陳曦

摘 要：自2016年李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中正式提出“放管服”改革以來(lái)，相應(yīng)工作不斷深化。以簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為主旨的“放管服”改革是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必然要求，同時(shí)也是政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑以及以人為本執(zhí)政理念的直接體現(xiàn)。當(dāng)前，黑龍江省正處于全面振興全方位振興重大歷史時(shí)期，龍江的全面振興、重振雄風(fēng)離不開(kāi)“放管服”改革的措施保障。文章聚焦法治視域下的“放管服”改革，探析進(jìn)一步發(fā)揮改革作用的實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞：法治;“放管服”改革;高質(zhì)量發(fā)展

一、準(zhǔn)確把握“放管服”改革內(nèi)涵

從2013年國(guó)務(wù)院提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”，到2014年強(qiáng)化“放管結(jié)合”，再到2015年將“優(yōu)化服務(wù)”納入其中，直至2016年李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中正式提出，幾年來(lái)，“放管服”三管齊下，有力地激發(fā)了市場(chǎng)活力、增強(qiáng)了內(nèi)生動(dòng)力、釋放了內(nèi)需潛力。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)

“簡(jiǎn)政放權(quán)”主要體現(xiàn)在上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府職能部門進(jìn)行權(quán)力下放和削減。對(duì)于下級(jí)部門而言，需要去主動(dòng)承接下放的行政權(quán)力;上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)將可下放至基層部門的權(quán)力進(jìn)行下放，與此同時(shí)做好權(quán)力的及時(shí)清理，即及時(shí)取消不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)、不符合高效辦事宗旨的權(quán)力。通過(guò)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，促進(jìn)社會(huì)公平正義，有效維護(hù)社會(huì)秩序。

（二）放管結(jié)合

“放管結(jié)合”意味著應(yīng)該在適當(dāng)下放權(quán)力的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束管理。這種約束包括對(duì)權(quán)力源頭的治理、對(duì)權(quán)力邊界的厘清以及對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管，加強(qiáng)權(quán)力管理首先應(yīng)當(dāng)建立權(quán)力（權(quán)責(zé)）清單審批事項(xiàng)，其中包括權(quán)力名稱、權(quán)力邊界的明細(xì)、責(zé)任主體，在必要情況下，明確權(quán)力實(shí)施的流程，監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行當(dāng)中的問(wèn)題，做到公平、公正、公開(kāi)。在實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)制，避免簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)入“放任不管”的極端，同時(shí)加強(qiáng)下放之后的權(quán)力管理監(jiān)督問(wèn)題。

（三）優(yōu)化服務(wù)

“優(yōu)化服務(wù)”體現(xiàn)了服務(wù)型政府基本含義，同時(shí)也指明了未來(lái)的建設(shè)方向。以齊齊哈爾市為例，全市共計(jì)29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），窗口日常工作實(shí)行全天監(jiān)督，辦事效率實(shí)現(xiàn)監(jiān)控，群眾滿意度達(dá)到100%。這體現(xiàn)了以優(yōu)化服務(wù)的辦事理念，同時(shí)對(duì)于群眾所急、所難的事，形成上下一心、緊密合作、覆蓋城鄉(xiāng)的一體化服務(wù)體系，為群眾提供便捷高效、公平可及的政務(wù)服務(wù)和公共服務(wù)。讓人民群眾真切感受到改革紅利，增強(qiáng)獲得感和幸福感。

二、深刻領(lǐng)會(huì)“放管服”改革對(duì)于龍江高質(zhì)量發(fā)展的重要意義

（一）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的必然要求

龍江的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。2017年，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革會(huì)議中明確指出：營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力。近年來(lái)通過(guò)對(duì)比區(qū)域間的發(fā)展進(jìn)程可清晰發(fā)現(xiàn)：哪里的營(yíng)商環(huán)境好，項(xiàng)目、資金、人才就會(huì)隨之流向，進(jìn)而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展。2018年，從中央到地方對(duì)于營(yíng)商環(huán)境的關(guān)注是貫穿始終的，尤其習(xí)近平總書(shū)記在東三省考察時(shí)就深入推進(jìn)東北振興提出具體要求，其中擺在首位的就是要“以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境為基礎(chǔ)，全面深化改革”。

營(yíng)商環(huán)境是伴隨企業(yè)活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程中各種周圍境況和條件的總和，它既包括地理區(qū)位、自然環(huán)境、生活成本等硬環(huán)境，也包括政治體制、法治進(jìn)程、文化氛圍等軟環(huán)境。需要著重關(guān)注的是營(yíng)商環(huán)境應(yīng)貫穿“企業(yè)活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程”，既包括企業(yè)的引入、開(kāi)辦，也包括企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)、執(zhí)行合同，糾紛處理、甚至破產(chǎn)流程。換言之，營(yíng)商環(huán)境應(yīng)貫穿企業(yè)產(chǎn)生到消亡，這是也“營(yíng)商環(huán)境”與“投資環(huán)境”的本質(zhì)區(qū)別所在。打造投資環(huán)境側(cè)重于將企業(yè)“引進(jìn)來(lái)”，重塑營(yíng)商環(huán)境則關(guān)注企業(yè)能否“留得下”及“發(fā)展好”。因此對(duì)于當(dāng)前來(lái)龍江投資的企業(yè)，土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、特事特辦固然充滿吸引力，但打造公平透明、穩(wěn)定可預(yù)期的法治環(huán)境則可為企業(yè)帶來(lái)更為長(zhǎng)久的安全感，而以上正是“放管服”改革所著力打造的、旨在追尋的。通過(guò)推進(jìn)“放管服”改革，一方面著力減少政府的微觀管理、直接干預(yù)，進(jìn)一步破除各種束縛創(chuàng)新發(fā)展活力的桎梏，放手讓企業(yè)和群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，使龍江經(jīng)濟(jì)走上依靠創(chuàng)新提質(zhì)增效的發(fā)展路子。另一方面加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，防止劣幣驅(qū)逐良幣，讓無(wú)效低效產(chǎn)能特別是“僵尸企業(yè)”退出，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清，使資源得到高效配置和利用。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變的根本途徑

政府職能轉(zhuǎn)變是從理念層面到體制層面的全面變革，同時(shí)也是面向內(nèi)在，自我反省的一次偉大的革命，具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。其一，對(duì)傳統(tǒng)管理體制進(jìn)行深化改革，改變?cè)械摹皩徟l(fā)證”工作形式。在以往的工作中，政府管理主要通過(guò)計(jì)劃指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在“放管服”改革的推動(dòng)下，政府職能得到了轉(zhuǎn)變，從原本的直接管理事事操心，到成為如今進(jìn)行宏觀管理的服務(wù)型政府，將管理落實(shí)到監(jiān)管角度。這一改革從根本上改變了以往政府管理之中常出現(xiàn)的缺位、越位、錯(cuò)位問(wèn)題。其二，改變了以往管理中不正當(dāng)利益的見(jiàn)縫插針。傳統(tǒng)的政府管理體制中，原有的簽發(fā)、辦證相關(guān)的權(quán)力體系得到了根本的改變，一改過(guò)去重視審批，一些部門一支筆一個(gè)章就能掌控多數(shù)企業(yè)生殺大權(quán)的局面，也避免了圍繞審批問(wèn)題所派生出的各類中介服務(wù)機(jī)關(guān)，切割了各類利益鏈條，將利益還給了企業(yè)，將職能還給了黨和國(guó)家。既快速地解決了問(wèn)題，也從根本上將公平公正還給了企業(yè)。其三，促進(jìn)了政府行政管理部門及其工作人員的轉(zhuǎn)型。在以往的政府工作之中，大多工作人員都是坐在辦公室里等待企業(yè)找上門，對(duì)于很多需要調(diào)查研究的問(wèn)題，只是“走走形式、看看面子”。隨著“放管服”指引下政府職能的轉(zhuǎn)變，減少審批，推動(dòng)了創(chuàng)新優(yōu)化，將服務(wù)意識(shí)作用到工作之中，推動(dòng)了政府治理體系科學(xué)化建設(shè)，保證了執(zhí)政能力的現(xiàn)代化，真正做到了審批流程的從簡(jiǎn)，監(jiān)督管理的強(qiáng)化和服務(wù)意識(shí)的優(yōu)化。

（三）以人為本執(zhí)政理念的直接體現(xiàn)

應(yīng)當(dāng)時(shí)刻牢記，發(fā)展為了人民，加快黑龍江省的高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)時(shí)刻不忘“以人為本”的改革理念，讓發(fā)展的成果惠及到更多普通百姓的生活中。

“放管服”改革讓審批辦事流程更加服務(wù)化、便民化。有效提升行政管理服務(wù)工作的服務(wù)質(zhì)量與效率。以發(fā)展為目標(biāo)，建設(shè)主動(dòng)服務(wù)型的政府，保證工作實(shí)效性的展開(kāi)，加快創(chuàng)新型政府服務(wù)模式的建立，健全政務(wù)服務(wù)體系，有效加強(qiáng)政務(wù)大廳的建設(shè)，深入推進(jìn)政府的有效服務(wù)，切實(shí)幫助群眾簡(jiǎn)化辦事流程，盡可能做到政務(wù)服務(wù)“只進(jìn)一扇門”，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，拓展網(wǎng)上辦事廣度和深度，讓更多事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一次不跑”或“只跑一次”。于此同時(shí)，通過(guò)將簡(jiǎn)政放權(quán)落到實(shí)處，強(qiáng)化了部門之間的聯(lián)動(dòng)，精準(zhǔn)地對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析。注重對(duì)相關(guān)政策的實(shí)效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)其中的問(wèn)題集中解決，對(duì)其中的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行強(qiáng)化，想人民之所想，急人民之所急。避免中介服務(wù)機(jī)構(gòu)從中獲取不正當(dāng)利益，不斷增強(qiáng)企業(yè)和群眾的獲得感與滿足感。隨著“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)督管理方法的有效開(kāi)展，并將互聯(lián)網(wǎng)引入到監(jiān)督管理體制中來(lái)，不但有效提升監(jiān)管力度，還大大增加了百姓的參與熱情及參與程度，這為企業(yè)與群眾打造充滿活力、包容有序的市場(chǎng)環(huán)境提供了助力。

三、深化“放管服”改革的法治路徑探索

（一）注重依法放權(quán)

“放管服”改革，“放”字為先，就是要最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，放出市場(chǎng)活力和動(dòng)力。當(dāng)前黑龍江省的“簡(jiǎn)政放權(quán)”雖已取得一定成效，但在實(shí)踐中需關(guān)注以下幾點(diǎn)：

（1）明確權(quán)力內(nèi)容提高放權(quán)精準(zhǔn)性

從目前我省行政權(quán)的管理來(lái)看，行政權(quán)在內(nèi)容方面還存在著一些不確定不明晰的地方，集中體現(xiàn)在行政權(quán)的主體之間存在著耦合現(xiàn)象。因此要緊緊圍繞目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的《行政法》中的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)行政權(quán)的內(nèi)容進(jìn)行必要整合。這樣不但可以給行政執(zhí)法部門的權(quán)力行使提供指導(dǎo)，也可有效減少乃至消除行政執(zhí)法部門的亂作為。

（2）廣泛征集民意提高放權(quán)民主性

“施政所向，民之所望”。老百姓對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使有著最為直接的體會(huì)，對(duì)清單的制定也是最有發(fā)言權(quán)的，因此在權(quán)力清單的制定過(guò)程當(dāng)中，要緊緊圍繞為人民服務(wù)的根本目標(biāo)，以滿足人民群眾對(duì)行政權(quán)行使的需求為導(dǎo)向，以切實(shí)解決人民群眾在辦事過(guò)程中的權(quán)力“痛點(diǎn)”以及權(quán)力“堵點(diǎn)”，為建立權(quán)力清單提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（3）引入評(píng)估機(jī)制提高放權(quán)合理性

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步構(gòu)建”放管服”改革效果考核的要素，將國(guó)際上對(duì)權(quán)力規(guī)范使用的積極成果作為重要考量因素，轉(zhuǎn)變以往的“數(shù)字考察”，著力于效果考察即考察“三個(gè)清單”過(guò)程中取得的成果，并將其作為判定”放管服”改革效果的依據(jù)之一。換言之，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注數(shù)字，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)將審批服務(wù)從“物理集中”向“化學(xué)反應(yīng)”的全面躍升，并以成立行政審批服務(wù)局為契機(jī)，開(kāi)啟政務(wù)服務(wù)新紀(jì)元。

（二）加強(qiáng)依法監(jiān)督

深入推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)程，不僅需要行政權(quán)力的下放，更需要注重對(duì)權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的具體情況進(jìn)行嚴(yán)密的管理與監(jiān)督。因此著力加強(qiáng)對(duì)于行政權(quán)力的管理即”放管結(jié)合”是非常有必要的。

（1）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督

行政權(quán)力在下放過(guò)程中不能被行政機(jī)關(guān)有效監(jiān)督一直是“放管服”改革當(dāng)中存在的突出問(wèn)題之一。在“放管服”改革背景下，對(duì)于行政權(quán)力的下放并不代表對(duì)公權(quán)力的恣意放任，反而行政權(quán)力的下放對(duì)權(quán)力的行使提出了更加嚴(yán)格的要求。在“放管服”改革背景下，政府部門必須要強(qiáng)化事前、事中、事后的全程解讀工作，積極結(jié)合法律法規(guī)進(jìn)行行政權(quán)的多角度監(jiān)督，確保行政權(quán)的行使時(shí)刻緊緊圍繞人民群眾的根本利益。另外，行政機(jī)關(guān)要結(jié)合權(quán)責(zé)相一致原則，對(duì)權(quán)力邊界的確定承擔(dān)解讀責(zé)任。保證在權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)里行政權(quán)力都處于透明、陽(yáng)光的環(huán)境當(dāng)中。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)還需要構(gòu)建相應(yīng)的行政權(quán)評(píng)估體系，對(duì)沒(méi)有履行行政職能、越權(quán)、濫用權(quán)力等行為進(jìn)行追究，將查找問(wèn)題進(jìn)行匯總分析并形成書(shū)面報(bào)告，使得權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)環(huán)節(jié)都能適用“回頭看”的監(jiān)督審查管理制度。

（2）引入多元化管理模式

與此同時(shí)，對(duì)于權(quán)力的進(jìn)一步監(jiān)管應(yīng)當(dāng)最大限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)公民參與，構(gòu)建多元化的監(jiān)督管理體制。利用基層組織例如居委會(huì)、村委會(huì)等組織，發(fā)揮這些基層組織與社會(huì)群眾之間聯(lián)系較為密切的明顯優(yōu)勢(shì)，大力宣傳鼓勵(lì)群眾參與。為了進(jìn)一步打消社會(huì)公民對(duì)以往的“人微言輕”的憂慮，政府相關(guān)部門要積極應(yīng)對(duì)人民群眾反映的在權(quán)力下放及權(quán)力行使過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題，并且在核實(shí)后嚴(yán)肅處理，同時(shí)對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，以此來(lái)增強(qiáng)人民群眾對(duì)“放管服”改革的信心。

（三）營(yíng)造法治氛圍

為我省群眾提供便捷高效、公平可及的政務(wù)和公共服務(wù)。一方面要持續(xù)開(kāi)展減證便民行動(dòng)，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，早日實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)基本上網(wǎng)辦理;另一方面要積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+教育”等新模式，推進(jìn)線上線下融合，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量增加非基本公共服務(wù)供給，更好滿足群眾多層次多樣化需求。

為龍江大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造良好生態(tài)。建設(shè)好“雙創(chuàng)”示范基地，為創(chuàng)新型中小企業(yè)成長(zhǎng)壯大創(chuàng)造條件，推動(dòng)大中小企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)創(chuàng)客融通創(chuàng)新，完善對(duì)新就業(yè)形態(tài)的支持措施。

打造全省一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。以黑龍江省政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為樞紐，做好市縣級(jí)平臺(tái)、部門專網(wǎng)、獨(dú)立信息系統(tǒng)的整合接入工作，推進(jìn)審查事項(xiàng)、辦事流程、數(shù)據(jù)交換等方面的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，在大力推動(dòng)跨區(qū)縣、跨部門、跨層級(jí)信息數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的同時(shí)，筑牢安全防線，確保我省政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)信息安全。

全省上下應(yīng)圍繞“放管服”改革，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記視察黑龍江省重要講話精神，扎實(shí)推進(jìn)龍江高質(zhì)量發(fā)展，以壯士斷腕的決心來(lái)深化政府自身的改革，以刀刃向內(nèi)的勇氣來(lái)加快政府轉(zhuǎn)變職能，以久久為功的韌勁來(lái)打造一流的營(yíng)商環(huán)境，全面提升龍江競(jìng)爭(zhēng)力。破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場(chǎng)主體添活力，為龍江全面振興全方位振興提供助力。

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