董文華

[摘 要] 財政支持在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中發(fā)揮著重要作用。本文以山東省為例，圍繞財政支持鄉(xiāng)村振興的必要性展開論述，梳理山東省財政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀及存在的現(xiàn)實障礙，積極探索山東省財政支持推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)村振興;財政支持;山東省

[中圖分類號] F812.8;F320 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）19-14-3

黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分顯示了鄉(xiāng)村在國家現(xiàn)代化建設中的重要地位，對于促進我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義，進一步拓展了新時期“三農(nóng)”發(fā)展思路。作為農(nóng)業(yè)大省的山東省，為堅決落實習近平對新時代山東工作的總要求以及關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要指示，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，立足本省實際，制定了《山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，力爭以實際行動打造鄉(xiāng)村振興的齊魯樣板。

1 山東省鄉(xiāng)村改革發(fā)展主要成效

改革開放以來，山東省積累了許多鄉(xiāng)村改革發(fā)展經(jīng)驗，形成了“諸城模式”“濰坊模式”“壽光模式”，為全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展做出了突出貢獻。2019年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，山東省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為4 678.3億元，僅次于河南省，居全國第2位，占全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的7.61%;山東省農(nóng)業(yè)機械化總動力10 415.2萬kW，居全國第1位;山東省農(nóng)村居民人均可支配收入從2013年的10 868.9元增長至2018年的16 297.0元，高于全國農(nóng)村居民人均可支配收入14 617.0元;農(nóng)村衛(wèi)生室數(shù)量53 246個，居全國第3位;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到4 551.9萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到7 364.9萬人，保險覆蓋面不斷擴大。2019年，全省家庭農(nóng)場增加9 000多家，農(nóng)民專業(yè)合作社增加7 000多戶;休閑農(nóng)業(yè)持續(xù)升溫，省級休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣增加至11個，示范點增加至21個，山東省最美休閑鄉(xiāng)村增加至37個，齊魯美麗田園增加至24個，休閑農(nóng)業(yè)精品園區(qū)（農(nóng)莊）增加至32個。這些都為山東省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施創(chuàng)造了良好的條件和基礎。

2 財政支持鄉(xiāng)村振興的重要性

鄉(xiāng)村振興是一項長期且艱巨的重大戰(zhàn)略任務，其實施與推進離不開多方力量共同努力。財政是國家治理的基礎和重要支柱，連接政治、經(jīng)濟和社會三大子系統(tǒng)，涉及經(jīng)濟、政治等多個領域，其政策手段更是多樣化。因此，通過財政手段可以撬動多方資金，調(diào)集多方力量，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供支持。

2.1 財政支持是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具和手段

通過財政政策手段（稅收、購買性支出、財政轉移支付、公共支出和專項補助等）保障農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中所需的資金，為鄉(xiāng)村振興提供物質基礎和財力保障，并在此過程中不斷引領社會資金、企業(yè)資金等各種資金投向“三農(nóng)”領域，提高資金使用效率，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。2019年，山東省成功發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項債券，發(fā)行總額為1.38億元，破解鄉(xiāng)村振興資金瓶頸，拓寬融資渠道;另外，設立鄉(xiāng)村振興重大專項資金，并制定《山東省鄉(xiāng)村振興重大專項資金管理暫行辦法》，以規(guī)范和加強鄉(xiāng)村振興重大專項資金管理，集中財力支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

2.2 財政為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基礎性制度保障

財政直接影響政府與市場的關系，加大財政投入與支持，會引導政府和市場兩種機制相互融合、共同推進鄉(xiāng)村振興。財政制度的改革與創(chuàng)新、現(xiàn)代財政制度的建設，有利于推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度和體制創(chuàng)新，進而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供制度保障。

2.3 財政是鄉(xiāng)村治理的基礎和重要支柱

鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)必然涉及鄉(xiāng)村治理。而目前我國正處于經(jīng)濟社會轉型發(fā)展時期，各種利益矛盾突出，但可以通過財政來化解、緩和矛盾，進行利益和社會整合，從而起到價值引導和推進治理能力提高的作用。因此，財政改革會通過價值引領和經(jīng)濟社會整合功能，引領其他領域體制機制改革，化解鄉(xiāng)村治理中的各種利益糾紛，促進形成包容、和諧的鄉(xiāng)村治理格局。

3 山東省財政支持鄉(xiāng)村振興現(xiàn)狀

3.1 財政投入持續(xù)增長

從山東省一般公共財政預算收入來看，收入總量由2014年的5 026.83億元增長至2018年的6 485.4億元，雖然增長速度放緩，但是收入總量一直處于增長狀態(tài)（見圖1）。

從山東省農(nóng)林水支出項目的預算來看，支出總量由2014年的772.48億元增加至2018年的998.50億元，但2016年略有下降;農(nóng)林水支出項目預算在一般公共預算支出中所占比重從2014年的10.8%下降至2018年的9.9%，但占比基本上均保持在10.0%左右（見圖2）。

3.2 統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金使用

長期以來，由于涉農(nóng)資金名目數(shù)量多、分配管理限制多，2018年將中央（部分）和省級涉農(nóng)資金進行歸并整合，設立鄉(xiāng)村振興重大專項資金，并從設置體系、管理體制、資金分配方式3個方面創(chuàng)新管理機制，力爭形成資金合力，充分發(fā)揮涉農(nóng)資金的社會經(jīng)濟效益。改革后，鄉(xiāng)村振興重大專項資金由山東省委農(nóng)村工作領導小組集中統(tǒng)一管理，并將其劃分為省級統(tǒng)籌安排資金、切塊分配市縣使用資金兩大類。對于省級統(tǒng)籌安排資金，實行任務（項目）管理，由省財政進行預算評審并配置資金。對于切塊分配市縣使用資金，主要采取因素法切塊下達，實行目標到縣、任務到縣、資金到縣、權責到縣的“四到縣”管理模式。

3.3 積極拓寬融資渠道

為解決山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展中“融資難”“融資貴”“融資慢”等問題，加強財政、金融、保險、擔保多方聯(lián)動，積極構建完善的財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元化投入格局。

2017年，山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔保有限責任公司成立，并與41家金融機構簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，意向授信額度1 200多億元，引導信貸資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，緩解農(nóng)業(yè)融資瓶頸，放大財政支農(nóng)的政策效應。截至2020年3月，已在全省128個縣設立分支機構，覆蓋全省主要農(nóng)業(yè)縣;已累計提供擔保貸款81.54億元，惠及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體2.36萬戶;在服務范圍上，以種植養(yǎng)殖類項目為主，占比約為70%;在服務對象上，以種養(yǎng)大戶、社會化服務組織為主，占比約為85%;省財政出臺一系列扶持政策，降低經(jīng)營主體融資成本。數(shù)據(jù)顯示，2019年，山東農(nóng)擔公司擔?？蛻羝骄谫Y成本低于市場平均水平，約為3.33%。

2019年2月，山東省投融資擔保集團成立，引導市縣擔保機構提高小微企業(yè)和“三農(nóng)”主體的擔保比重;9月，設立1億元省級再擔保風險補償資金，加快構建政策性融資擔保體系，突出鼓勵擔保機構支小支農(nóng)、降費讓利。

3.4 大力支持鄉(xiāng)村全面振興

加大“四好”農(nóng)村路、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村“廁所革命”、農(nóng)村生活污水治理等方面支持力度，改善農(nóng)村人居環(huán)境;支持省級“美麗鄉(xiāng)村”示范村、“美麗村居”試點村和“美麗移民村”建設;從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化服務和社會保障體系方面，提升農(nóng)村公共服務水平;推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設全省高標準農(nóng)田，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展;提高縣域內(nèi)村級組織運轉經(jīng)費最低保障標準，支持村（社區(qū)）法律顧問、人民調(diào)解員開展工作，提升鄉(xiāng)村治理水平。2019年9月，山東省內(nèi)14家單位和社會團體共同發(fā)起成立了非營利性行業(yè)組織——山東省鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，并專門成立了高規(guī)格的省委農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，構建了“1+1+5+N”政策體系，設置鄉(xiāng)村振興5個工作專班。

4 山東省財政支持鄉(xiāng)村振興存在的現(xiàn)實障礙

4.1 鄉(xiāng)村振興資金投入渠道過于單一

由于國家投入和社會各界資金支持力度有限，加之大部分村集體經(jīng)濟實力薄弱，所以大部分村基本上主要依靠財政轉移支付或各類撥款維持村級組織的正常運轉;山東省各級鎮(zhèn)政府受所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的限制，在鄉(xiāng)村振興資金投入上存在不足。

4.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略宣傳不到位

部分村民對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略缺乏深刻認識，主要表現(xiàn)在受傳統(tǒng)觀念、經(jīng)濟收入的影響，部分村民自主投資建設家園的積極性不足，對鄉(xiāng)村建設漠不關心，而是一味地遵從上級安排，缺乏自主性和積極性，甚至少數(shù)村民存在一定的抵觸心理。

4.3 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境欠佳

我國長期的城鄉(xiāng)二元結構導致農(nóng)村大量的勞動力、土地、資金等要素資源流入城市，農(nóng)村發(fā)展受到嚴重制約。近年來，政府越來越重視“三農(nóng)”問題，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都經(jīng)歷了長足的發(fā)展，取得了很大的進步，但與城鎮(zhèn)相比，在要素、服務、設施、經(jīng)濟上仍存在較大差距。要素方面，農(nóng)業(yè)轉移人口落戶受到限制，農(nóng)村人才緊缺，農(nóng)村零星閑散土地資源整合不足，鄉(xiāng)村金融服務體系不完善等;服務方面，在教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生服務體系、公共文化服務體系、社會保障體系和治理水平等方面仍與城市存在差距;設施方面，基礎設施一體化規(guī)劃、一體化建設、一體化管護的水平、效率不高。

5 山東省財政支持推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的路徑

5.1 構建推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財力保障機制

當前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進入關鍵期，將“三農(nóng)”領域作為財政投入的優(yōu)先保障領域，既要繼續(xù)加大財政投入，又要確保農(nóng)林水預算支出項目的比例有所提高;充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，利用財政資金積極引導金融資金、企業(yè)資本、社會資本投向“三農(nóng)”領域，形成財政、金融、社會和農(nóng)民多元投入格局;優(yōu)化資金結構，向“三農(nóng)”重點領域、打基礎、管長遠的重點項目傾斜;進一步提高鄉(xiāng)村振興專項資金管理水平，提高資金使用效率，完善績效考核、監(jiān)督機制[1]。

另外，積極探索建立以市場為導向的經(jīng)營靈活、管理有效、運行穩(wěn)健的集體經(jīng)濟發(fā)展新機制，增加村集體經(jīng)濟收入，提高村級組織自我發(fā)展和服務能力，消除集體經(jīng)濟空殼村，為鄉(xiāng)村振興多渠道籌集資金，提供財力支持。

5.2 推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制建設，強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給

首先，進一步理順各級政府之間的關系，明確省、市、縣和鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)服務事權和支出責任。發(fā)展村級集體經(jīng)濟，增強基層政府財力，進而帶動整個地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，形成某些特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群效應，縮小城鄉(xiāng)差距。

其次，通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿學校、小規(guī)模學校、農(nóng)村幼兒園建設提升工程等均衡配制城鄉(xiāng)教育資源;通過補齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生人員、完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡等方式健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系;通過打通公共文化服務“最后一公里”，鄉(xiāng)、村兩級綜合性文化服務中心建設，培育“非遺”村落等，健全城鄉(xiāng)公共文化服務體系;通過提高居民基本醫(yī)保和大病保險籌資標準，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系等，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保體系[2]。通過以上措施，把農(nóng)村變成安居樂業(yè)的家園，提高農(nóng)民地位，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)。

最后，充分利用財政資金推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化規(guī)劃、建設和管護，優(yōu)化“四級”國土空間規(guī)劃，以市縣域為一個整體，合理統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎設施，整合城鄉(xiāng)基礎設施資源，提高設施使用效率。

5.3 通過財政引導構建多元共治鄉(xiāng)村治理格局

黨的十九大報告指出，鄉(xiāng)村治理要按照自治、法治、德治的原則積極開展，實現(xiàn)三者的良性互動，最終取得良好的鄉(xiāng)村治理效果。通過一系列法制活動，開展山東省掃黑除惡專項斗爭，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造安全、穩(wěn)定的社會環(huán)境;充分利用財政資金及其杠桿作用，結合地區(qū)特色，積極探索發(fā)展集體經(jīng)濟，保障村組織運轉經(jīng)費，增強村委會作為群眾自治社會組織的獨立性;對于部分地區(qū)村組織渙散的情況，要積極進行治理;有條件的村級組織可在上級政府指導、群眾廣泛參與的情況下，結合村情、歷史狀況積極探索村規(guī)民約，強化道德激勵約束，充分調(diào)動群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，構建以自治為基礎、群眾積極參與鄉(xiāng)村治理的平臺。積極開展講文明、樹新風活動，在社會治安、消防安全、環(huán)境保護、清潔家園、鄰里關系和婚姻家庭等方面選拔一批文明示范家庭，通過德治引導，引領健康向上的鄉(xiāng)村治理[3]。

積極鼓勵社會鄉(xiāng)賢、社會力量和社會組織參與鄉(xiāng)村治理，轉變政府職能，積極向服務型政府轉變，將主要精力用于提供鄉(xiāng)村公共服務、培育鄉(xiāng)村主體和扶持小農(nóng)戶，積極探索村級組織自治、社會組織協(xié)同、民間機構參與、部門幫扶共建的鄉(xiāng)村治理格局，形成多元共治鄉(xiāng)村的氛圍，從而推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

參考文獻

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[2]鄧菊秋，王禎敏，尹志飛.改革開放40年我國財政支農(nóng)政策的成效、問題與展望[J].貴州財經(jīng)大學學報，2018（5）：11-16.

[3]汪武斌，周元才，唐漢東.財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的探索與思考：以湖北省棗陽市為例[J].財政科學，2018（9）：100-107.