趙東升，何宗耀，楊 斌

(河南城建學院 河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃大數據應用技術工程研究中心，河南 平頂山 467036)

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據，是黨中央、國務院的重大部署。2014年2月，習近平總書記在北京市規(guī)劃展覽館考察時提出：“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(后稱《意見》)發(fā)布標志著國土空間規(guī)劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成，目標是通過建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。

隨著以人工智能(AI,Artificial Intelligence)、區(qū)塊鏈(Block Chains)、云計算/霧計算/邊緣計算(CC,Cloud Computing/ Fog Computing/Edge Computing)、大數據(Big Data)、數字孿生體(Digital Twin)、5G等ABCD技術的快速發(fā)展，新型基礎設施建設(新基建)被提到了新的高度和速度。在新基建的加持下，國土空間規(guī)劃系統(tǒng)的建設成為當前研究的熱點、關注的重點和智慧城市建設的發(fā)力點。

1 發(fā)展現狀

1.1 政策發(fā)展

2013年11月，十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。

2013 年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出：“建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革”。

2015年9 月，國家《生態(tài)文明改革總體方案》強調：“編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現規(guī)劃全覆蓋”。

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布。

相關政策、文件的出臺，標志著“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃進入了新時代。

1.2 學術研究

根據知網中文數據庫以“國土空間規(guī)劃”為關鍵詞查詢，文獻共計793篇，其中2019年開始趨于高位，如圖1所示，與政策發(fā)布同步。

圖1 知網中文數據庫“國土空間規(guī)劃”關鍵字查詢分布圖

在萬方數據庫統(tǒng)計中，以“國土空間規(guī)劃”為關鍵詞，查詢關聯關鍵詞以“多規(guī)合一”、“大數據”等關聯度較高，關鍵詞頻次和詞云如圖2所示。

圖2 萬方數據庫“國土空間規(guī)劃”關鍵字詞頻和詞云圖

由圖2可知：“國土空間規(guī)劃”在2019年成為研究的熱點，眾多學者在體系建設、規(guī)劃編制、技術體系等方面進行了大量的探索和研究，同時2020年會出現更多的研究成果。

1.3 標準與規(guī)范

統(tǒng)一的標準是各項規(guī)劃建設活動必須遵循的依據，技術標準體系不僅為規(guī)劃的編制審批和管理實施提供強有力的技術支持，還為行政部門和社會公眾對規(guī)劃制定和監(jiān)督實施提供清晰的參考依據[1]，結合現狀國情的“四梁八柱”、“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系，編制與之相協(xié)調的技術標準體系成了當務之急。經梳理，現有涉及國土空間規(guī)劃的國家標準共513項，其中，土地、地礦國家標準169項，海洋國家標準127項，測繪國家標準165項，環(huán)境保護和工程建設方面的規(guī)劃標準32項，基于智慧城市的標準20項。同時，國土空間規(guī)劃的實施作為國家戰(zhàn)略有效實施的必然要求(見《意見》)，需要以大數據作為支撐、形成數據資產，為此數據安全成為國土空間規(guī)劃的基本要求?，F有的國家標準信息技術安全類標準共計253項，涵蓋了技術、管理、工程和設備等。

2 存在問題

2.1 治理體系

國土空間規(guī)劃與國家或地區(qū)政治、行政體制聯系緊密，包括空間發(fā)展、空間布局兩層內容，具備綱領性和法定性的特征[2]。現有的各類各級法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術規(guī)范等與建設“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系相矛盾，同時缺少統(tǒng)領國土空間規(guī)劃的主干法律、存在現有法律法規(guī)的要素不全、可操作性差等現象。參與國土空間規(guī)劃的自然資源、農業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、住建等部門存在“以我為主”、標注不統(tǒng)一、期限不一致等，導致全局性的國土空間規(guī)劃落實不到位。規(guī)劃編制過程中存在編制、實施和監(jiān)督三位一體[3]，管理體制和評價機制不夠健全等問題。

2.2 技術應用

新型基礎設施建設的發(fā)展為國土空間規(guī)劃的編制和實施帶來新的契機，國土空間規(guī)劃體系建設無疑將成為智慧城市建設的基礎性智慧項目，是一個全局性的自組織與他組織共存的巨型系統(tǒng)工程和改革工作過程[4]，需要成熟、規(guī)范的技術支撐。

數字孿生體、數據中臺等架構和技術尚處于技術成熟度曲線的過高期望的峰值(Peak of Inflated Expectations)，還需不斷沉淀和積累；5G通信的應用正處于推廣階段，二、三線城市的建設還需一定的時間；國土空間時空大數據平臺的主要支撐軟件GIS系統(tǒng)，國外軟件占據了較大市場份額。當前，國產替代化的需求對系統(tǒng)和平臺建設需要的計算、存儲、數據庫、中間件技術和設備提出更為迫切的要求。

2.3 標準和規(guī)范

按照《中華人民共和國標準化法》的要求，標準分為國家標準(GB和GB/T)、地方標準(DB)和企業(yè)標準(QB)等，上文所統(tǒng)計均為國家標準，在國土空間規(guī)劃編制匯總領域存在很多的地方標準，在系統(tǒng)實施過程中還有很多企業(yè)標準，造成標準不夠統(tǒng)一，數據孤島大量存在。

從系統(tǒng)實施的規(guī)范上來看，國家層面有《智慧城市時空大數據平臺建設技術大綱2019》、《城市綜合管理平臺國家標準》、《城市三維建模技術規(guī)范》、《“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺技術標準(征求意見稿)》、《海洋信息云計算服務平臺安全規(guī)范》、《電子政務標準化指南》等相關規(guī)范，雖然擁有眾多的規(guī)范標準，但規(guī)范類型的多樣化、條塊化造成規(guī)劃編制體系和主體的多元和沖突。

2.4 數據共享與數據安全

新時期基于數據驅動的國土空間規(guī)劃的編制和實施依賴于地理信息、測繪、規(guī)劃、交通、社會經濟等相關領域的數據，數據的集成和共享也是智慧城市建設的關鍵基礎。從統(tǒng)計來看，國土空間規(guī)劃項目是智慧城市建設的一個智慧項目，但從政府開放數據統(tǒng)計來看，有11個省或自治區(qū)、3個直轄市建立了自己的省級行政大數據平臺，共有65個市建立了自己的市級行政大數據平臺[5],這種現狀與國家要求建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術標準體系(見《意見》)還有較大的差距。

由于國土資源數據大多屬于保密數據，在系統(tǒng)數據共享的同時，還要充分加強數據安全、隱私保護、數據主權、數據倫理等方面的研究和建設。

3 對策與思考

3.1 健全與完善國土空間規(guī)劃法律體系、法制能力

3.1.1 立法本質上，以提高現代化治理能力為目標，推動國土空間規(guī)劃高質量發(fā)展

運用法律法規(guī)去完善國土空間規(guī)劃管理和治理能力，是國土空間規(guī)劃立法的根本出發(fā)點，相關的法律法規(guī)制度是國家法治體系現代化建設不可或缺的一環(huán)，是國土空間規(guī)劃高質量發(fā)展、治理能力全面提高、多部門參與、充分發(fā)揮國土空間治理效益的有力保障。因此，制定橫向全面兼顧，縱向上下銜接的《國土空間規(guī)劃法》是健全國土空間規(guī)劃法律體系的首要任務。

3.1.2 法律關系上，強調《國土空間規(guī)劃法》與配套法律的無縫對接

從規(guī)劃管理體系的頂層設計來看，合理劃分層級進行規(guī)劃管控是落實法律保障的重要手段。將許可事項和土地處置權力過于集中的下放給地方，容易使城市發(fā)展邊界無序擴張、國有土地資源浪費、環(huán)境治理效果不佳、農田總量難以保證等問題。而將規(guī)劃的權力統(tǒng)一收至中央，又會造成審批程序繁雜，辦事效率低下、管理手段單一等問題。

3.1.3 法律體系上，形成以《國土空間規(guī)劃法》為先導，部門及地方配套實施條例有效配合的體系

國土空間規(guī)劃法律制度構成體系是影響社會發(fā)展的制度基礎之一，與國家其他法律、行政、經濟制度以及各種約定的鄉(xiāng)約民規(guī)一起，共同影響著國民經濟和國家建設的發(fā)展。這就要求即將出臺的《國土空間規(guī)劃法》在實施過程中，制定多項配套的條例進行細節(jié)完善，確?！秶量臻g規(guī)劃法》的落地實施。

3.1.4 執(zhí)法程序上，從依據政策法規(guī)走向依法行政軌道

2007年國家頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首次明確了城鄉(xiāng)建設過程中各類規(guī)劃的法定地位、編制程序、“一書三證”制度以及規(guī)劃核實、驗收等涉及規(guī)劃層面的定義。但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要是針對項目實施過程中涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律問題，并沒有對土地征收、補償、劃撥、協(xié)議出讓與收益等公共利益問題做出約定。因此在制定《國土空間規(guī)劃法》過程中，重點是使項目從進行規(guī)劃編制、獲得建設用地到落地實施的全過程走向依法行政的道路，統(tǒng)籌考慮國土空間規(guī)劃的編制、監(jiān)督和實施管理，對土地、建設等活動進行規(guī)范化、一體化管理，確保公共利益不受損失。未來《空間規(guī)劃法》需要進一步探索如何在滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展需求與保護私權之間尋找利益平衡點[6]。

3.2 優(yōu)化提升國土空間規(guī)劃新技術應用

3.2.1 以新技術加強國土空間規(guī)劃現代化建設

“科學技術是第一生產力”，這一科學論斷充分表明了現代科學技術發(fā)展的重要特點，也指出了科學技術發(fā)展最終結果。在智慧城市建設和發(fā)展的過程中，科學技術無疑會發(fā)揮重要作用，例如人工智能、數字孿生、云計算以及物聯網等技術。建立智慧城市，首先要做好數字城市，利用先進的云計算功能處理和城市有關的各類數據，將處理結果反饋給國土空間規(guī)劃系統(tǒng)，最后利用物聯網的強大功能，有效的控制城市機器的每個零部件，同時應用數字孿生技術，搭建以 3DGIS、BIM 等圖形引擎為核心的 “城市時空信息云平臺”，基于統(tǒng)一的標準與規(guī)范，集成并建立集基礎地理數據、各類規(guī)劃數據、多規(guī)融合成果數據、項目建設數據等“城市時空信息模型數據庫”，實現城市規(guī)劃、建設、管理、監(jiān)督全過程的數字資源集中管理與應用、信息互通與共享。

3.2.2 多學科融合保證國土空間規(guī)劃“一張藍圖”的落實

以往城鄉(xiāng)規(guī)劃編制機構大多使用Autodesk公司軟件制作規(guī)劃成果，而原國土部門的土地利用規(guī)劃習慣把GIS作為成果制作和管理平臺。國家行政機構改革后，新成立的自然資源管理部門在國土空間規(guī)劃時使用GIS平臺，在該平臺上構建時空大數據平臺和實施監(jiān)督系統(tǒng)實現對不同類型規(guī)劃的管控。時空大數據平臺集成了國土空間規(guī)劃方面的各項詳細規(guī)劃數據、管理文件資料、地區(qū)發(fā)展數據、“雙評價”指標要求的數據，實現了“多規(guī)合一”，用一張藍圖管理不同部門的規(guī)劃，還通過城市三維模擬仿真、輔助決策支持、三區(qū)三線預警等智能化應用，為城市建設提供了扎實的服務支撐，極大改善了傳統(tǒng)規(guī)劃的管理方式和技術含量。

3.2.3 運用大數據和地理信息系統(tǒng)助力規(guī)劃體系編制

自然資源管理部門成立后，要求全面整合國土和規(guī)劃方面的業(yè)務與數據，大數據技術的發(fā)展為這種新業(yè)務的重構提供了可能。一方面，大數據分析由于能夠提供相對準確及時的規(guī)劃基礎信息，如對自然環(huán)境的變遷、人口遷移規(guī)模去處、經濟發(fā)展的帶動力、道路交通狀況、公共基礎設施配套完好率、土地開發(fā)強度等方面都提供了強有力的支撐，使國土空間規(guī)劃的相關需求、編制、監(jiān)督管理更為科學和理性；另一方面，地理信息系統(tǒng)技術的升級為國土空間規(guī)劃的空間尺度分析、坡度坡向分析、水文地質分析、公共設施服務范圍分析等問題研究提供更為準確、可視化的分析工具，很大程度提升了規(guī)劃基礎資料的準確性和成果的合理性。

3.3 建立標準規(guī)范的國土空間信息平臺聯動工作體系

3.3.1 標準規(guī)范設計

為了保證國土空間信息平臺實施和運行維護中始終處于穩(wěn)定有序、科學合理的狀態(tài)，保證成果的銜接和數據共享，提高數據質量，保障數據精度，有效地實現數據建庫和管理應用，發(fā)揮信息化建設成果的整體和集成效應，需要制定國家層面的相關規(guī)范和標準化體系，形成指導國土空間規(guī)劃系統(tǒng)平臺建設管理的基本規(guī)則。為了提高國土空間規(guī)劃內容的適用性，需要對各類空間規(guī)劃加以分析，充分了解不同空間規(guī)劃的內涵，并找出不同規(guī)劃的共同點及基本標準，對各類規(guī)劃的規(guī)則進行調整，從而有效促進規(guī)劃內容的融合[7]。

3.3.2 標準規(guī)范實施路線

作為國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設保障基礎，標準規(guī)范的編寫和管理辦法的制定使系統(tǒng)平臺在技術上能夠有法可依。在標準制定的程序上，首先要對國內外已經發(fā)布實施的標準規(guī)范和管理辦法做一個深入的研究，分析哪些部分適合我國國情，對于已經成熟并成功應用的標準規(guī)范，可直接引用；在標準制定的范圍上，充分考慮地理信息行業(yè)、測繪行業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)等相關行業(yè)標準，充分考慮不同標準在現行制度條件下的可行性，群策群力，制定出一套涉及面廣，技術先進、切實可行、中國特色鮮明的標準體系，滿足國土空間數據的生產、管理與服務的要求，用以保障國土空間規(guī)劃系統(tǒng)的順利建設。配合各類管理條例，以期形成“職責體系健全、事權清晰、程序協(xié)調”的管理機制，使我國空間治理能力不斷提升[8]。

3.3.3 國土空間信息平臺的基本功能研究

基于國土空間規(guī)劃管理體制和業(yè)務流程搭建的國土信息管理平臺，應包括以下基本功能模塊：數據庫建設方面，包含各類國土空間數據的集成和政府網多部門共享功能；業(yè)務重構方面,面向公建審批制度改革,建設項目審批部門的一站式聯審聯批功能，面向公眾的查詢和瀏覽功能。另外，還將實現多部門規(guī)劃“一張圖”和城市三維空間輔助決策功能。通過建設國土空間信息平臺，實現建設項目審批、管理工作信息化、透明化，全面提升行政效能，助推智慧中國建設[9]。

3.4 數據安全為前提的數據共享策略

3.4.1 數據安全保障

安全是一切工作的基礎。結合我國目前的網絡安全現狀，按照國土空間規(guī)劃信息的保密要求和工作需要，國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設要符合國家涉密網建設和軟件系統(tǒng)、運行網絡安全的文件要求，本著可實施性、可管理性、安全完備性、可擴展性和專業(yè)性原則，參考國內、外的計算機軟、硬件和網絡安全標準，滿足“全方位、多層次、系統(tǒng)化”構架要求，建立牢固的安全控制體系，如圖3所示。

圖3 安全控制體系

國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設安全所需的控制體系具體包含物理安全、系統(tǒng)安全、網絡安全、應用安全、安全管理五個層次，為系統(tǒng)提供完善的保障，并包含數字簽名、密鑰管理、信息過濾、安全檢測，數據存儲管理等相關安全管控機制。

3.4.2 加強數據共享，提高數據使用效率

通過制定統(tǒng)一的標準規(guī)范，明確共享范圍，使得數據共享成為可能。數據共享是數據生態(tài)的核心，能夠有效促進系統(tǒng)對于數據挖掘、更新、使用的效率。數據的開放共享，需要有制度的約束，是建立在一系列法律、法規(guī)、標準規(guī)范的基礎上實施的。從立法層面上制定好數據開放規(guī)則，數據的生產、使用者在進行操作時才能夠各取所需，使數據發(fā)揮最大經濟效益和社會效益。

對數據的需求往往不是數據本身，而是通過數據運算帶來的結果，例如某項統(tǒng)計數據以及由統(tǒng)計數據折射出的社會現象等，可以考慮不共享原始數據，只共享數據產品或經過脫敏后的數據。以國土空間信息共享為例，如果使用者想要了解的只是項目進展的情況和基本信息，那么只需要通過平臺上運算出這些信息結果，然后將最終數據提交給平臺進行共享。

3.4.3 積極采用新技術破解共享難題

從本質上講，要解決數據共享遇到的主要問題，最終還要依靠技術的發(fā)展。采用聯合學習算法和區(qū)塊鏈技術，可以有效解決面臨的問題。之所以需要大數據，是因為將大量數據集合后，就可以發(fā)掘出更多數據和數據以外的信息。換個思路，如果可以通過其他方法達到同樣目的，就沒有必要采用這種大批量數據整合的構思了。利用分散在世界各地的微型計算機及終端設備，通過協(xié)同訓練，讓個人電腦學習事先搭建的模型，而不需要將訓練數據集中到統(tǒng)一的設備上，這就是常說的聯合學習算法。如果這種算法能有效解決數據集合的問題，以后數據所有者在不需要將自己的數據開放共享的前提下，就可以享受到與開放數據相同的便利。

4 結論

在當今新基建條件下，國家宏觀政策和技術發(fā)展為國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設帶來了新機遇，而國土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設對于規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督起著舉足輕重的作用。通過分析建設國土空間規(guī)劃系統(tǒng)過程中存在的問題，提出在完善治理法律法規(guī)體系的基礎上，制定出各部門統(tǒng)一的建設管理標準，運用人工智能、數字孿生、云計算等新技術手段，借助大數據分析和地理信息系統(tǒng)的海量數據支撐，實現多規(guī)合一，用一張藍圖管理國土空間規(guī)劃，以期實現規(guī)劃的最大效益。