張舟 劉大鈞 王宇航 屈國磊 劉爽3

摘要：針對鋼鐵行業(yè)在管控范圍、總量控制、實際排放量核算不一致等方面涉及的環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境執(zhí)法、排放標準、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境保護稅等各項環(huán)境管理制度銜接融合研究，建議創(chuàng)新鋼鐵行業(yè)全過程環(huán)境管理方式，以環(huán)境影響評價制度為基礎(chǔ)，重構(gòu)技術(shù)體系，突出排污許可核心地位，簡化表單和內(nèi)容，實現(xiàn)環(huán)評-許可-執(zhí)法信息化銜接，打通事前事中事后環(huán)境管理，實現(xiàn)全過程環(huán)境管理“一本賬”，為鋼鐵行業(yè)打贏污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅實保障。

關(guān)鍵詞：鋼鐵行業(yè);全過程管理;制度銜接;對策建議

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）11-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.092

Research on the whole process environmental management of “Project EIA -Emission Permit -Environmental Law Enforcement” in iron and steel industry

Zhang Chengzhou1，Liu Dajun1，Wang Yuhang1，Qu Guolei2，Liu Shuang3

（1.Appraisal Center for Envioronment and Engineering， Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China;2.Hebei Zhonglian Energy and Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Shijiazhuang Hebei 050051，China;3.MCC Energy Conservation and Environmental Protection Co.，Ltd.，Beijing 100088，China）

Abstract：In this paper， the steel industry in the scope of control， total control， actual emissions accounting inconsistent with the environmental impact assessment， pollution permits， environmental law enforcement， emission standards， environmental statistics， Environmental monitoring， environmental protection taxes and other environmental management system integration study， it is suggested that the whole process of environmental management in the steel industry should be innovated， the technical system should be reconstructed based on the environmental impact assessment system， the core position of pollutant discharge permit should be highlighted， the form and content should be simplified， and the link between EIA， permit and law enforcement should be realized， in order to provide a solid guarantee for the iron and steel industry to win the battle of pollution prevention and control， the environmental management before， during and after the event should be completed.

Key words：Iron and steel industry;Whole process management;System convergence;Countermeasures and suggestions

在粗鋼產(chǎn)量不斷創(chuàng)出歷史新高、鋼鐵產(chǎn)能集中向沿海地區(qū)布局、超低排放改造快速推進、污染物排放量大幅下降的背景下，鋼鐵行業(yè)已完成4500余家鋼鐵企業(yè)排污許可證申請與核發(fā)工作，基本實現(xiàn)“全覆蓋”。環(huán)評源頭預防效力、排污許可與執(zhí)法“一證式管理”事中事后監(jiān)管制度優(yōu)勢近兩年來逐漸顯現(xiàn)[1]，鋼鐵行業(yè)的“項目環(huán)評-排污許可-環(huán)境執(zhí)法”事前事中事后全過程環(huán)境管理正在形成，但各環(huán)境管理技術(shù)體系尚不完善，多項制度間未能有效整合銜接，影響了體系優(yōu)越性的充分發(fā)揮。為進一步提高行業(yè)環(huán)境管理效能，本文對鋼鐵行業(yè)在環(huán)評管理、排污許可、環(huán)境執(zhí)法等方面的環(huán)境管理系統(tǒng)分析，梳理各項制度銜接中存在的問題，探索鋼鐵行業(yè)在“項目環(huán)評-排污許可-環(huán)境執(zhí)法”銜接，實現(xiàn)全過程環(huán)境管理。

1 鋼鐵行業(yè)環(huán)境管理現(xiàn)狀

2019年我國鋼鐵工業(yè)粗鋼產(chǎn)量達到9.963億t，創(chuàng)歷史新高，較“十二五”增長24%。重點地區(qū)環(huán)境容量超載對鋼鐵行業(yè)實施更嚴格的秋冬季錯峰生產(chǎn)、重污染天氣應急減排等停限產(chǎn)措施，倒逼一大批鋼鐵企業(yè)通過提標改造、搬遷升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少污染物排放。以“環(huán)評管準入、許可管排污、執(zhí)法管落實”為主線，以“污染物排放標準、許可技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南、可行技術(shù)體系”為技術(shù)支撐，以“統(tǒng)一排放數(shù)據(jù)、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一信用編碼”為手段的固定污染源協(xié)同管理模式正在鋼鐵行業(yè)推廣應用[2]。

1.1 環(huán)評管理

1.1.1 實施分類管理、分級審批，鋼鐵項目（除軋鋼外）審批權(quán)限主要集中在省級

2015年建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件審批權(quán)限下放，原環(huán)境保護部不再審批鋼鐵類建設(shè)項目環(huán)評文件。此后，31個省級生態(tài)環(huán)境部門相繼發(fā)文明確審批權(quán)限，其中冶煉類（煉鐵、煉鋼）建設(shè)項目，除黑龍江外，其他省份審批權(quán)限均在省級生態(tài)環(huán)境部門;軋鋼（鋼壓延加工）建設(shè)項目，除四川、陜西、海南等省份外，其他省份審批權(quán)限均已下放到地市級生態(tài)環(huán)境部門。

1.1.2 技術(shù)體系相對完善，但不完全滿足現(xiàn)行管理要求

一是《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 鋼鐵建設(shè)項目》（HJ 708）制定時間較早，HJ708中清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟分析、公眾參與、環(huán)境管理與監(jiān)測計劃以及廠址合理性分析與論證等相關(guān)評價要求已與《環(huán)境影響評價技術(shù)導則 總綱》（HJ 2.1）相關(guān)要求不一致，缺少“三線一單”對項目環(huán)境準入的強制約束內(nèi)容，可操作性有待加強。二是《污染源源強核算技術(shù)指南 鋼鐵工業(yè)》（HJ 885）、《污染源源強核算技術(shù)指南 煉焦化學工業(yè)》（HJ 981）中規(guī)定的污染治理設(shè)施參數(shù)、排污系數(shù)不適用鋼鐵新建項目或現(xiàn)有工程超低排放改造中源強核算[3]。三是燒結(jié)、球團、煉鋼、軋鋼工藝污染防治最佳可行技術(shù)指南（試行）2010年發(fā)布，已不能滿足鋼鐵行業(yè)環(huán)境管理要求，特別是難以指導超低排放改造實施。如：燒結(jié)機頭煙氣脫硫脫硝、無組織源頭控制技術(shù)等。

1.2 排污許可

1.2.1 實施分類管理，核發(fā)權(quán)限為市級，基本實現(xiàn)“全覆蓋”

依據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》[4]第六條規(guī)定，排污許可證核發(fā)權(quán)限在市級生態(tài)環(huán)境主管部門。實際上，部分省份（河北省）地市以審批局作為核發(fā)主體，且排污許可日常監(jiān)管工作由生態(tài)環(huán)境部門承擔，某種程度上存在發(fā)證和監(jiān)管脫節(jié)。鋼鐵行業(yè)基本實現(xiàn)排污許可“全覆蓋”管理，重點解決了壓延加工行業(yè)涉及門類很多，與機械加工制造、金屬制品制造、金屬表面處理等行業(yè)交叉，導致分類不清未納入核發(fā)范圍的問題。

1.2.2相關(guān)環(huán)境管理要求執(zhí)行情況不一

一是自行監(jiān)測制度正在加快落地。目前鋼鐵企業(yè)主要排放口基本安裝了在線監(jiān)測設(shè)施，定期自行或委托第三方開展監(jiān)測并及時將監(jiān)測結(jié)果公開，為實際排放量、環(huán)保稅、環(huán)境統(tǒng)計“一套數(shù)據(jù)”奠定基礎(chǔ)。但各地對二噁英、鉛及其化合物等特征污染物監(jiān)測能力不足，雨水監(jiān)測要求無法有效執(zhí)行。二是臺賬記錄和執(zhí)行報告制度落實有差距。由于HJ 846規(guī)定臺賬記錄內(nèi)容過細，僅個別企業(yè)臺賬記錄能滿足許可證要求，多數(shù)企業(yè)仍沿用原有生產(chǎn)運行記錄表單，對非正常工況、監(jiān)測結(jié)果等未記錄。從鋼鐵企業(yè)執(zhí)行報告抽查情況來看，2018年年報報送頻次僅35%滿足，季報報送頻次52%滿足;執(zhí)行報告中基本運行情況表基本未填寫。實際排放量計算過程未上傳附件，結(jié)果準確性無法核實，季度報告中實際排放量難以作為環(huán)保稅繳納依據(jù)。

1.3 環(huán)境執(zhí)法

1.3.1 執(zhí)法內(nèi)容與排污許可不完全銜接，依證監(jiān)管模式未形成

各級執(zhí)法部門緊盯在線監(jiān)測數(shù)據(jù)和無組織排放措施，缺乏對設(shè)施符合性和措施有效性監(jiān)管。排污許可證規(guī)定事項非常多，涉及面廣，執(zhí)法人員通常只會對行為作出判斷，例如：是否有治理設(shè)施，治理設(shè)施是否運行，是否有臺賬記錄，監(jiān)測頻次是否正確，排污口數(shù)量是否匹配等，對于生產(chǎn)工藝—污染治理設(shè)施—排放水平、污染治理設(shè)施運行參數(shù)—藥劑投加/耗材更換—臺賬記錄—自行監(jiān)測等行為之間的關(guān)聯(lián)性、邏輯性等較難作出量化監(jiān)管和執(zhí)法[5]。生態(tài)環(huán)境部依托重點地區(qū)固定污染源排污許可清理整頓試點工作，開展了排污許可執(zhí)法監(jiān)管試點工作，加強排污許可與行政執(zhí)法有效銜接，打通了依證監(jiān)管流程，但效率和可操作性上還有待提高。

1.3.2 在線監(jiān)測數(shù)據(jù)難以作為達標判定依據(jù)

目前鋼鐵企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)施安裝率較“十二五”末期提高2～3倍，基本具備使用在線監(jiān)測數(shù)據(jù)作為達標判定的條件。但鋼鐵企業(yè)、第三方運維單位職責不清、人員能力嚴重不足、監(jiān)管缺失等導致在線監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，例如某鋼鐵企業(yè)在超低排放評估監(jiān)測時，發(fā)現(xiàn)32套在線設(shè)施現(xiàn)場比對僅5套合格。重點地區(qū)鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)負荷波動性較大，頻繁啟停等非正常工況導致污染物排放波動也很大，在當前技術(shù)經(jīng)濟水平下，不可避免出現(xiàn)短時高濃度排放。在線監(jiān)測小時濃度數(shù)據(jù)直接采用鋼鐵系列標準限值進行達標判定，易引發(fā)“普遍性違法”。

2 環(huán)境管理不銜接的原因分析

2.1 管理主體和方式不一致

鋼鐵建設(shè)項目環(huán)評審批、排污許可證核發(fā)和環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法分別在省級生態(tài)環(huán)境部門、市級核發(fā)部門和縣級生態(tài)環(huán)境部門，目前省級生態(tài)環(huán)境部門一般有技術(shù)支撐單位，并且依托一批專家團隊對環(huán)評文件質(zhì)量把關(guān)，市級許可證核發(fā)主要依靠核發(fā)人員專業(yè)水平和內(nèi)部審核流程對申請表質(zhì)量把關(guān)，縣級環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法主要依靠執(zhí)法部門人員通過執(zhí)法監(jiān)測、核查臺賬等手段，重點檢查許可事項的落實情況，核實排放數(shù)據(jù)和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。環(huán)境管理主體的不同決定了管理水平不同和執(zhí)行上的不銜接，目前鋼鐵行業(yè)環(huán)評文件平均質(zhì)量水平較好，而排污許可證核發(fā)質(zhì)量不高，排污許可證自身還存在不規(guī)范、數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題，環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法尚以專項行動為主，未能有效利用排污許可證采取一證式管理。

2.2 污染物實際排放量核算多套數(shù)

目前，鋼鐵建設(shè)項目環(huán)評文件現(xiàn)有工程污染物排放量按照HJ 885確定，排污許可實際排放量依據(jù)HJ 846確定，環(huán)保稅實際排放量核算依據(jù)《納入排污許可管理的火電等17個行業(yè)污染物實際排放量計算方法（含排污系數(shù)、物料衡算方法）（試行）》進行核算，環(huán)境統(tǒng)計調(diào)查中污染物排放量數(shù)據(jù)按自動監(jiān)控、監(jiān)督性監(jiān)測、物料衡算、排污系數(shù)以及其他方法綜合比對獲取。不同核算方法和取值原則，導致實際排放量核算結(jié)果出現(xiàn)多套數(shù)據(jù)。目前許可實際排放量與環(huán)保稅核算實際排放量基本相同，環(huán)評現(xiàn)有工程實際排放量與許可實際排放量核算區(qū)別在于一般排放口顆粒物核算方法（前者是實測法，后者是績效法），許可實際排放量與環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)核算區(qū)別在于數(shù)據(jù)選取優(yōu)先順序。

2.3 污染物排放總量核算采用多套標準交叉執(zhí)行、尺度不一

2.3.1 總量控制因子不統(tǒng)一

目前，鋼鐵建設(shè)項目環(huán)評文件中總量控制指標主要為二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮，排污許可證中載明的污染物許可排放量主要是顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮。排污許可規(guī)定的污染物排放總量控制指標比環(huán)評多顆粒物，且分為有組織主要排放口、有組織一般排放口和無組織排放量。

2.3.2 核算方法不統(tǒng)一

目前，鋼鐵行業(yè)污染物排放總量包括環(huán)評批復時的總量控制指標、環(huán)評的預測排放量和許可排放量。污染物排放總量控制指標依據(jù)《關(guān)于印發(fā)<建設(shè)項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法>的通知》（環(huán)發(fā)〔2014〕197號）要求（以下簡稱197號文），采用績效值法進行核算，作為建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批的前置條件。環(huán)評的預測排放量基于可行技術(shù)和源強核算，并與環(huán)境質(zhì)量掛鉤得出;許可排放量按照HJ 846，采用基準煙氣量、排放濃度、產(chǎn)量或者績效值法核算。對于新建項目，環(huán)評的預測排放量小于許可排放量，許可排放量小于總量控制指標，主要原因是核算方法不一致、績效值不同。

2.4 多個信息化平臺未打通，數(shù)據(jù)重復填報

目前，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)信息化平臺包括環(huán)評統(tǒng)一申報和審批系統(tǒng)、全國排污許可證管理信息平臺、污染源監(jiān)測信息共享系統(tǒng)、污染源監(jiān)控系統(tǒng)（在線監(jiān)測）、固廢管理信息系統(tǒng)、環(huán)境統(tǒng)計平臺，上報內(nèi)容主要為污染物實際排放量、污染物排放濃度在線或手工監(jiān)測數(shù)據(jù)等。各個信息平臺數(shù)據(jù)無法共享，需要排污單位及生態(tài)環(huán)境部門重復申報及審核數(shù)據(jù)，增加基層和企業(yè)工作負擔。

3 打通全過程環(huán)境管理的對策建議

3.1 優(yōu)化制度設(shè)計

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。當前和今后一段時期，各級生態(tài)環(huán)境部門會持續(xù)推進排污許可制度改革，有效控制污染物排放，不斷提升環(huán)境治理能力和水平。

3.1.1 深入開展“項目環(huán)評-排污許可-監(jiān)察執(zhí)法”制度間銜接

將鋼鐵行業(yè)環(huán)評審批、排污許可申請表審核、環(huán)境執(zhí)法指南及環(huán)境守法守則等工作依托統(tǒng)一的技術(shù)力量，優(yōu)化環(huán)評文件內(nèi)容，并納入排污許可申請與核發(fā)。簡化排污許可證內(nèi)容專門用于環(huán)境執(zhí)法，按要素以“排放口-污染因子-許可限值-污染防治措施-產(chǎn)污設(shè)施”形式將污染物排放相關(guān)信息整合到一張表格，突出執(zhí)法重點要點，加快制定鋼鐵行業(yè)執(zhí)法要點手冊。

3.1.2 統(tǒng)一污染物實際排放量、總量的核算方法

堅持以排污許可為核心、服從環(huán)境質(zhì)量要求的總量控制思路，確定以許可排放量作為固定污染源總量控制指標，以許可證執(zhí)行報告中的實際排放量考核固定污染源總量控制指標完成情況。環(huán)評現(xiàn)有工程、排污許可、環(huán)保稅實際排放量采用統(tǒng)一的核算方法，污染物排放總量控制因子增加顆粒物，以環(huán)評的預測實際排放量作為總量取嚴的控制指標之一，納入許可排放量管理。

3.1.3 做好排放標準與環(huán)評-許可-執(zhí)法銜接

環(huán)境管理必須依法依規(guī)，針對鋼鐵行業(yè)主要污染源即將實現(xiàn)超低排放，建議鋼鐵產(chǎn)能大省先行出臺超低排放地方標準，鼓勵其他省份鋼鐵企業(yè)以超低排放承諾的形式進行統(tǒng)一管控;同時國家層面抓緊啟動鋼鐵行業(yè)超低排放標準制修訂工作，支撐超低排放改造和行業(yè)環(huán)境管理。

3.2 完善技術(shù)體系

3.2.1 統(tǒng)一分類管理名錄

將環(huán)評-許可分類管理名錄統(tǒng)一為一個固定源分類管理名錄，改變現(xiàn)有依據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類的原則。建議以鋼壓延加工行業(yè)建設(shè)項目為試點，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量改善根本思路，依據(jù)建設(shè)項目污染物排放量，分類確定報告書（重點管理）、報告表（簡化管理）、登記表（登記管理），解決不同企業(yè)或不同項目間管理類別不科學問題。

3.2.2 重構(gòu)技術(shù)導則及標準體系

修改HJ 846中一般排放口顆粒物實際排放量核算方法為實測法，以排污許可證執(zhí)行報告中實際排放量數(shù)據(jù)作為環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境保護稅和總量減排的確定依據(jù)，實現(xiàn)固定源污染物排放“一套數(shù)、一本賬”。制修訂鋼鐵源強核算指南、可行技術(shù)指南等技術(shù)規(guī)范，完善鋼鐵環(huán)評-許可-執(zhí)法技術(shù)體系。進一步優(yōu)化環(huán)境影響報告書（表）內(nèi)容，簡化建設(shè)項目基本信息，呈現(xiàn)“一張表”“一副圖”說明產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類及污染防治設(shè)施等。

3.2.3 完善達標判定方法

目前，鋼鐵行業(yè)缺少專門達標判定方法，僅在HJ 846提出分為濃度達標、許可排放量達標和環(huán)境管理要求符合。建議針對鋼鐵行業(yè)超低排放改造中大量無組織變成有組織排放，將許可排放量合規(guī)性判斷不分有組織和無組織，統(tǒng)一歸為全廠排放量。開展鋼鐵行業(yè)在線監(jiān)測達標判定研究，解決非正常工況和數(shù)據(jù)缺失期間達標判定方法，便于環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法。

3.3 強化執(zhí)行保障

3.3.1 以監(jiān)管為抓手，落實企業(yè)主體責任

加強排污許可證執(zhí)法檢查，建議生態(tài)環(huán)境部組織開展排污許可證質(zhì)量技術(shù)復核和專項執(zhí)法檢查，通過以查促改，完善許可證核發(fā)質(zhì)量、執(zhí)行報告報送質(zhì)量，為依證監(jiān)管提供技術(shù)保障，實現(xiàn)企業(yè)按證排污。同時加強排污許可證后監(jiān)管，推動企事業(yè)單位建立環(huán)境管理臺賬，按規(guī)定開展自行監(jiān)測，定期上報執(zhí)行報告，定期開展信息公開，自覺接受監(jiān)督檢查。

3.3.2 利用大數(shù)據(jù)平臺打通事中事后監(jiān)管

推廣主要排放口安裝二維碼的證后監(jiān)管模式，實現(xiàn)排污許可事項、現(xiàn)場執(zhí)法檢查和企業(yè)環(huán)境違法信息公開同步。實現(xiàn)排污許可平臺與污染源監(jiān)測系統(tǒng)打通，建立以排放口為單位統(tǒng)計分析核算系統(tǒng)，自動生成有組織主要排放口廢氣污染物濃度達標判定和實際排放量執(zhí)行報告報表。

參考文獻

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收稿日期：2020-09-27

作者簡介：張承舟（1982-），男，碩士，高級工程師，研究方向為鋼鐵行業(yè)環(huán)境管理政策和污染防治技術(shù)。

通訊作者：屈國磊（1987-），男，碩士，工程師，研究方向為環(huán)境影響評價和排污許可管理。