(復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海200433)

一、前言

商會的組織目標是聚合及代表其會員企業(yè)的商業(yè)利益。正如中國歐盟商會官網(wǎng)所宣示的標語：“作為歐洲在華商業(yè)的獨立聲音，我們尋求廣泛的市場準入并幫助歐洲企業(yè)優(yōu)化營商環(huán)境?！本捅姸嗤鈬虝墓ぷ鲀?nèi)容而言，政策倡議(policy advocacy)和政府外聯(lián)(government outreach)等游說活動是其表達商業(yè)利益的途徑。具體來說，在華外國商會經(jīng)常通過發(fā)布諸如白皮書(white paper)、商務(wù)環(huán)境調(diào)查報告(business climate survey report)、建議書(position paper)、商業(yè)信心調(diào)查(business confidence report)等出版物，并通過媒體乃至與各級政府官員會晤等多種途徑表達涉及其會員企業(yè)商業(yè)利益的政策意見。外國商會由此建立了廣泛的政府關(guān)系和政策影響力，游說成績相當驚人[1]。

在具體實踐中，在華外國商會除了對中國不同層級的政府部門及其官員展開游說活動之外，同時也會跨越國界，回到其母國對本國政府游說，這種對不同游說場地的選擇可稱為“擇地游說”(venue shopping)(1)關(guān)于venue shopping的中譯文目前尚無定論，有些公共政策領(lǐng)域文獻將其翻譯為“部門選購”或“場地挑選”。本文借鑒法學(xué)中關(guān)于forum shopping的中譯文(擇地訴訟)，在特指游說活動時將venue shopping翻譯為“擇地游說”。。本文的具體研究對象即為在華外國商會的擇地游說行為。既有文獻普遍指出了這一具體游說行為在中國所處的制度環(huán)境所具有法團主義(corporatism)的基本特征，但同時又表現(xiàn)出中國特有的模式。這種制度環(huán)境除了體現(xiàn)為特定的國家與社會關(guān)系類型之外，同時也是一種組織化利益代表(organized interest representation)的制度安排。因此，本項研究關(guān)注的問題便是：在中國制度環(huán)境下，在華外國商會是如何實施游說行為的？更具體地說，在華外國商會為什么會在東道國和母國不同層級政府部門及其官員之間“擇地”展開游說？研究認為，由于嵌入中國特定制度環(huán)境的公共政策過程具有不同強弱程度的政治勢能，在華外國商會會根據(jù)有關(guān)政策之政治勢能，采取不同的擇地游說策略，“借勢”影響政策過程。

下文將首先通過文獻綜述，分析在華外國商會游說行為的制度環(huán)境及該類組織的積極自主性特征，由此引出政治勢能的強弱程度作為該特定制度環(huán)境與商會游說行為間的微觀機制，并基于此建立一個分析在華外國商會“借勢”實施擇地游說行為的理論框架，分別分析美商會和歐商會的具體游說案例，最后討論在華外國商會游說活動對中國國家—社會關(guān)系的潛在影響。

二、文獻綜述

(一)在華外國商會游說行為的制度環(huán)境

商會是一種利益代表組織，作為一種“非國家權(quán)力”(non-state power)或“社會勢力”(social force)[2]9-40，它的游說目的在于影響涉及其會員商業(yè)利益、具有國家權(quán)力(state power)屬性的公共政策。這一“社會勢力”和“國家權(quán)力”的互動過程表明，商會及其游說活動嵌入于特定的國家—社會關(guān)系之中，同時反映出組織化利益代表的制度安排?！皣摇鐣P(guān)系”與“組織化利益代表制度”一同構(gòu)成了商會實施游說行為的制度環(huán)境。

目前，學(xué)界通常為國內(nèi)行業(yè)協(xié)會商會所處的制度環(huán)境貼上“法團主義”的標簽(2)關(guān)于在華外國商會所處的制度環(huán)境之討論，可參考Weil, Stefanie. Lobbying and Foreign Interests in Chinese Politics [M]. New York: Palgrave Macmillan, 2017.。按照菲利普·施密特(Phillipe Schmitter)的經(jīng)典定義，法團主義的構(gòu)成單位是單一有限的，且具有強制性、非競爭性和層級性等特征；同時，這一構(gòu)成單位是經(jīng)由國家承認或批準并被授予利益壟斷權(quán)的[3]。在這種制度安排下，法團主義突出表現(xiàn)為主張削弱精英競爭的不確定性并引導(dǎo)公民的有序競爭[4]215。由此可見，法團主義并不是對中國黨國體制的簡單描述，而是一種服務(wù)于政府和特定部門的制度性機制[5]?；谶@一理論邏輯，法團主義視角下的商會即為一種相對被動、處于國家權(quán)力下的社會勢力。

菲利普·施密特之后的學(xué)者大都基于上述理論框架來研究中國行業(yè)協(xié)會商會等組織所依托的國家—社會關(guān)系及其利益代表制度。例如，20世紀90年代后期以來的國內(nèi)學(xué)者認為，鑒于過去幾十年國家對社會的高度防范和強勢干預(yù)，中國具有鮮明的國家法團主義(state corporatism)特征[6]。但對外國商會來說，它們在游說中國政府的同時，也積極開展對其母國的游說，這種嫻熟有效駕馭商業(yè)游說策略的能力顯示出中國的國家法團主義體系在“馴服”西方利益集團上是多么的不適應(yīng)[7]。而隨著中國市場化改革和社會的多元化發(fā)展，學(xué)者發(fā)現(xiàn)國家法團主義實際上更像是一種過渡形態(tài)，相對于多元主義(pluralism)和國家法團主義，中國的行業(yè)協(xié)會和國家的關(guān)系正在從國家法團主義轉(zhuǎn)向社會法團主義(social corporatism)，這不僅體現(xiàn)在政府監(jiān)管體系本身的變化上，而且還體現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會組建和運作過程中政府涉入的程度[8]。

近年來，學(xué)界逐漸意識到上述經(jīng)典法團主義理論在遇到中國政商關(guān)系時并不能完全捕捉到這個高速發(fā)展國家的全貌[9]44。于是，便出現(xiàn)了諸如“組織化法團主義”(organizational corporatism)[10]66-82、“社會主義式法團主義”(socialist corporatism)[11]、“多元國家法團主義”(pluralized state corporatism)[12]等新概念，用以解釋不同視角下中國“法團主義”的基本特征。但無論是哪種類型的法團主義，這些新近發(fā)展的理論普遍反映的是這樣一個基本事實：即盡管中國近年來出現(xiàn)了社會勢力有限增長的趨勢(自主性的增加)，但中國的利益代表場(the venue of interest representation)依然處于國家的控制之下。正如狄忠蒲(Bruce Dickson)所說的，即便商業(yè)團體在中國經(jīng)歷了廣泛的發(fā)展，但是法團主義關(guān)系在這個國度依然保持完整[13]20。

(二)在華外國商會的積極自主性

上述既有文獻對“法團主義”制度環(huán)境的理解，主要是基于對中國本國的行業(yè)協(xié)會商會或其他社會組織與國家間互動關(guān)系的研究而形成的。目前，國內(nèi)學(xué)界鮮有將海外在華組織作為一種社會勢力納入對中國“國家—社會關(guān)系”或“組織化利益代表制度”的考察中。但從既有實證經(jīng)驗來看，上述制度環(huán)境同樣適用于在華外國商會，即在國家和社會關(guān)系范疇中，外國商會作為“國際輸入性”社會勢力，其“社會自主性”亦顯著增長，但卻依然處于國家權(quán)力嚴密控制之下。因此，在華外國商會顯著區(qū)別于西方“多元主義”制度環(huán)境中具有“完全自主性”的同類組織，后者通常與國家權(quán)力處于相對平等的結(jié)構(gòu)位置，該制度環(huán)境更加鼓勵包括商會在內(nèi)的利益集團“塑造”公共政策[14]58；但另一方面，在華外國商會也區(qū)別于中國國內(nèi)具有“有限自主性”的行業(yè)協(xié)會商會，雖然后者亦具有利益代表的組織目標，但更多體現(xiàn)為國家權(quán)力向社會勢力的延伸和控制，不同于在華外國商會與國家權(quán)力的關(guān)系。由于在華外國商會同時具有源于“多元主義”的組織基因和在中國“法團主義”下的適應(yīng)性，因此作為海外在華社會勢力，其在與國家權(quán)力互動時具有更為顯著的“積極自主性”。從具體表現(xiàn)形式上來說，為了有效影響涉及其會員企業(yè)利益的公共政策，在華外國商會通常更加主動地游說國家權(quán)力主體。就擇地游說行為而言，在華外國商會針對中國政策過程的具體特性而采取更為靈活和精準的積極游說策略，選擇適當?shù)挠握f場地，從而提高游說的成功率。由此，理解中國公共政策過程，對于在華外國商會來說具有重要的現(xiàn)實意義。

上述文獻回顧表明，中國“法團主義”的制度環(huán)境同樣適用于在華外國商會，但與中國國內(nèi)同類組織不同的是，在華外國商會具有顯著的“積極自主性”，它具有更強的主動性和動機來識別中國政策過程并采取相應(yīng)游說行為，從而實現(xiàn)其組織目標。

三、分析框架：基于政治勢能的擇地游說行為

國內(nèi)學(xué)者賀東航、孔繁斌早期在研究中國公共政策執(zhí)行過程時，提出公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗是依靠“高位推動”，實施公共政策執(zhí)行中的“層級性治理”和“多屬性治理”。所謂“層級性治理”，是指對于因條條分割導(dǎo)致政策失真帶來的負面影響所開展的治理，其關(guān)鍵在于縱向上“依靠黨委”的高位推動和中間層級的協(xié)調(diào)；而“多屬性治理”，則是指針對公共政策的多屬性特點，通過高位推動、信息交流等治理方式，實現(xiàn)部門之間的合作，達至公共政策的有效執(zhí)行。具體來說，就是采用政府縱向部門和橫向部門的協(xié)調(diào)、合作、整合與信任等策略，運用資源交換和信息交流等手段，減少“政策梗阻”和“政策失真”現(xiàn)象，達至公共政策的目標和績效[15]。之后，兩位學(xué)者又將上述現(xiàn)象系統(tǒng)表述為“政治勢能”的概念，提出公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強弱的政治信號對于政策執(zhí)行具有重要影響，是政治勢能強弱的重要標志之一[16][17]。

從物理學(xué)上來說，勢能是由于物體的位置而具有的能量，它并不是單獨物體所固有的特性，而是相互作用的事物間所釋放或轉(zhuǎn)化的能力。將這一自然科學(xué)的原理延伸至社會科學(xué)，需要注意政治勢能是基于不同政治結(jié)構(gòu)間的位置而形成的“勢能差”。正因如此，當用政治勢能理論來解釋中國公共政策時，需要關(guān)注公共政策執(zhí)行過程的兩端所處的位置和作用，即作為公共政策制定者的國家層面和作為公共政策最終落腳點的社會層面。更進一步地說，政治勢能處于公共政策由國家向社會傳導(dǎo)的過程之中。由于這種政治結(jié)構(gòu)位置差，政治勢能的作用主要體現(xiàn)于國家與社會關(guān)系具有顯著不平衡特征的法團主義制度環(huán)境中，而較少適用于國家與社會位置結(jié)構(gòu)相對平行的多元主義。由此，政治勢能的概念便可置于國家—社會關(guān)系范疇之中，這是理解中國特定制度環(huán)境的關(guān)鍵。

在華外國商會游說的主要目的在于改變涉及其會員企業(yè)利益的公共政策，因此，中國政策過程的政治勢能對于這些商會的游說行為具有重要意義：

第一，政治勢能的強弱表現(xiàn)為政策過程中“多屬性”和“層級性”的特征在橫向和縱向部門間利益協(xié)調(diào)機制的有效與否。因此，具有積極自主性的在華外國商會若欲影響相關(guān)政策，將更為主動地在橫向和縱向上精準定位游說對象。下文將基于這一理解進一步將在華外國商會的這一選擇定義為“縱向游說場”和“橫向游說場”。

第二，政治勢能的強弱意味著中國的政策過程是否容易受到“單一外力”還是“多重外力”的影響。因此，具有積極自主性特征的在華外國商會同樣將主動、準確評估其自身游說能力是否足以影響不同政治勢能的政策，并在其基礎(chǔ)上決定是否需要聯(lián)合其他力量共同游說。下文同樣將會基于這一理解進一步將在華外國商會的這一選擇定義為“單一游說場”和“聯(lián)合游說場”。

由此可見，考察在華外國商會的游說行為，不僅要分析游說行為主體、客體的微觀過程，更不應(yīng)忽視所涉及政策的政治勢能，并繼而重視分析政策執(zhí)行的全過程。就文本的研究問題而言，對政策過程的關(guān)注即是在識別中國特定制度環(huán)境與在華外國商會游說行為間的微觀機制。下圖即為根據(jù)上述理論分析而形成的示意圖(圖1)：

圖1 中國制度環(huán)境中的政治勢能及其對商會游說行為的影響

(一)政治勢能的衡量

基于“政治勢能”的核心內(nèi)涵，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”和“構(gòu)建權(quán)勢”是判斷某項政策過程政治勢能強弱的學(xué)理基礎(chǔ)[16]。同時，從概念衡量的操作化角度而言，可分別從“政策制定”和“政策執(zhí)行”兩個層面衡量政治勢能的具體強弱程度。

首先，在政策制定過程中，政策發(fā)文單位的位階高低是判斷“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”是否成立的關(guān)鍵，是該政策政治勢能強弱的衡量指標之一。在中國的政治語境中，一般由中共中央或者地方黨委牽頭發(fā)布的政策紅頭文件具有較高的政治勢能，分別引導(dǎo)著全國和地方層面的后續(xù)政策過程。政策發(fā)文單位位階越高，意味著“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”特征越顯著，使得政策過程從制定之初就在國家與社會關(guān)系的層級中距離國家層面更近，相應(yīng)的政治權(quán)威也更大，因而當其由上而下向社會層面?zhèn)鲗?dǎo)政策時，其所釋放和轉(zhuǎn)移的政治勢能就越強。

其次，在政策執(zhí)行過程中，負責政策執(zhí)行的具體部門或“工作小組”行政級別的高低是判斷“構(gòu)建權(quán)勢”是否成功的關(guān)鍵，亦是該政策政治勢能強弱的另一衡量指標。在具體政治實踐中，某項具有較高政治勢能的政策在由高位階的發(fā)文單位推出以后，通常也會由一個較高級別的牽頭部門負責具體執(zhí)行。甚至當某政策涉及多方利益和工作協(xié)調(diào)時，會以諸如工作領(lǐng)導(dǎo)小組、黨政聯(lián)合工作組等形式出現(xiàn)，從而提升政策執(zhí)行時的政治位階，充分調(diào)動各方資源以實現(xiàn)政策目標。由此，政策執(zhí)行中的“構(gòu)建權(quán)勢”過程得以完成。

綜上，“政策制定”和“政策執(zhí)行”兩個政策過程中所分別涉及的“政策發(fā)文單位的位階高低”和“政策執(zhí)行部門的級別高低”便構(gòu)成了該政策政治勢能強弱的衡量指標。

(二)基于強政治勢能的擇地游說策略：單一游說場與縱向游說場

在中國的政策過程中，政治勢能是貫穿在政策制定與執(zhí)行甚至政策評估等全過程中的，但其強弱程度在不同階段和情境中并非一致。中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個“以黨領(lǐng)政”、黨和國家相互“嵌入”的獨特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中[15]。因此，政治勢能較強的公共政策體現(xiàn)的是“黨”在政策過程中的核心作用，而作為業(yè)務(wù)部門或執(zhí)行部門的政府在這一狀態(tài)下具有較好的“政策變現(xiàn)”能力，政策的“跨部門利益沖突”(特別是中央層級)問題可以得到有效解決。然而，由于政策需要從國家層面向下傳導(dǎo)到社會層面，強政治勢能的政策雖然能確保高度社會動員和政策過程的開啟，但卻未必能完全解決中央集權(quán)制下的“上下級政策傳導(dǎo)失真”這一問題。基于這一政治狀態(tài)，在遇到具有較強政治勢能的政策時，在華外國商會的游說場地主要聚焦在“單一游說場”和“縱向游說場”上[18]，即由于跨部門利益沖突的弊端已經(jīng)由該政策所具有的強政治勢能所規(guī)避，因此商會只需“借勢”重點游說所涉及的國內(nèi)上下級部門，確保該政策在執(zhí)行過程中某一領(lǐng)域能符合其利益。

(三)基于弱政治勢能的擇地游說策略：聯(lián)合游說場與橫向游說場

反之，如果某公共政策的政治勢能較弱，則其“政策變現(xiàn)”能力亦隨之減弱，這就會導(dǎo)致政府在面對在華外國商會的游說時形成消極態(tài)度。此時，為了增加游說的有效性，在華外國商會同樣會基于其對中國政策過程的理解再次“借勢”實施擇地游說策略，將其游說場地確定為“聯(lián)合游說場”和“橫向游說場”[18]，即通過轉(zhuǎn)向母國有關(guān)政府部門的游說，從而借助母國向中國有關(guān)政府部門施壓，達至其最終的政策訴求。同時，政治勢能的弱小使得有關(guān)政策過程經(jīng)常在多部門間形成“扯皮”現(xiàn)象，此時外國商會就需要分別對橫向上的不同業(yè)務(wù)部門展開游說。在某種意義上，這種在多部門間來回穿梭游說的方式，使在華外國商會不僅可以將自己的“聲音”傳導(dǎo)到不同部門中，同時它也間接將某項公共政策所涉及的不同部門利益“釋放”了出來，從而扮演了“構(gòu)建權(quán)勢”的部分角色，試圖提升該政策的“政治勢能”。當各部門利益協(xié)調(diào)完成，符合在華外商利益的政策執(zhí)行過程便開始了。

總而言之，無論是縱向或橫向游說場，還是單一或聯(lián)合游說場，這種游說場地的精準定位或游說場地的增加意味著游說成功率的提高[18]。下面是基于政治勢能強弱程度而轉(zhuǎn)換游說場地類型的示意圖(圖2)，其中在“橫向游說場”和“縱向游說場”間的轉(zhuǎn)換統(tǒng)稱為“內(nèi)部轉(zhuǎn)換”，在“聯(lián)合游說場”和“單一游說場”間的轉(zhuǎn)換統(tǒng)稱為“外部轉(zhuǎn)換”(3)本分析框架中關(guān)于擇地游說策略的類型劃分參考：Weil Stefanie. Lobbying and foreign interests in Chinese politics [M]. New York: Palgrave Macmillan, 2017. 以及Holyoke Thomas T., Brown Heath, Henig Jeffrey R. Shopping in the political arena: strategic state and local venue selection by advocates [J]. State and Local Government Review, 2012, 44 (1): 9-20.。

圖2 基于政治勢能的游說場地轉(zhuǎn)換類型

(一)案例選擇、分析方法及資料來源

本節(jié)依據(jù)政治勢能強弱程度的衡量指標和在華外國商會擇地游說的具體類型，分別選取中國美國商會和上海美國商會游說《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)和中國歐盟商會游說《中華人民共和國外商投資法》(以下簡稱《外商投資法》)兩大立法過程作為典型案例。這三大商會是目前規(guī)模最大的在華外國商會組織，其游說行為作為案例具有一定的代表性(4)各大國外商會網(wǎng)站信息顯示，中國美國商會在1919年于北京成立，而上海美國商會更是在1915年便在上海成立并開展活動，它與前者不存在上下級隸屬關(guān)系。中國歐盟商會則成立于2000年。截至2018年，中國美國商會擁有會員企業(yè)900家，上海美國商會擁有會員企業(yè)1500家以上，中國歐盟商會擁有會員企業(yè)1677家，是目前中國國內(nèi)規(guī)模最大的三家外國商會。。

在分析方法上，將對這兩大案例展開“過程追蹤”分析，通過對立法全過程的歷史挖掘，識別政治勢能影響外國商會擇地游說策略的機制過程，力求提升本案例分析的“內(nèi)部效度”。

最后，案例的資料來源主要是各大在華外國商會公開發(fā)布的報告、網(wǎng)站資訊、新聞報道等文本信息，同時也包括各類中英文研究文獻以及相關(guān)人士的回憶類文章(博客)。

(二)基于弱政治勢能的擇地游說：美國商會游說《勞動合同法》(5)本節(jié)關(guān)于美國商會《勞動合同法》案例分析中的游說主體同時包含中國美國商會和上海美國商會。

1.案例背景

《勞動合同法》于2007年6月29日頒布。在這之前的2006年，隨著《勞動合同法(草案)征求意見稿》的發(fā)布，這部涉及勞資雙方的重要法律除了引起國內(nèi)相關(guān)企業(yè)和人士的關(guān)注外，也受到代表外企商業(yè)利益的在華外國商會的重視。2006年5月11日，《21世紀經(jīng)濟報道》刊登了一篇題為《外商強硬拒絕〈勞動合同法(草案)〉 威脅要撤資》的文章,文中提到一位上海美國商會員工4月在上海舉行的《勞動合同法》研討會上公開威脅如不撤銷這部法，外商將要撤資。文章引發(fā)了廣泛討論乃至國際關(guān)注。事后，多家媒體以及當時在場的某大學(xué)教授證實這是一篇“假新聞”，并說明當時現(xiàn)場的確有美國商會的工作人員起立發(fā)言，但內(nèi)容絕不是威脅撤資，而是代表美國商會會員企業(yè)的利益發(fā)表一些對《勞動合同法》草案的意見[19]。但時至今日，依然有當年其他參會人士撰文指出當時現(xiàn)場的確有一些外國商會及外企管理人員強行闖入會場且態(tài)度強硬，表達對《勞動合同法》草案的不滿[20]26。這種有待證實的不同說法從某種程度上反映了當時外國商會對此立法過程的關(guān)注。

2.《勞動合同法》的弱政治勢能

從上述案例背景可以了解到，《勞動合同法》的立法過程是充滿爭議的。按照本項研究的分析框架，《勞動合同法》的整個立法過程體現(xiàn)出了政治勢能較弱的特點。從立法前期這一階段來看，《勞動合同法》的立法背景首先是基于當時國內(nèi)出現(xiàn)的包括靈活就業(yè)等形式的新型勞動關(guān)系，而這批勞動者的合法權(quán)益尚無明確法律對其展開保護。其次，90年代實行的《勞動法》中涉及勞動合同的條款已經(jīng)難以適應(yīng)形勢發(fā)展。正是出于這一專業(yè)導(dǎo)向極強的立法背景，《勞動合同法(草案送審稿)》由當時的業(yè)務(wù)主管行政部門即勞動和社會保障部牽頭起草，并與國務(wù)院法制辦和全國總工會等立法和工會系統(tǒng)共同組織后續(xù)立法過程[21]155-156。在草案征求意見過程中，雖然包括工會系統(tǒng)和勞動社保系統(tǒng)都積極參與，但很顯然，這個過程更多體現(xiàn)的是維護勞方的利益，而忽略了資方的利益[22]。因此，總的來說，《勞動合同法》的立法過程專業(yè)導(dǎo)向明顯，缺乏政策“高位推動”的政治條件，同時又出現(xiàn)利益相關(guān)者管理薄弱的組織缺陷。從政治勢能理論來說，《勞動合同法》立法過程中“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”和“構(gòu)建權(quán)勢”兩大概念內(nèi)涵都不顯著；而從具體的概念衡量角度而言，“政策發(fā)文單位的位階”和“政策執(zhí)行部門的級別”這兩大指標都顯示《勞動合同法》立法過程的政治勢能較弱。

3.在橫向游說場與聯(lián)合游說場實施游說

《勞動合同法》立法過程中的弱政治勢能所形成的“跨部門利益沖突”將有可能觸發(fā)外國商會在立法游說過程中在橫向政策部門乃至東道國和母國的相關(guān)部門間來回穿梭，施加政策影響，提升游說成本，增加利益相關(guān)者間發(fā)生沖突的可能性。

首先，從橫向游說場角度來看，由于在華資方的利益訴求沒有被及時納入前期意見征求階段，因而部分外國商會采用相對激進的方式在各研討會、政府部門、立法部門間實行基于“橫向游說場”的多場地游說，表達其沒有被納入的利益訴求，以增加游說成功的可能性。除了上述上海美國商會積極參加在上海舉行的立法研討會謀求發(fā)聲之外，中國美國商會還利用其在首都的地理優(yōu)勢，準確識別了此次立法過程的主要參與者——全國總工會，并與該組織相關(guān)負責人見面以展開游說。例如，2006年5月，中國美國商會的代表主動找到全國總工會法律部副部長郭軍。郭軍會同參與該法制定的其他幾個部門成員，與商會的企業(yè)代表召開座談會，雙方就草案的具體條款深入溝通。那次溝通的結(jié)果在一定程度上體現(xiàn)在了最后通過的《勞動合同法》中。從該法的一審到最終表決通過，美國商會共舉行了各類訴求表達活動十余次[23]。

其次，從聯(lián)合游說場角度而言，《勞動合同法》立法過程中的爭議及其本身較弱的政治勢能也使得其政策游說“大門”并不是始終關(guān)閉的。它觸發(fā)了美國商會具有更多的動機和理由將更多的母國利益相關(guān)者納入其游說主體之中。他們積極返回美國本土，在美國國會(諸如上海美國商會“華盛頓敲門行動”，DC Doorknock)和媒體中表達政策倡議，試圖通過這些平臺向中國政府施壓，以期《勞動合同法》的條款能更多照顧到外資企業(yè)雇主的利益。然而，由于勞動立法內(nèi)容本身所涉及的勞資雙方具有天然的對立性，因而當在華外國商會回到母國游說代表資方的利益相關(guān)者時，這本身便會引起來自勞方利益代表的警覺和行動。在2006 年到2007年間，《紐約時報》等媒體、美國眾議院幾十名議員、美鋼鐵工人聯(lián)合會等組織，批評在華外企和在華外國商會干擾中國《勞動合同法》立法過程，將資方的利益強勢凌駕于勞方的利益之上。[23]同時，美國工會勢力也積極關(guān)注并表達對中國勞動者權(quán)益保護的支持。從利益代表的角度而言，美國工會組織的這種態(tài)度反映的是其對美國本土工人利益的關(guān)切。因為中國勞動力的長期廉價和非正式化制度是在華外商企業(yè)成本控制的重要影響因素之一，這在某種程度上影響了美國國內(nèi)本土的就業(yè)機會。呼吁保護中國勞工權(quán)益，本質(zhì)上是呼吁提升中國勞動力成本，從而有助于海外就業(yè)機會回流美國。這便使得中國《勞動合同法》在立法初期體現(xiàn)以勞方利益為主的立法動機更加強化。但是，美國商會(包括其他外國商會)所具有的橫跨東道國和母國的影響力及其“擇地游說”行動能力是美國國內(nèi)工會組織不具備的，因此即便受到美國國內(nèi)工會勢力的反對，美國商會依然展開其持續(xù)的政府游說活動，力圖表達其會員企業(yè)的利益。[24]同時，面對來自美國國內(nèi)勞方利益代表的壓力，美國商會亦主動出擊，試圖降低這一勢力的影響。根據(jù)美國ABC新聞網(wǎng)站上披露的“上海美國商會答ABC網(wǎng)站記者問”的一封郵件[25]，面對外界對其阻撓中國《勞動合同法》立法的質(zhì)疑，上海美國商會表示其只是在中國全國人大向社會征求意見過程中將其會員企業(yè)的意見匯集并遞交，主要意見集中在草案中過于模糊的法律術(shù)語和不可操作性，其本意并沒有阻撓中國政府立法。

最后，從擇地游說行為的效果來看，這些游說活動盡管伴隨著激烈的與東道國和母國勞方利益代表間的爭議，但最終還是形成了比較良好的預(yù)期?！秳趧雍贤ā纷詈笤诘谝粭l規(guī)定：“明確勞動合同雙方當事人的權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)建和發(fā)展和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系，保護勞動者的合法權(quán)益”，這一立法宗旨從最初對勞方的傾斜調(diào)整為平衡勞資雙方關(guān)系，從中可窺見對資方利益保護的聲音的確得到了部分回應(yīng)[21]155。據(jù)中國美國商會表示，其在2006年4月草案征求意見時提出的意見，有四分之三都在修訂稿中得到了體現(xiàn)。在接受記者采訪時，談到美國商會在中國立法中發(fā)揮作用的成功案例，其會長認為首推《勞動合同法》。相比一稿、二稿，他評價最后通過的《勞動合同法》是“一部更好的法律”[23]。

通過上述分析，由于《勞動合同法》立法過程中弱政治勢能的存在，在華外國商會得以“借勢”形成“橫向游說場”和“聯(lián)合游說場”多管齊下的復(fù)合游說場地。美國商會的這一復(fù)雜游說活動的最終目的當然是為了降低其會員企業(yè)在華經(jīng)營的法律風險和成本，但從東道國的角度來說，它在法團主義的制度環(huán)境中也扮演了一種較為積極主動的社會勢力，有時可能會在東道國引發(fā)某項政策的社會爭議，進而與東道國的國家權(quán)力形成一定的沖突。

(三)基于強政治勢能的擇地游說：中國歐盟商會游說《外商投資法》

1.案例背景

《外商投資法》于2019年3月15日頒布。作為我國專門的外資基礎(chǔ)性法律，它自然引起在華外資企業(yè)和外國商會的高度關(guān)注[26]。中國歐盟商會在《外商投資法(草案)征求意見稿》于2018年12月發(fā)布后就發(fā)表了一份針對該草案的立場說明，除了對具體涉及在華外資商業(yè)利益條款發(fā)表意見外，還質(zhì)疑了立法周期過短等立法程序性問題[27]。中國歐盟商會在2019年《歐盟企業(yè)在中國建議書》中亦花了較大篇幅提出更為完善和詳盡的建議。

從中國歐盟商會官網(wǎng)上的“政策倡議成果”(advocacy success)板塊所披露的信息可以大致了解該商會公開游說的途徑和過程，其基本遵循著“政策倡議—政府外聯(lián)”的行動框架，圍繞著相關(guān)政策的游說過程而循環(huán)往復(fù)進行，直到政策最終落地。例如，中國歐盟商會首先就相關(guān)法律、政策草案文本向國務(wù)院法制辦公室或全國人大常委會法工委提出書面建議，并分別安排與官員見面，這一行動之后游說會在整個立法過程中持續(xù)反復(fù)進行，直到草案表決通過。在此期間，中國歐盟商會非常積極地匯聚其會員企業(yè)的政策訴求并及時向上述立法部門乃至業(yè)務(wù)行政部門提出非常詳盡的建議。從包括《外商投資法》在內(nèi)的諸多政策游說過程來看，中國歐盟商會的游說效率是極富成效的。

2.《外商投資法》的強政治勢能

與《勞動合同法》不同的是，《外商投資法》的整個立法過程體現(xiàn)了強政治勢能的特征。相較于《勞動合同法》這一旨在調(diào)整具體勞動關(guān)系、專業(yè)導(dǎo)向性明顯的社會法，《外商投資法》屬于一部基礎(chǔ)性、框架性的法律，具有更為宏觀的戰(zhàn)略意義，它涉及的是國家整體的經(jīng)濟政策。同時，《外商投資法》的立法過程存在著顯著的“高位推動”特征，既有“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”的表現(xiàn)，又在立法過程中成功“構(gòu)建權(quán)勢”。除了由中共中央總書記、國家主席、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平在2017年7月17日主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議中的“政策性講話”作為指導(dǎo)，同時它也是在中美貿(mào)易摩擦這一重大歷史關(guān)頭進行的涉及經(jīng)貿(mào)議題的立法活動[23]。因此，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組這一具有中國特色的高階跨部門協(xié)調(diào)機制和“小組政治”[28]的運作下，《外商投資法》的立法過程出現(xiàn)了顯著的政治信號，其政治勢能較強[26]。

3.在縱向游說場與單一游說場實施游說

由于在立法過程中呈現(xiàn)強政治勢能，《外商投資法》的立法速度相當快，僅耗時3個月便完成了從草案意見征求到立法表決的全部流程。這對參與其中的中國歐盟商會來說，其游說成本是相對較低的。雖然這種效率和“政策變現(xiàn)”能力可以使歐盟商會僅需“借勢”在中國國內(nèi)并主要在《外商投資法》立法牽頭部門間完成相關(guān)政策游說即可，但由于該法律作為一個框架性法律，更多的執(zhí)行過程仍需要地方政府(即外商在華直接接觸的主要政府層級)的參與，因此，歐盟商會除了聚焦在中國國內(nèi)這個“單一游說場”之外，同時也在“縱向游說場”這一維度開展游說活動，力圖促進中央與地方關(guān)于《外商投資法》的準確理解和實施，從而避免政策過程中可能出現(xiàn)的“上下級政策傳導(dǎo)失真”等問題影響其會員企業(yè)的利益。

根據(jù)中國歐盟商會于2020年4月10日通過其微信公眾號首次披露的信息[29]，該商會針對《外商投資法》(包括后續(xù)的《外商投資法實施條例》和《外商投資信息報送辦法》等法規(guī)制定)的游說活動主要聚焦在國家層面的商務(wù)部、全國人大法工委、司法部這三大立法牽頭部門，以及地方相關(guān)部門(如上海市商務(wù)委等)。對東道國來說，此時法團主義所主導(dǎo)的利益代表過程是最符合國家權(quán)力和社會勢力兩方利益的，規(guī)避了外國商會游說活動所可能造成的沖突和矛盾，歐盟商會大部分的游說活動均是在中國制度結(jié)構(gòu)中完成的，從某種程度而言，相比起美國商會的激進與強勢，歐盟商會相對溫和。

從游說效果來看，經(jīng)過幾輪政策游說過程，立法結(jié)果是符合歐盟商會的預(yù)期的。中國歐盟商會主席伍德克(Joerg Wuttke)表示：“出乎意料，《外商投資法》完全照顧到了我們所有的疑慮?！彼赋?，《外商投資法》著重強調(diào)了“防止強制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”部分，同時提高了對“貿(mào)易機密”的保護。[30]

表1總結(jié)了《勞動合同法》與《外商投資法》立法過程中政治勢能強弱程度以及在華外國商會相應(yīng)的擇地游說行為。

表1 《勞動合同法》和《外商投資法》政治勢能強弱程度及在華外國商會擇地游說行為

五、結(jié)論

本文首先通過討論在華外國商會游說行為的制度環(huán)境，提出外國商會在中國特定制度環(huán)境中“積極自主性”的特征。由此，在華外國商會便具有了針對中國政策過程而采取更為靈活和精準的積極游說策略的制度基礎(chǔ)，也表明理解中國政策過程的本質(zhì)對于在華外國商會的現(xiàn)實意義。其次，借鑒政治勢能理論，分析了中國政策過程在政策制定和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)中的政治勢能強弱對于政策變現(xiàn)能力的作用，并進一步提出政治勢能作為一種微觀機制，存在于中國特定制度環(huán)境與商會游說行為之間，外國商會基于不同政策過程的政治勢能，在東道國和母國、縱向和橫向政策部門間選擇相應(yīng)游說場地實施游說行為。最后，基于這一分析框架，分別對美國商會游說《勞動合同法》和歐盟商會游說《外商投資法》兩大立法過程展開案例分析。

在華外國商會根據(jù)不同強弱程度的政治勢能實施相應(yīng)的擇地游說行為，其本質(zhì)符合政治勢能概念的“借勢成事”[16]內(nèi)涵，不同的是原本意在促進國內(nèi)政策執(zhí)行部門提升“政策變現(xiàn)”能力的理論解釋或制度設(shè)計此時被在華外國商會“利用”。從政治勢能與在華外國商會游說行為的關(guān)系角度而言，強政治勢能的公共政策有助于外國商會的游說行為朝著簡單、溫和的方向行進，對特定制度環(huán)境下的東道國具有規(guī)避國家—社會利益沖突風險的可能性；相反，弱政治勢能的公共政策則有可能會促使外國商會采取復(fù)雜與激進的游說策略，雖然并不一定影響最終的政策過程，但可能會對國家—社會關(guān)系形成破壞，聚集利益沖突的風險。

由此，理解在華外國商會實施包括擇地游說策略在內(nèi)的各類游說行為邏輯便具有重要的政策意義。當前，我們除了關(guān)注國內(nèi)行業(yè)協(xié)會商會與國家的互動關(guān)系之外，也應(yīng)引導(dǎo)好基于積極自主性特征而具有特定行為傾向的外國商會的活動，它將影響東道國國家與社會互動關(guān)系的進一步發(fā)展。另一方面，從理論意義而言，本項研究的啟示在于傳統(tǒng)國家—社會關(guān)系或組織化利益表達制度研究主要聚焦于國內(nèi)視角，可能忽視了由外國商會、外資企業(yè)、在華外籍人士等組成的日漸龐大的“國際輸入性”社會勢力，它和國內(nèi)同類社會勢力一樣，亦是一個重要的社會結(jié)構(gòu)。