鄒妤婕　張艷

關(guān)鍵詞 控?zé)熈⒎?執(zhí)法管理 公眾參與

作者簡介：鄒妤婕、張艷，南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院。

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.240

一、緒論

國家控?zé)熢趶V義上包括國家公權(quán)力通過制定和實(shí)施法律等多種方式監(jiān)管煙草制品的生產(chǎn)和銷售、宣傳煙草危害、給公眾提供戒煙幫助等以及狹義的公共場所禁止吸煙。20世紀(jì)后期以來，吸煙的危害逐漸被科學(xué)研究所證實(shí)。煙草煙霧中所含的尼古丁、一氧化碳、胺類、酚類、氰化氫、苯并芘 等有害物質(zhì)能夠引發(fā)心血管疾病、呼吸道疾病、癌癥以及影響生殖能力和智力。同時(shí)，二手有害煙霧還會使公共場所的PM10和PM2.5濃度急劇上升，污染公共衛(wèi)生環(huán)境。為保障公民的生命權(quán)和健康權(quán)，國家采取措施控制吸煙成為大勢所趨。

對于政府控制吸煙行為的舉措，反對者認(rèn)為，吸煙是一項(xiàng)權(quán)利，吸煙者應(yīng)享有吸煙自主權(quán)。筆者認(rèn)為，世界上沒有國家的法律對所謂的“吸煙權(quán)”予以認(rèn)可和保障，并且吸煙有害健康和環(huán)境，吸煙者往往由于無法抗拒煙癮而“被動”吸煙，缺乏自主意識?？梢?，“吸煙權(quán)”沒有法定性，也不滿足自主性和正當(dāng)利益的要求，不具有權(quán)利屬性。對于吸煙行為，雖有“法無禁止皆自由” 一說，但這種吸煙自由應(yīng)當(dāng)以不損害公共利益和他人合法權(quán)益為界限，需要通過公權(quán)力的介入加以約束，以此來保障非吸煙者的生命健康以及公共衛(wèi)生利益。因此，國家控?zé)煹谋匾院驼?dāng)性不言而喻。

2003年，世界衛(wèi)生組織通過了《煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》），控制煙草泛濫已然成為眾多國家的共識。此后，以歐洲為始，許多國家紛紛開始了控?zé)熈⒎?、建立無煙公共場所的步伐。2006年1月，《公約》在我國生效后，控?zé)煿ぷ饔兴罨?，但是，由于制度、?jīng)濟(jì)、公眾意識等因素的制約，我國的控?zé)熜Ч冀K不甚理想。截至目前，國內(nèi)有關(guān)控?zé)煹姆梢罁?jù)僅散見于《未成年保護(hù)法》《煙草專賣法》《廣告法》等法律和一些地方性法規(guī)中。2014年，作為第一部控?zé)熜姓ㄒ?guī)的《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》胎死腹中，我國的控?zé)熤啡匀焕щy重重。進(jìn)入習(xí)近平新時(shí)代，隨著健康戰(zhàn)略的落實(shí)與新一輪國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革，控?zé)煿ぷ饔瓉硇碌木置?。面對新形勢，深入研究分析?dāng)前國家控?zé)煷嬖诘膯栴}，探索改革完善之策，對于國家實(shí)現(xiàn)公共場所禁煙，最終達(dá)成無煙社會的目標(biāo)具有重大意義。

二、現(xiàn)狀下國家控?zé)煷嬖诘膯栴}

（一）相關(guān)控?zé)熈⒎ǖ娜笔?/p>

簽署《公約》十多年來，我國有關(guān)控?zé)煹牧⒎ㄔO(shè)置仍然與目標(biāo)需求有著較大差距，根據(jù)《公約》的要求并參照國外做法，不難發(fā)現(xiàn)我國在控?zé)熈⒎ㄉ现饕嬖谝韵聠栴}：

1.控?zé)熈⒎ㄐЯΦ?，缺少重要?nèi)容

目前，相比與其他控?zé)熣咻^為完備的國家，我國作為煙草生產(chǎn)和消費(fèi)的大國，有關(guān)控?zé)煹姆煞ㄒ?guī)除零星分布于其他法律的個(gè)別條文中外，僅以地方法規(guī)或規(guī)章的形式呈現(xiàn)，缺少專門的國家層級的控?zé)熈⒎ǎ瑢τ谂c控?zé)熛嚓P(guān)的煙的種類、控?zé)煼秶?、?zhí)法主體、法律后果等問題規(guī)定不明，導(dǎo)致了有關(guān)部門在控?zé)煹木唧w實(shí)施過程中無法可依的局面，不利于全國控?zé)煿ぷ鞯拈_展。同時(shí)，雖然已有不少城市制定了地方控?zé)煑l例，如《北京市控制吸煙條例》《上海市公共場所控制吸煙條例》等，但還有如云南、貴州等省份或城市沒有制定相應(yīng)的控?zé)煼ㄒ?guī)，且地方的立法新舊有別、水平參差不齊，上位法的缺失也導(dǎo)致下位法沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，缺少了行動指南。

2.立法推進(jìn)受到煙草行業(yè)抵制

一方面，我國實(shí)施煙草專賣制度，國家煙草總局和中國煙草公司對全國的煙草行業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的經(jīng)營管理，兩者屬于“兩塊牌子、一套機(jī)構(gòu)”，實(shí)質(zhì)上就是自己監(jiān)管自己，既是官，又是民。同一套班子不可能同時(shí)承擔(dān)促進(jìn)煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)控?zé)煿ぷ鲀身?xiàng)相互矛盾的職責(zé)，政企合一，必然導(dǎo)致國家煙草專賣制度背離初衷、向逐利性方向偏移。另一方面，煙草行業(yè)能夠帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，上繳稅利是我國財(cái)政收入的第一大來源，同時(shí)還解決了相關(guān)從業(yè)人員的就業(yè)問題，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響重大。而控?zé)煹膶?shí)施勢必會對煙草行業(yè)的利益有所減損，出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和依賴慣性，政府往往會向煙草行業(yè)的阻撓妥協(xié)，從而導(dǎo)致控?zé)熈⒎ǖ臏彙?/p>

（二）控?zé)焾?zhí)法管理不力

1.執(zhí)法部門職責(zé)不明，執(zhí)法態(tài)度消極

由于相關(guān)控?zé)熈⒎ǖ娜笔?，法律對于控?zé)焾?zhí)法主體的規(guī)定尚未明確，難免導(dǎo)致無人執(zhí)法、控?zé)煿ぷ魇艿胶鲆暤膶擂吻樾巍ｊP(guān)于執(zhí)法主體，主要有兩種管理模式：一是單部門管理模式，主要由一個(gè)部門如衛(wèi)生計(jì)生部門統(tǒng)一管理控?zé)煿ぷ?二是多部門管理模式，由衛(wèi)生計(jì)生、教育、公安、交通運(yùn)輸、民政、工商等多部門聯(lián)合執(zhí)法，在各自的領(lǐng)域內(nèi)分別監(jiān)管控?zé)熐闆r。目前，一些地方控?zé)煑l例對控?zé)熤黧w作出了規(guī)定，大多采取了第二種多部門執(zhí)法的模式，但在這種模式下，多部門分頭執(zhí)法，容易導(dǎo)致執(zhí)法的配合度和聯(lián)動性不高，浪費(fèi)行政資源或是導(dǎo)致部門間的相互推諉，導(dǎo)致行政效率的低下。

2.違法吸煙成本低，法律缺乏威懾力

我國現(xiàn)有的城市控?zé)煼ㄒ?guī)對個(gè)人違法吸煙的處罰主要是責(zé)令停止吸煙、警告和罰款。其中，罰款的數(shù)額范圍一般為50元至200元，處罰數(shù)額最高的如深圳、武漢等地也僅為500元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于美國洛杉磯（最高500美元或一個(gè)月監(jiān)禁）、新加坡（最高1000新幣） 、澳大利亞（最高10500澳元） 等國家的規(guī)定。過于軟弱的執(zhí)法，是對違法者的縱容，也無法達(dá)到警示作用。對于單位違法，即對禁止吸煙場所經(jīng)營者或管理者違法職責(zé)行為的罰款金額上也存在同樣的問題。

3.控?zé)焾?zhí)法水平低、效率差

當(dāng)前，我國的吸煙人數(shù)眾多，有限的控?zé)焾?zhí)法人員難以應(yīng)對復(fù)雜艱巨的監(jiān)管工作，并且，許多違法吸煙的行為往往只發(fā)生在極短的時(shí)間內(nèi)，難以被執(zhí)法人員實(shí)時(shí)監(jiān)控到，使得控?zé)焾?zhí)法的效果不強(qiáng)。另外，作為公共場所全面禁煙的過渡，許多地區(qū)在部分場所內(nèi)設(shè)置了吸煙區(qū)或吸煙室，如《天津市公共場所禁止吸煙條例》，對不同的區(qū)域進(jìn)行甄別在一定程度上加大了執(zhí)法人員的工作量，降低了執(zhí)法效率。

（三）公眾對控?zé)熣叩呐浜隙鹊?/p>

首先，中國受到煙文化的影響久遠(yuǎn)，全國煙民數(shù)量超過億 ，吸煙已經(jīng)成為許多人特別是男性的一種生活習(xí)慣和社交方式。在當(dāng)今中國，公眾對于吸煙存在的危害有著基礎(chǔ)認(rèn)知，但大多數(shù)人盡管知道，卻秉持著習(xí)以為常、聽之任之的態(tài)度，依然我行我素，不顧場合地抽煙，無視非吸煙者的利益，污染公共衛(wèi)生環(huán)境。其次，對于面對二手煙危害的人來說，大多數(shù)人抱著多一事不如少一事的態(tài)度，遇見部分場合的吸煙者一般只會避而遠(yuǎn)之，并不會直接出面制止，這也就讓吸煙者更加肆無忌憚。而他們即便是想要投訴舉報(bào)，也常常因?yàn)椴磺宄芾聿块T而不了了之。最后，對于許多室內(nèi)場所的經(jīng)營者（如飯店、酒吧、唱歌房等）來說，他們處于盈利的考慮，往往會選擇遷就顧客，不會主動設(shè)置醒目的禁煙標(biāo)識并且勸阻顧客吸煙，再加上相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)管不力，使得許多吸煙者對于公共場所吸煙違法缺乏必要認(rèn)識。在此現(xiàn)狀下，政府要在公共場所實(shí)施禁煙就變得十分困難。

三、控?zé)熾y題的對策探索

針對上述控?zé)熾y題，在契合《公約》要求的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國多年來開展控?zé)煿ぷ鞯膶?shí)際情況，筆者提出如下建議：

（一）補(bǔ)足控?zé)熛嚓P(guān)立法的缺漏

1.制定全國性的專門的控?zé)煼?/p>

為改變我國控?zé)熈⒎浜蟮臓顟B(tài)，必須著力推進(jìn)全國性控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定，在立法中對重要的原則性規(guī)定加以明確，如拓寬禁煙的公共場所范圍、將同樣有害的電子煙納入立法、確立多部門控?zé)焾?zhí)法模式、實(shí)施預(yù)防控制未成年人吸煙的舉措、要求在煙草制品包裝上印制文字和圖形警示、全面限制煙草廣告、設(shè)立戒煙服務(wù)機(jī)構(gòu)、規(guī)定各主體法律責(zé)任和違法的最低處罰標(biāo)準(zhǔn)等，讓中央立法與地方立法齊頭并進(jìn)，上行下效，上下貫通，建設(shè)高效合理的控?zé)煼审w系，促進(jìn)控?zé)熍e措的科學(xué)實(shí)施。

2.改革煙草專賣體制與相關(guān)政策

一方面，將國家煙草專賣局和中國煙草總公司的職能作出清晰的劃分，監(jiān)管歸監(jiān)管，經(jīng)營歸經(jīng)營，建議可以嘗試在保持壟斷的前提下將中國煙草總公司獨(dú)立為市場企業(yè)，使之真正受到政府的監(jiān)控。另外，2018年新一輪的國家機(jī)構(gòu)改革后，國家煙草專賣總局所屬的工信部原有的牽頭《公約》履約職責(zé)被劃歸到了國家衛(wèi)生健康委員會，新的監(jiān)督部門的設(shè)置有望為國家控?zé)煹膶?shí)施打開新的局面。另一方面，改革相應(yīng)的稅收和財(cái)政制度，防止財(cái)政對煙草經(jīng)濟(jì)過度依賴，合理提供煙草稅率，在保證稅收的同時(shí)控制煙草的流通與銷售，在保障人的生命健康權(quán)和煙草行業(yè)發(fā)展中尋求平衡點(diǎn)。

（二）完善政府控?zé)焾?zhí)法的管理體系

1.改善執(zhí)法模式、明確執(zhí)法主體責(zé)任

為了最大程度的聚集執(zhí)法力量、發(fā)揮執(zhí)法效果，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的較為僵化的執(zhí)法模式加以改進(jìn)，在多部門執(zhí)法模式下，確定由衛(wèi)生計(jì)生部門領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌其余部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，靈活分配控?zé)熉氊?zé)與任務(wù)，而不再是“各管各家”。對于有人力和財(cái)力的地區(qū)，筆者建議，可以設(shè)立專門的控?zé)焾?zhí)法部門，聘用以及從各部門抽調(diào)人員組成，必要時(shí)可以要求其他相關(guān)部門予以協(xié)助，設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，專人專管，職責(zé)明確。

2.嚴(yán)格違法吸煙責(zé)任，加強(qiáng)懲戒

加強(qiáng)控?zé)焾?zhí)法效果，必須加大違法處罰力度，以財(cái)產(chǎn)罰為主，嚴(yán)格追究違反控?zé)煼煞ㄒ?guī)的個(gè)人和單位的責(zé)任。筆者認(rèn)為，對于個(gè)人違法吸煙的，應(yīng)當(dāng)將警告后再犯處以罰款的程序簡化為發(fā)現(xiàn)后責(zé)令立即停止吸煙并當(dāng)場罰款，加強(qiáng)警戒，提高效率，執(zhí)法人員應(yīng)視具體情況在200元至1000元的標(biāo)準(zhǔn)限度內(nèi)處以罰款;對于單位違反控?zé)熉氊?zé)的，在1萬元至3萬元的限度內(nèi)處以罰款，以此強(qiáng)化控?zé)熜Ч?。在此，筆者不建議在控?zé)焾?zhí)法中適用自由罰，因?yàn)槲覈奈鼰熑巳糊嫶螅杂闪P過于浪費(fèi)行政資源，不具備可操作性且處罰過重有違必要性原則。

3.組建控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍、創(chuàng)新執(zhí)法手段

面對執(zhí)法能力較低的問題：其一，可以如筆者上述建議所言，組建專職的執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)置控?zé)熅鞃徫唬{更多執(zhí)法力量;其二，執(zhí)法部門可以與禁止吸煙場所的經(jīng)營者和管理者達(dá)成有效對接，促使其盡好禁止在經(jīng)營場地內(nèi)吸煙的管理職責(zé)，視實(shí)施情況予以獎(jiǎng)勵(lì)或懲戒，形成政府監(jiān)管單位，單位監(jiān)管個(gè)人的高校的間接管理模式;其三，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)善用場地監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀、警用無人機(jī)等電子設(shè)備 ，快速有效地對違法行為進(jìn)行監(jiān)控與取證;其四，吸煙區(qū)并不能保證與非吸煙區(qū)完全隔離，執(zhí)法部門應(yīng)通過明確緩沖期或過渡期時(shí)間、嚴(yán)格限制吸煙區(qū)的設(shè)置和使用等方式，逐步取消吸煙區(qū)的存在，最終達(dá)成公共場所的全面禁煙。

（三）大力動員公眾參與控?zé)煿ぷ?/p>

徒法不足以自行，再完善的法律制度，沒有廣大公眾的支持與配合，執(zhí)行起來也會舉步維艱。尤其針對公眾場所控?zé)?，中國煙民高達(dá)數(shù)億人，僅僅依靠政府部門的執(zhí)法來落實(shí)控?zé)熓沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鼓動公眾參與控?zé)煿ぷ鞑攀亲畋憬?、高效的方式?/p>

首先，需要加大對公眾的宣傳和教育力度，在完善立法的前提下，將“公共場所吸煙違法”這一概念扎扎實(shí)實(shí)地烙進(jìn)公眾的腦海。通過互聯(lián)網(wǎng)、雜志報(bào)刊、電視廣播等多種渠道，全面化、普及化地宣傳吸煙的危害，宣揚(yáng)健康無煙環(huán)境的概念，特別是要在學(xué)校就吸煙問題進(jìn)行專門教育，及時(shí)防止未成年人走上吸煙的道路。其次，讓公眾成為控?zé)熈⒎ㄅc執(zhí)法的參與者，在制定控?zé)煼煞ㄒ?guī)時(shí)向公眾征求意見，設(shè)置專門的咨詢和舉報(bào)電話，鼓勵(lì)熱心群眾以志愿者的身份在一些公共場所擔(dān)任控?zé)煴O(jiān)督員，佩戴獨(dú)特的胸牌或袖章，幫助執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)勸阻違法吸煙行為，有效減少執(zhí)法成本。最后，動員全社會加入控?zé)熜袆印τ陲埖?、商場等盈利性場所，政府通過一些獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其自覺主動加入到打造無煙環(huán)境的行列中;鼓勵(lì)支持民間控?zé)熃M織的發(fā)展，與其合作開展一些教育講座或控?zé)熯\(yùn)動等，點(diǎn)燃社會公眾控?zé)煙崆椤?h3>四、結(jié)語

控?zé)煂⑹菄乙豁?xiàng)長期且艱巨的任務(wù)，雖然我國控?zé)熈⒎ㄆ鸩捷^晚、控?zé)熣呤艿浇?jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾觀念等因素的制約發(fā)展進(jìn)程比較緩慢，但是從《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》制定，到十九大報(bào)告“健康中國”戰(zhàn)略的提出，再到《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國行動的意見》頒布、健康中國行動推進(jìn)委員會成立，國家發(fā)展健康中國、促進(jìn)《公約》履約以及控?zé)熣邔?shí)施的決心已然彰明較著。相信未來，通過制定科學(xué)的控?zé)煼审w系、完善高校合理的控?zé)焾?zhí)法體系以及動員全社會加入控?zé)熜袆?，無煙社會、健康中國一定到來。

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