)應(yīng)對(duì)情報(bào)指定的犯罪嫌疑人的抓捕任務(wù)。

(三)完善隊(duì)伍建設(shè)制度體系，激發(fā)隊(duì)伍執(zhí)法活力

隊(duì)伍建設(shè)是影響社會(huì)安全治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。在目前人員數(shù)量難以大幅增編的情況下，通過(guò)完善隊(duì)伍建設(shè)制度體系進(jìn)而激發(fā)執(zhí)法活力，建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍顯得尤為重要。

1.分類(lèi)制定警察專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)。隊(duì)伍專業(yè)化不僅是行業(yè)的專業(yè)化，更多指的是崗位專業(yè)化，而專業(yè)化的具體表現(xiàn)形式則是專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)言之，評(píng)價(jià)隊(duì)伍專業(yè)化水平要看警察專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的符合情況。領(lǐng)導(dǎo)崗位和非領(lǐng)導(dǎo)崗位同樣需要具備專業(yè)能力，這種專業(yè)能力是對(duì)崗位的正確認(rèn)識(shí)和有力掌握，是能夠摸準(zhǔn)崗位核心的能力表現(xiàn)。應(yīng)依據(jù)警察崗位類(lèi)別進(jìn)行專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)的量化設(shè)計(jì)和科學(xué)考察。例如，機(jī)關(guān)民警依據(jù)自身崗位需要，在基本通用能力外，還增加考察組織、協(xié)調(diào)等的職責(zé)能力；基層民警執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜特殊，需要具備警情研判能力、措施應(yīng)用能力、法規(guī)運(yùn)用能力、溝通交流能力等。

2.實(shí)行雙向選擇崗位聘用制度。在專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定后，需要一個(gè)有效的雙向互動(dòng)崗位聘用制度，否則標(biāo)準(zhǔn)將難以得到有效實(shí)施。日本公務(wù)員制度的重要內(nèi)容之一是實(shí)行雙向選擇制，即政府與公務(wù)員之間通過(guò)協(xié)商崗位職責(zé)來(lái)最終確定年度工作任務(wù)，并將其作為對(duì)公務(wù)員本人考核的重要依據(jù)。這種雙向選擇制的優(yōu)勢(shì)在于最大限度地縮減組織與個(gè)人之間信息不對(duì)稱問(wèn)題，避免因強(qiáng)制性地指定任務(wù)而可能造成績(jī)效偏低的問(wèn)題發(fā)生。合理借鑒這種制度的有效性，要充分考慮到崗位專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施后，雙向選擇制可以作為崗位調(diào)配和人員流動(dòng)的主要根據(jù)，通過(guò)調(diào)整隊(duì)伍結(jié)構(gòu)提升警力質(zhì)量。通過(guò)合理的制度安排，增強(qiáng)隊(duì)伍目標(biāo)管理、項(xiàng)目管理等管理手段，提升隊(duì)伍管理績(jī)效。同時(shí)，打通職業(yè)晉升通道，打破傳統(tǒng)“天花板”現(xiàn)象，提供基層人員的晉升空間，實(shí)現(xiàn)“能上能下”“能進(jìn)能出”的現(xiàn)代人力資源管理模式。

3.健全執(zhí)法失范糾錯(cuò)懲戒機(jī)制。專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施與雙向互動(dòng)的崗位聘用制度，也很難避免個(gè)別執(zhí)法失范的問(wèn)題出現(xiàn)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步健全執(zhí)法失范糾錯(cuò)和懲戒機(jī)制，可以在“從嚴(yán)治警”上發(fā)揮一定的震懾作用和警示作用，使得執(zhí)法人員“不想不規(guī)范、不敢不規(guī)范”。這也符合新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中正式制度與非正式制度相互作用的原理，在合理的正式制度即硬性規(guī)定長(zhǎng)期實(shí)行后，會(huì)逐步演化為人的非正式制度即行為習(xí)慣觀念。

4.完善人文關(guān)懷心理疏導(dǎo)機(jī)制。恩威并重、寬嚴(yán)并濟(jì)是隊(duì)伍管理的彈性要求，在“從嚴(yán)治警”的同時(shí)，也要“從優(yōu)待警”，當(dāng)前數(shù)量龐大的執(zhí)法隊(duì)伍改革仍然任重道遠(yuǎn)，這主要由于當(dāng)前執(zhí)法隊(duì)伍的固有結(jié)構(gòu)需要在很長(zhǎng)時(shí)間后才能得以明顯改變。對(duì)于崗位專業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施、雙向互動(dòng)崗位聘用、執(zhí)法失范糾錯(cuò)懲戒等新政策，個(gè)別執(zhí)法人員可能會(huì)出現(xiàn)心理不適應(yīng)情緒，因而，以人文關(guān)懷為根本的心理疏導(dǎo)機(jī)制對(duì)穩(wěn)定隊(duì)伍具有不可忽視的作用。

(四)強(qiáng)化科技手段應(yīng)用，提升安全執(zhí)法效率

共建是根本，共治是方式，共享是目的。應(yīng)充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的智慧與力量，將社會(huì)安全切割為若干個(gè)社區(qū)安全，通過(guò)增強(qiáng)社區(qū)安全自我責(zé)任意識(shí)，共同拓展全社會(huì)安全監(jiān)控布點(diǎn)區(qū)域，為提高社區(qū)居民安全指數(shù)和社會(huì)安全預(yù)防及治理提供技術(shù)性保障。

1.實(shí)現(xiàn)公共區(qū)域監(jiān)控全覆蓋。應(yīng)核查所有公共區(qū)域治安監(jiān)控盲點(diǎn)，通過(guò)視頻分布技術(shù)合理調(diào)配治安監(jiān)控布點(diǎn)，有效增加并全面覆蓋監(jiān)控。在區(qū)域經(jīng)費(fèi)條件允許的情況下，加大高清視頻頭像抓取分析技術(shù)的推廣和普及，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)“看到臉即知人”的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.引導(dǎo)私人區(qū)域配置監(jiān)控布點(diǎn)。相對(duì)公共區(qū)域而言，私人區(qū)域更容易發(fā)生治安問(wèn)題，特定私人區(qū)域加裝治安監(jiān)控非常具有必要性。鑒于政府職權(quán)的法定性和財(cái)政經(jīng)費(fèi)的有限性，建議適當(dāng)引導(dǎo)社區(qū)居民在不干涉他人隱私的前提下，在自家門(mén)外、窗外等適當(dāng)位置安裝治安監(jiān)控。不僅可以有效保護(hù)私人區(qū)域的安全，還可以通過(guò)政府與居民的技術(shù)合作為社會(huì)安全預(yù)防和治理提供更多的情報(bào)來(lái)源。