文/孫娛

為了建立和完善上海市住房保障制度，改善中低收入住房困難家庭的居住條件，2011年起上海市全面啟動(dòng)共有產(chǎn)權(quán)保障住房（經(jīng)濟(jì)適用住房）的申請與供應(yīng)工作，至今全市共完成五個(gè)批次的申請供應(yīng)工作，供應(yīng)約8.9萬套共有產(chǎn)權(quán)房。第六批共有產(chǎn)權(quán)保障住房目前處于簽約階段，第七批共有產(chǎn)權(quán)保障住房處于復(fù)審收尾階段，即將開展搖號排序及選房工作。八年來，共有產(chǎn)權(quán)保障住房作為“四位一體”住房保障體系的組成部分，著實(shí)圓了許多符合條件的城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭的安居夢。

2016年，第一批共有產(chǎn)權(quán)保障住房購房家庭的住房即將五年期滿，可上市交易，住房的供后轉(zhuǎn)讓工作成為共有產(chǎn)權(quán)房保障對象關(guān)注的焦點(diǎn)，市政府為積極推進(jìn)共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理工作，于當(dāng)年頒布了《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）和《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），由此拉開了共有產(chǎn)權(quán)保障住房五年期滿轉(zhuǎn)讓工作的帷幕。

一、共有產(chǎn)權(quán)保障住房產(chǎn)權(quán)滿五年后的轉(zhuǎn)讓方式及現(xiàn)狀

《辦法》和《細(xì)則》規(guī)定：共有產(chǎn)權(quán)保障住房家庭取得房地產(chǎn)權(quán)證滿五年后，除去購房人、同住人拒不履行區(qū)縣住房保障行政管理部門作出的有關(guān)房屋管理的行政決定或者有違約行為未改正的情況外，共有產(chǎn)權(quán)保障住房可以上市轉(zhuǎn)讓，或者由購房人、同住人購買政府產(chǎn)權(quán)份額。其中，針對申請上市轉(zhuǎn)讓的情形，文件明確區(qū)縣住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)或者區(qū)縣人民政府指定的機(jī)構(gòu)在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)，放棄優(yōu)先購買權(quán)的，購房人和同住人方可向他人轉(zhuǎn)讓。但在實(shí)際操作中，考慮由購房人和同住人直接以不合理的低價(jià)或高價(jià)向第三人轉(zhuǎn)讓共有產(chǎn)權(quán)保障住房易引發(fā)相似房源的整體價(jià)格劇烈波動(dòng)，會破壞保障性住房的正常供應(yīng)，違背該類住房解決中低收入家庭住房問題的初衷，目前，根據(jù)市級部門統(tǒng)一部署，共有產(chǎn)權(quán)保障住房取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證滿五年后，購房人、同住人對該住房僅可有兩種處理方式：一是申請人購買政府產(chǎn)權(quán)份額，補(bǔ)繳價(jià)款=房源項(xiàng)目市場基準(zhǔn)價(jià)×浮動(dòng)幅度×住房建筑面積×政府產(chǎn)權(quán)份額；二是申請將該住房轉(zhuǎn)讓，由政府優(yōu)先購買，轉(zhuǎn)讓價(jià)款=房屋轉(zhuǎn)讓總價(jià)款×購房人產(chǎn)權(quán)份額（轉(zhuǎn)讓價(jià)款以房源項(xiàng)目市場基準(zhǔn)價(jià)格為基礎(chǔ)，雙方協(xié)商約定房屋轉(zhuǎn)讓價(jià)款）。

2017年，上海市率先在閔行和松江兩區(qū)試點(diǎn)，累計(jì)受理1800余戶家庭中55戶家庭的供后交易申請，其中購買政府產(chǎn)權(quán)53戶，政府優(yōu)先購買2戶，取得了一定的成效。2018年，在總結(jié)試點(diǎn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海市各區(qū)縣全面實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)保障住房產(chǎn)權(quán)滿五年后的轉(zhuǎn)讓工作。經(jīng)市住房保障事務(wù)中心統(tǒng)計(jì)，截至2019年8月底，奉賢、嘉定、松江、青浦、浦東、崇明、金山等郊縣區(qū)受理家庭購買政府產(chǎn)權(quán)664戶，實(shí)施政府優(yōu)先購買242戶；中心城區(qū)均未實(shí)施政府優(yōu)先購買。根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可見我市共有產(chǎn)權(quán)保障住房產(chǎn)權(quán)滿五年后交易轉(zhuǎn)讓工作的現(xiàn)狀：一是中心區(qū)縣均放棄優(yōu)先購買權(quán)；二是共有產(chǎn)權(quán)保障住房家庭申請購買政府產(chǎn)權(quán)的戶數(shù)少，占全市供應(yīng)量的0.75%。

二、共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后轉(zhuǎn)讓工作現(xiàn)狀主要成因分析

盡管《細(xì)則》規(guī)定，分配供應(yīng)地區(qū)住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)購買共有產(chǎn)權(quán)保障住房而不購買的，等量核減向市住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)申請調(diào)配使用統(tǒng)籌建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)保障住房和征收安置住房，由分配供應(yīng)地區(qū)自行解決。但分配供應(yīng)地區(qū)也就是市中心城區(qū)的住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)，仍舊全部放棄優(yōu)先購買，主要原因如下：

1.財(cái)政資金緊張。首先，根據(jù)政策規(guī)定，作為分配供應(yīng)地區(qū)住房保障機(jī)構(gòu)，若選擇實(shí)施優(yōu)先購買，購買的是申請家庭產(chǎn)權(quán)份額以及政府產(chǎn)權(quán)份額的總和，即該住房100%的產(chǎn)權(quán)。并且在購買以后，需向申請家庭和房屋所在區(qū)住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)支付購房款。以普陀區(qū)為例，目前，該區(qū)第一批至第六批分配供應(yīng)的共有產(chǎn)權(quán)保障住房涉及上海市5個(gè)郊區(qū)的30個(gè)小區(qū)，已選總房源數(shù)量為14943套。截至2018年底，對該區(qū)可轉(zhuǎn)讓的房屋情況進(jìn)行排摸，發(fā)現(xiàn)房源總套數(shù)為4879套，按市中心已有評估價(jià)打9折估算，該區(qū)滿五年可上市房屋的總價(jià)約為120億元，若其中有5%的家庭需要轉(zhuǎn)讓給政府，則涉及購買金額約為6億元。若市中心城區(qū)行使優(yōu)先購買權(quán)，財(cái)政資金的壓力可想而知。

2.房源零星分布，難以管理與再利用。共有產(chǎn)權(quán)保障住房房源地處偏遠(yuǎn)區(qū)域，零星分布，導(dǎo)致房源難以管理，造成管理成本增加。同時(shí)，此類房源被二次利用的可能性也非常低。相關(guān)文件要求：“優(yōu)先購買實(shí)施單位購買上市轉(zhuǎn)讓的共有產(chǎn)權(quán)保障住房后，所購買房源由所在區(qū)人民政府統(tǒng)籌使用，并優(yōu)先作為住房保障實(shí)物房源（含征收安置住房）面向符合規(guī)定條件的其它住房保障對象或舊改征收對象供應(yīng)；住房保障實(shí)物房源需求不足的，可以作為租賃住房面向社會供應(yīng)?！钡趯?shí)踐中，若作為共有產(chǎn)權(quán)保障住房，其已經(jīng)是二手房，而其他房源是新房，申請人肯定更愿意選擇新房，且優(yōu)先購買的價(jià)格不可能作為今后該住房的二次出售價(jià)，勢必產(chǎn)生收購與二次出售的價(jià)格差。若作為征收安置住房，其購買價(jià)高于成批收購價(jià)，其作為征收安置住房的定價(jià)勢必高于其他征收安置住房，被選概率低。若作為市場租賃住房，中心城區(qū)的申請戶肯定偏向于選擇位于市中心的住房，選擇此類郊區(qū)房源的可能性小。這將導(dǎo)致大批房源空置，大量財(cái)政資金被固化，并且政府還需長期支付空置費(fèi)和管理費(fèi)。

3.缺乏相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定。若政府強(qiáng)制購買，申請人、同住人拿到政府的全額或部分購買款后拒不騰退，而該套共有產(chǎn)權(quán)保障住房又是這戶家庭的唯一住房，法院很可能不采取強(qiáng)制執(zhí)行，在這種情況下，就會產(chǎn)生申請人、同住人既拿到政府的購買款又住著共有產(chǎn)權(quán)保障住房的現(xiàn)象，國有資產(chǎn)被侵占。

目前共有產(chǎn)權(quán)保障住房家庭在取得產(chǎn)權(quán)滿五年后僅有極少數(shù)家庭申請購買政府產(chǎn)權(quán)或申請政府優(yōu)先購買，我認(rèn)為存在幾點(diǎn)原因：

第一，購買政府產(chǎn)權(quán)價(jià)格過高。共有產(chǎn)權(quán)保障住房是供應(yīng)給上海市中低收入且住房困難家庭的，在2011年共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請標(biāo)準(zhǔn)中，對于申請家庭的收入與經(jīng)濟(jì)狀況設(shè)置的條件為3人及以上申請家庭人均年可支配收入低于3.96萬元（含3.96萬元）、人均財(cái)產(chǎn)低于12萬元（含12萬元），2人及以下申請家庭人均年可支配收入和人均財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)按前述標(biāo)準(zhǔn)上浮10%，即人均年可支配收入低于4.356萬元（含4.356萬元）、人均財(cái)產(chǎn)低于13.2萬元（含13.2萬元）。按照普陀區(qū)2011年第一批共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請及供應(yīng)情況來計(jì)算，若一家三口提出申請，申請時(shí)該家庭年可支配收入最高為3.96萬元/人×3人=11.88萬元，財(cái)產(chǎn)為12萬元/人×3人=36萬元，在選房時(shí)，該家庭選購了一套位于嘉定區(qū)江橋鎮(zhèn)綠地新江橋城的二居室住房，建筑面積約為75平方米，家庭占65%產(chǎn)權(quán)，政府占35%產(chǎn)權(quán)，按當(dāng)時(shí)該地塊的基準(zhǔn)價(jià)6850元/平方米計(jì)算，需支付購房款約51.38萬元。從上述數(shù)據(jù)可以看到，該購房款已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)該家庭的財(cái)產(chǎn)了。同理假設(shè)，排除該家庭成員經(jīng)濟(jì)收入狀況因偶然事件而大幅改善的可能性，根據(jù)上海市2011年人均工資52655元至2017年人均工資85582元的增幅計(jì)算，該家庭2017年的收入約為19.309萬元/年，相較2017年購買該住房35%的政府產(chǎn)權(quán)所需的105萬元（以當(dāng)時(shí)評估價(jià)約4萬/平方米計(jì)算得出），的的確確是九牛一毛。由此可見，對于共有產(chǎn)權(quán)保障住房家庭來說，即使他們有購買政府產(chǎn)權(quán)的打算，面對自己家庭經(jīng)濟(jì)狀況與購房款的巨大差距，恐怕也只能望而卻步了。

第二，通過政府優(yōu)先購買仍難以改善住房條件。上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房的人均住房條件準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為15平方米，符合申請條件的家庭原本住房條件就已經(jīng)捉襟見肘了。并且共有產(chǎn)權(quán)保障住房政策規(guī)定，在一般情況下，申請家庭申請或購買共有產(chǎn)權(quán)保障住房的，則申請人不再具有購買商品住房資格。那么，如果共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請家庭想置換其他住房，必須先申請政府優(yōu)先購買，再用回購款購置其他商品住房，這樣的操作勢必造成該家庭短期內(nèi)又退回最初住房困難的狀況。而且，僅靠獲得政府的轉(zhuǎn)讓價(jià)款，想要在中心城區(qū)另行購置一套面積大小相當(dāng)?shù)淖》糠浅＠щy。

三、相關(guān)建議及思考

基于對上述各種情況的分析，為進(jìn)一步推進(jìn)上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后轉(zhuǎn)讓工作，提出如下建議：

1．啟動(dòng)內(nèi)部流轉(zhuǎn)模式。近幾年的共有產(chǎn)權(quán)保障住房房源情況，呈現(xiàn)了位置越來越遠(yuǎn)離市中心、基準(zhǔn)售價(jià)越來越高、交房時(shí)間越來越晚的趨勢。共有產(chǎn)權(quán)保障住房房源信息公布時(shí)，部分項(xiàng)目還未啟動(dòng)建設(shè)，導(dǎo)致許多申請家庭在選定住房后可能需要花費(fèi)2-4年的時(shí)間來等待住房的建成和交付，在這期間，這些家庭在支付了部分購房款的同時(shí)還需面臨長時(shí)間在外租房的窘境。因此，筆者認(rèn)為共有產(chǎn)權(quán)保障住房購房家庭在取得產(chǎn)權(quán)證滿五年后除去購買政府產(chǎn)權(quán)和申請政府優(yōu)先購買的選擇以外，還應(yīng)獲得一種選擇，即《辦法》中所述的向他人轉(zhuǎn)讓。但是，“他人”應(yīng)為符合申請共有產(chǎn)權(quán)保障住房條件的家庭，包括本市戶籍家庭和非滬籍家庭。同時(shí)規(guī)定向此類家庭轉(zhuǎn)讓住房的價(jià)格范圍，例如當(dāng)時(shí)同等地塊共有產(chǎn)權(quán)保障住房售房基準(zhǔn)價(jià)×浮動(dòng)幅度，使得售房人和購房人能以一個(gè)合適的價(jià)格成交，防止共有產(chǎn)權(quán)保障住房“炒房”現(xiàn)象的發(fā)生。這種“內(nèi)循環(huán)”措施既能確保該類住房仍處于共有產(chǎn)權(quán)保障住房的系統(tǒng)內(nèi)，又能使符合共有產(chǎn)權(quán)保障住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)且急需購房的家庭可以直接選擇二手保障住房，在最短的時(shí)間內(nèi)入住，獲得雙贏的良好結(jié)果。

2.適當(dāng)調(diào)整購買政府產(chǎn)權(quán)單價(jià)浮動(dòng)幅度。目前，上海市房地產(chǎn)市場成交均價(jià)保持平穩(wěn)狀態(tài)，部分郊縣房屋價(jià)格略有下跌。市保障事務(wù)中心提供的房屋市場基準(zhǔn)價(jià)格具有評估時(shí)效性，可能略高于某一時(shí)點(diǎn)的市場均價(jià)，易引發(fā)申請購買政府產(chǎn)權(quán)的家庭的信訪，且增加申請家庭要求政府予以優(yōu)先購買的概率。因此，在考慮此類住房的折舊、內(nèi)部裝修開支等因素后，可適當(dāng)調(diào)整其單價(jià)浮動(dòng)幅度，鼓勵(lì)購房家庭優(yōu)先考慮購買政府產(chǎn)權(quán)。

3.擴(kuò)大優(yōu)先購買單位范圍。目前，實(shí)施政府優(yōu)先購買仍由房屋所在地區(qū)住房保障實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行，造成部分區(qū)縣財(cái)政資金嚴(yán)重短缺。在政府資金緊張的情況下，可擴(kuò)大優(yōu)先購買范圍，例如房管集團(tuán)、央企、國企等大型企業(yè)，同意其優(yōu)先購買后將所購房源作為租賃住房面向社會供應(yīng)或供公司內(nèi)部職工居住，在保證購買住房的支付能力的同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)上述房源的再利用。

4.建立和完善相關(guān)法律法規(guī)。雖然《辦法》和《細(xì)則》為共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后交易提供了基礎(chǔ)的法律政策規(guī)定，但由于房地產(chǎn)市場的復(fù)雜性和共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后管理的專業(yè)性，在具體實(shí)施與推進(jìn)過程中，還是容易產(chǎn)生諸多問題和矛盾。因此建議在基本實(shí)施辦法之外，對具體操作細(xì)則和交易方式，尤其是對交易后的拒不騰退等違規(guī)違法行為的處置等方面，作進(jìn)一步的完善，使得共有產(chǎn)權(quán)保障住房供后轉(zhuǎn)讓工作更加“公開、透明、高效”。

共有產(chǎn)權(quán)保障住房聚焦中低收入住房困難家庭，著手百姓“居者有其屋”夢想的實(shí)現(xiàn)。但在供后轉(zhuǎn)讓交易方面，目前尚處在初級階段，政策與操作辦法仍需要進(jìn)一步完善。政策落到實(shí)處，共有產(chǎn)權(quán)保障住房才能贏得民心，成為強(qiáng)化民生保障、推動(dòng)住房制度改革的“生力軍”。