文/石銘

人口因素是影響城市房地產(chǎn)需求的長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性因素。城鎮(zhèn)化和老齡化是影響人口因素的兩個(gè)基本變量：城鎮(zhèn)化是城市人口數(shù)量變化的主導(dǎo)力量，老齡化是影響城市人口結(jié)構(gòu)的主要指標(biāo)，兩者共同決定城市房地產(chǎn)的需求總量，是房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)周期變化最重要的決定性因素。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化和老齡化對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

從發(fā)達(dá)國(guó)家100余年的發(fā)展歷程來(lái)看，一般在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移會(huì)帶動(dòng)城市住房需求快速增加，住房供應(yīng)量和房?jī)r(jià)均穩(wěn)步或快速增長(zhǎng)。當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過(guò)70%時(shí)，進(jìn)入城鎮(zhèn)化后期階段，在人口增速減緩和老齡化上升的疊加影響下，發(fā)達(dá)國(guó)家城市住房供應(yīng)量一般在高位盤整一段時(shí)期后會(huì)出現(xiàn)不同程度的下滑，但不同國(guó)家房?jī)r(jià)卻出現(xiàn)很大分化。德國(guó)房?jī)r(jià)能長(zhǎng)期保持小幅上漲，房?jī)r(jià)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)形成良性互動(dòng)。日本20世紀(jì)90年代初因投資投機(jī)性需求過(guò)度膨脹造成嚴(yán)重的房地產(chǎn)泡沫，房?jī)r(jià)在泡沫破滅后進(jìn)入漫長(zhǎng)的下行周期，并拖累實(shí)體經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期性衰退。美國(guó)20世紀(jì)末出現(xiàn)房地產(chǎn)過(guò)度金融化并導(dǎo)致金融危機(jī)爆發(fā)，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成很大傷害（見(jiàn)表1）。

表1 主要發(fā)達(dá)國(guó)家高速城鎮(zhèn)化階段及城鎮(zhèn)化后期房地產(chǎn)市場(chǎng)特征

德國(guó)是歐洲較早完成城鎮(zhèn)化的國(guó)家，1910年城鎮(zhèn)化率就達(dá)到60%，經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)后城鎮(zhèn)化率于1960年達(dá)到70%，隨后維持緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1953-1973年是德國(guó)住房建設(shè)規(guī)模最大的時(shí)期，住房竣工量達(dá)到60萬(wàn)套/年。隨著老齡化水平由1960年的11.53%緩慢增長(zhǎng)到2000年的16.31%，繼而快速增長(zhǎng)到2010年的20.38%，2010年住房竣工量下降到約為20萬(wàn)套。1981-2011年，在城鎮(zhèn)化和老齡化疊加的影響下，德國(guó)雖然住房竣工量處于震蕩下行態(tài)勢(shì)，但價(jià)格基本保持穩(wěn)定，房?jī)r(jià)平均漲幅僅為1.5%左右。

美國(guó)城鎮(zhèn)化率在上世紀(jì)20年代末達(dá)到50%，經(jīng)過(guò)30多年西部開(kāi)發(fā)和大都市區(qū)的穩(wěn)步帶動(dòng)，到60年代逐步形成了以紐約為中心的大西洋東北岸都市區(qū)、以芝加哥為中心的中部五大湖都市區(qū)、以舊金山和洛杉磯為主的大西洋西岸城市帶、以休斯頓為主的南部墨西哥灣都市區(qū)，20世紀(jì)60年代末美國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)70%。1950-2006年近60年時(shí)間，美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)雖然經(jīng)歷了多輪短期的周期性波動(dòng)，但住房開(kāi)工量一直穩(wěn)定在150萬(wàn)-180萬(wàn)套/年，僅1970年前后和2006年超過(guò)200萬(wàn)套。2008年遭遇次貸危機(jī)后，年住房開(kāi)工量急劇下滑到60萬(wàn)套，之后出現(xiàn)了新一輪“量?jī)r(jià)齊漲”的恢復(fù)性上漲行情，住房開(kāi)工量于2015年上升到110萬(wàn)套。美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)之所以能從次貸危機(jī)后快速?gòu)?fù)蘇，主要得益于合理的人口結(jié)構(gòu)和大量外來(lái)移民對(duì)房地產(chǎn)的持續(xù)需求。

日本的城鎮(zhèn)化率在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)處于30%的水平，1955-1970年城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，住房建設(shè)快速增長(zhǎng)，1972年頂峰時(shí)期住房新開(kāi)工量達(dá)到185萬(wàn)套。1970年日本城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，隨后20余年住房開(kāi)工量處于高位盤整狀態(tài)，房地產(chǎn)市場(chǎng)在經(jīng)歷嚴(yán)重泡沫化后于90年代初破滅，住房開(kāi)工量隨之迅速下滑，到2015年住房新開(kāi)工量?jī)H為80萬(wàn)套。日本從1970年代開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)，1990-2010年老齡化率由17.3%增長(zhǎng)到23.1%，從深度老齡化進(jìn)入超級(jí)老齡化階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)從90年代初泡沫破滅以后,近30年時(shí)間一直處于震蕩下行的趨勢(shì)。日本之所以沒(méi)有走出90年代初房地產(chǎn)泡沫破天的陰影，其根本原因是城鎮(zhèn)化接近尾聲和人口嚴(yán)重老齡化的疊加導(dǎo)致住房需求長(zhǎng)期衰竭。

韓國(guó)城鎮(zhèn)化上世紀(jì)60年代中期開(kāi)始步入快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化率從1960年的27.7%快速增長(zhǎng)到1990年的73.8%，年均增速高達(dá)1.5%，隨后城鎮(zhèn)化速度放緩。韓國(guó)住房建設(shè)量從1991年開(kāi)始增速明顯放緩，進(jìn)入長(zhǎng)達(dá)20余年的高位盤整期，并于2015年到達(dá)住房竣工量拐點(diǎn)后開(kāi)始下滑。從老齡化角度看，2000年韓國(guó)老齡化率達(dá)到7.1%開(kāi)始進(jìn)入老齡化社會(huì)，2017年老齡化率達(dá)到14.2%，勞動(dòng)年齡人口（15-64歲）于1998年之后的近20年里增速也相應(yīng)放緩，2017年勞動(dòng)年齡人口總量達(dá)到峰值后開(kāi)始出現(xiàn)明顯下降?？傮w上看，韓國(guó)住房建設(shè)量與城鎮(zhèn)化、老齡化趨勢(shì)表現(xiàn)出高度的一致性。

二、國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化和老齡化視野下房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的形勢(shì)

改革開(kāi)放以后,我國(guó)城鎮(zhèn)化開(kāi)始進(jìn)入加速發(fā)展期，經(jīng)過(guò)上世紀(jì)90年代末期以來(lái)20多年的高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1995年的30.48%上升到 2019年的60.6%，長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已達(dá)到70%-80%，預(yù)計(jì)2035年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上。國(guó)際人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)是：65歲及以上人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到7%即為老齡化，達(dá)到14%為深度老齡化，達(dá)到20%為超級(jí)老齡化。2000年,我國(guó)65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤咏?%,標(biāo)志著開(kāi)始進(jìn)入老齡化階段。2019年老年人口占比上升到12.6%，預(yù)計(jì)2025年將超過(guò)14%進(jìn)入深度老齡化階段。根據(jù)有關(guān)測(cè)算，到2040年我國(guó)65歲及以上老年人口占比將超過(guò)20%，進(jìn)入超級(jí)老齡化階段?？傮w上看，我國(guó)

2000-2020年為老齡化平緩發(fā)展階段，2021-2040年為老齡化快速發(fā)展階段。據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析，1997年我國(guó)城鎮(zhèn)住房竣工面積僅1.1億平方米，1998年房改以后到2014年城鎮(zhèn)住房竣工面積一直處于快速增長(zhǎng)期，年均增速高達(dá)10%左右，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口（15-64歲）峰值出現(xiàn)在2013年，住房竣工面積于2014年達(dá)到8.09億平方米的歷史峰值，隨后開(kāi)始出現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖1）。

圖1 1997-2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化、老齡化及住房竣工面積對(duì)照

從日韓發(fā)展經(jīng)歷來(lái)看，快速城鎮(zhèn)化階段都伴隨著住房建設(shè)量的快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化后期在老齡化的疊加影響下，轉(zhuǎn)入了約20年左右的高位盤整期，隨后出現(xiàn)下滑趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。綜合分析發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化、老齡化發(fā)展歷程，可知今后20年我國(guó)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化即將面臨“增速放緩、區(qū)域分化”的態(tài)勢(shì)，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)一些有先發(fā)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)集聚的中心城市及其他區(qū)域的重點(diǎn)城市，因更具有規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，仍然會(huì)持續(xù)吸引人口流入，最終發(fā)展成為具有一定規(guī)模的城市群和都市圈。預(yù)計(jì)未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)依然會(huì)形成較大規(guī)模的住房需求，但在城鎮(zhèn)化接近尾聲和人口深度老齡化的疊加影響下，住房總體需求增速將明顯放緩甚至下滑，不同區(qū)域需求分化也會(huì)更加明顯，房地產(chǎn)業(yè)必將由過(guò)去20年高歌猛進(jìn)的“黃金時(shí)代”進(jìn)入高位盤整并逐步下降的“平凡時(shí)代”。

表2 中日韓三國(guó)城鎮(zhèn)化、老齡化和城鎮(zhèn)住房建設(shè)量拐點(diǎn)年份比較

三、今后一段時(shí)期房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的主要目標(biāo)是：順應(yīng)城鎮(zhèn)化和老齡化的長(zhǎng)期趨勢(shì)，堅(jiān)持以滿足合理居住需求為導(dǎo)向，通過(guò)土地政策、住房政策、金融政策和稅收政策的綜合運(yùn)用，建立供需“緊平衡”的雙向調(diào)節(jié)機(jī)制，燙平周期性波動(dòng)，防止大起大落，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康可持續(xù)發(fā)展。在高速城鎮(zhèn)化階段，要通過(guò)適度增加土地供應(yīng)滿足城市人口快速增長(zhǎng)引致的合理住房需求，防止投資投機(jī)需求過(guò)度膨脹引發(fā)房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)快上漲。在城鎮(zhèn)化后期階段，特別是進(jìn)入深度老齡化和超級(jí)老齡化階段以后，既要防止住房需求量急劇下滑造成經(jīng)濟(jì)衰退，又要防止房地產(chǎn)過(guò)度金融化和泡沫化，引發(fā)泡沫破滅和金融危機(jī)。

一是建立“人地掛鉤”的建設(shè)用地高效配置機(jī)制。根據(jù)城鎮(zhèn)化后期“增速放緩、區(qū)域分化”的趨勢(shì)，探索實(shí)施建設(shè)用地“人地掛鉤”政策，加快建立全國(guó)性的跨區(qū)域建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易機(jī)制。東南沿海以及其他中心城市、重點(diǎn)城市等人口持續(xù)凈流入地區(qū)，應(yīng)適度調(diào)減耕地保有量，增加建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，特別是要增加城市住宅用地供應(yīng)，利用近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃房、安居房和養(yǎng)老公寓，滿足城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求以及新增人口、老齡人口的合理住房需要。對(duì)一些東北、西北地區(qū)人口長(zhǎng)期凈流出、老齡化嚴(yán)重的中小城市和農(nóng)村地區(qū)，要嚴(yán)格控制城市、村鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，逐步縮小建設(shè)用地規(guī)模（主要包括住宅用地和宅基地），實(shí)現(xiàn)主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能的地區(qū)與主要承擔(dān)糧食安全、生態(tài)安全功能的地區(qū)的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

二是培育和建立“租購(gòu)并舉”的住房梯級(jí)消費(fèi)機(jī)制。過(guò)去一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)住房市場(chǎng)以“購(gòu)”為主，租賃市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)緩慢。2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見(jiàn)》，2017年黨的十九大進(jìn)一步提出“加快建立多主體供應(yīng)、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”，標(biāo)志著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始進(jìn)入“租購(gòu)并舉”的新發(fā)展階段。上海市也提出，“十三五”期間新增供應(yīng)租賃住房70萬(wàn)套,約占住房供應(yīng)總量的45%。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，租賃住房和商品住房一樣是房地產(chǎn)市場(chǎng)重要的組成部分，可用于滿足城鎮(zhèn)化后期住房供需結(jié)構(gòu)變化形成的新的內(nèi)在需求。住房制度應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段重“購(gòu)買”，在城鎮(zhèn)化中后期重“租賃”。今后一段時(shí)間，在一些住房需求旺盛、房?jī)r(jià)較高的大城市，需要在土地供應(yīng)、財(cái)政金融、專業(yè)服務(wù)、教育養(yǎng)老等方面建立與租賃住房配套的相關(guān)政策體系，形成租賃住房滿足城市新增就業(yè)人口和低收入人群的基本居住需求、商品住房滿足中高收入人群居住需求的梯級(jí)住房消費(fèi)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)從“住有所居”到“住有優(yōu)居”的發(fā)展目標(biāo)。

三是建立以土地收益為支撐的保障性住房建設(shè)機(jī)制。1998年住房制度改革和經(jīng)營(yíng)性土地招拍掛出讓以來(lái)，土地出讓收益越來(lái)越成為地方政府收入的重要來(lái)源。過(guò)去20年我國(guó)城鎮(zhèn)化以前所未有的速度突飛猛進(jìn)，主要得益于土地財(cái)政提供的巨量資金積累，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)提供了資金支持。當(dāng)前，我國(guó)即將進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期階段，住房總量不足的矛盾已經(jīng)基本得到解決，最迫切需要解決的是跨區(qū)域轉(zhuǎn)移的城市新增就業(yè)人口的住房問(wèn)題，土地出讓收益或財(cái)稅收入的支持重點(diǎn)在滿足基礎(chǔ)設(shè)施更新升級(jí)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向人才房、安居房和租賃房等保障性住房建設(shè)，通過(guò)補(bǔ)貼勞動(dòng)力的形式，降低城市新增就業(yè)人口和中低收入人群的購(gòu)房門檻或租房成本，增強(qiáng)城市發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

四是建立以房地產(chǎn)稅為核心的需求調(diào)節(jié)機(jī)制。設(shè)立房地產(chǎn)稅的根本目的不是為了打壓房?jī)r(jià)，而是為了引導(dǎo)合理的居住需求，抑制投資投機(jī)需求，同時(shí)增加地方政府的收入。美國(guó)也是20世紀(jì)40年代城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期以后，才開(kāi)始真正形成以財(cái)產(chǎn)稅為主的地方財(cái)稅體制的。今后一段時(shí)間，隨著城鎮(zhèn)化速度放緩和老齡化的日益加重，城市建設(shè)用地正在由以增量為主向以存量為主轉(zhuǎn)變，主要依賴大規(guī)模賣地獲取一次性收益的土地財(cái)政模式必將難以為繼，需要逐步過(guò)渡到細(xì)水長(zhǎng)流的財(cái)產(chǎn)稅時(shí)代，房地產(chǎn)稅可謂應(yīng)運(yùn)而生。為了實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅與土地財(cái)政的平穩(wěn)過(guò)渡，可以根據(jù)不同城市發(fā)展階段和不同空間區(qū)位，分別設(shè)立10年或20年的過(guò)渡期，逐步從多套房免征過(guò)渡到一套房免征、多套房“累進(jìn)稅率”的征收機(jī)制，從而既不增加基本居住需求的持有成本，也不影響改善性需求的合理釋放，又能抑制投資投機(jī)性需求，防止房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)過(guò)度金融化和泡沫化傾向，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康可持續(xù)發(fā)展。