李 芳

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350001)

0 引言

村莊規(guī)劃的核心，是在對村莊進(jìn)行充分研究的情況下，從村莊實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色，為村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指明方向，完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化空間布局。近年來，國家通過機(jī)構(gòu)改革，對相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行了整合，將村級土地利用規(guī)劃也納入村莊規(guī)劃中，推動了村莊規(guī)劃的可操作性[1]。

晉江市自改革開放以來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，造就了聞名全國的“晉江經(jīng)驗(yàn)”，是享譽(yù)全國的民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。晉江市以鞋業(yè)、紡織、傘業(yè)、建材等為主，村莊“藏富于民”，有許多發(fā)達(dá)的個人企業(yè)。筆者在近年來從事了大量的晉江村莊規(guī)劃中，發(fā)現(xiàn)晉江村莊的發(fā)展也是不均衡的，不同經(jīng)濟(jì)狀況的村莊在編制規(guī)劃中存在一定特點(diǎn)?；诖?，本文通過對東石鎮(zhèn)、內(nèi)坑鎮(zhèn)、安海鎮(zhèn)與金井鎮(zhèn)等10多個村莊調(diào)研與規(guī)劃編制，研討村莊經(jīng)濟(jì)情況對村莊規(guī)劃的編制影響及成因。希望在“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略與國土空間規(guī)劃的大背景下，能對如何更好地編制新一輪村莊規(guī)劃，提供一定的借鑒意義。

1 晉江的村域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀

晉江的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2018年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)23 781元①，遠(yuǎn)高于全國農(nóng)村人均可支配收入10 731元②。村民收入來源多種渠道，使晉江村莊經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)不同特點(diǎn)：①民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，往往擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建工業(yè)區(qū)、村鎮(zhèn)本地企業(yè)家，有利于村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②大量家庭有成員出國務(wù)工，為本地經(jīng)濟(jì)帶來活力。③村莊集體經(jīng)濟(jì)較弱，村莊收入較少，主要依靠上級財(cái)政撥款或企業(yè)家捐贈，集體土地儲備少，整體上土地管控能力較弱，土地利用現(xiàn)狀如圖1所示[2-3]。

筆者結(jié)合近年來參與的晉江村莊規(guī)劃項(xiàng)目的調(diào)研成果，對村莊建設(shè)用地、工業(yè)用地、村莊人口、人均建設(shè)用地進(jìn)行整理，具體數(shù)據(jù)如表1所示。

表1 村莊人口、用地整理表

2 村莊經(jīng)濟(jì)對村莊現(xiàn)狀用地的影響

村莊土地利用現(xiàn)狀如圖1所示。

圖1 村莊土地利用現(xiàn)狀圖

2.1 用地結(jié)構(gòu)問題

據(jù)實(shí)地考察，村莊產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村為長埔村、白垵村、黃塘村、山兜村。而梅峰村、新店村、前湖村工業(yè)較弱。在用地結(jié)構(gòu)上，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的5個村莊中，產(chǎn)業(yè)用地占比最高為長埔村70.3%，最低為山兜村34.5%。而經(jīng)濟(jì)較差的遠(yuǎn)郊村，產(chǎn)業(yè)用地占比在2.9%～12.8%之間。由此可見，村莊經(jīng)濟(jì)水平與產(chǎn)業(yè)用地面積成正比。

2.2 用地權(quán)屬問題

用地權(quán)屬方面，由于晉江分地到戶政策，宅基地與農(nóng)用地的個人特征明顯。從近期部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的農(nóng)村地籍調(diào)查成果來看，一戶多宅、多戶一宅、戶均宅基地面積超標(biāo)等現(xiàn)象均存在。例如黃塘村，560處宅基地中，超過150m2的宅基地占359處，而一戶多宅占16.8%，一宅多戶占30.9%；亭頂村453幢宅基地中，383戶超過151m2，一戶多宅占18.1%，一宅多戶占37.3%，超標(biāo)狀況明顯。經(jīng)調(diào)研，主要原因是早期建設(shè)的住宅大多是石結(jié)構(gòu)大戶型，占地較大。祖宅分戶后未經(jīng)析產(chǎn)，形成一宅多戶的情況。因居住需求，村民在舊宅外圍新建房屋，形成一戶多宅的情況；相比之下，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村莊對老宅的翻建較多，在翻建時壓縮了宅基地的面積，一宅多戶的情況略少。此外，村莊建設(shè)用地私下買賣也導(dǎo)致用地權(quán)屬不均等，使部分村民擁有的宅基地面積超標(biāo)。

2.3 人均用地問題

按目前的計(jì)算方法，人均建設(shè)用地遠(yuǎn)大于標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)狀人均建設(shè)用地最高為長埔村，按戶籍人口統(tǒng)計(jì)為340.55m2/人，遠(yuǎn)高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)(GB 50188-93)》確定的V類村莊150m2，遠(yuǎn)高于2011年版《福建省村莊規(guī)劃導(dǎo)則》120m2的標(biāo)準(zhǔn)。在晉江，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的村莊吸收了大量的外來人口，如長埔村、黃塘村的外來人口遠(yuǎn)超本地人口，實(shí)際居住需求較大。因此經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊與普通村莊相比，戶籍人均建設(shè)用地面積較大，而常住人口人均建設(shè)面積較小。

3 原村莊規(guī)劃編制面臨的問題

3.1 規(guī)劃的外部管理問題

在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第二十二條規(guī)定:“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃,報(bào)上一級人民政府審批?！痹缙诖迩f規(guī)劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制，缺少與村集體的對接，導(dǎo)致規(guī)劃成果可實(shí)施性差。筆者近年參與的11個村莊規(guī)劃，有10個村莊反饋原版村莊規(guī)劃與村莊發(fā)展實(shí)際不符，甚至阻礙村莊的合理建設(shè)活動。另外，原有鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施需要同時滿足國土部門與住建部門的管理要求，由于不同部門成果要求不同，在管理上存在沖突，但這個問題在自然資源部成立后，通過機(jī)構(gòu)重組已經(jīng)得到一定程度緩解，如表2所示[4]。

表2 村莊用地變化表 hm2

3.2 村莊的內(nèi)部管理問題

村莊管理體制是以黨支部為核心，領(lǐng)導(dǎo)村委會與各部門，通過村民委員會與村民代表大會，決定村內(nèi)重大問題。由于村莊規(guī)模、教育水平、經(jīng)濟(jì)水平等原因，某些村委管理層在規(guī)劃編制過程中，考慮到某些土地權(quán)屬復(fù)雜，難以協(xié)調(diào)，用地需求的調(diào)研僅停留在村委決策層，公眾參與不足，導(dǎo)致了某些歷史問題在規(guī)劃上沒有得到解決，規(guī)劃成果一定程度上僅傾向管理層面的意愿。

4 村莊經(jīng)濟(jì)對規(guī)劃編制思路的影響與策略

4.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊對用地拓展的需求更強(qiáng)

在村莊規(guī)劃編制過程中，新增建設(shè)用地需求主要包括農(nóng)村宅基地和產(chǎn)業(yè)用地等兩個方面。幾乎所有村莊均提出了新增宅基地的需求，但用地需求無法滿足，主要分為兩種情況：①舊的村莊規(guī)劃用地類型與實(shí)際用地情況不符，致使有翻建意向的村民，翻建申請無法通過審批；②新增建設(shè)用地指標(biāo)不足與村民分戶需求相矛盾。在實(shí)際調(diào)研中，一般村莊對居住用地的需求更大，而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村莊，由于近年外來人口減少，原有住房可以滿足居住需求，但對產(chǎn)業(yè)用地需求量較大，如長埔、山兜、白垵、黃塘等6個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊，對保障工業(yè)用地以及用地退二進(jìn)三的需求較為強(qiáng)烈。

因此，除城區(qū)范圍對農(nóng)村用地侵占導(dǎo)致村莊用地大規(guī)模調(diào)整情況外，在規(guī)劃策略上，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊在用地總量上采用適度增長，如長埔村、黃塘村；而對經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的村莊，以存量挖潛和減量規(guī)劃為主[5]。

4.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊對用地調(diào)整的接受度更大

在規(guī)劃過程中，如梅峰、新店、前湖等村莊主要以解決當(dāng)前問題為導(dǎo)向，重視近期建設(shè)項(xiàng)目的落地，不關(guān)注交通系統(tǒng)、公服設(shè)施、住宅用地的提升。而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊，如長埔村、白垵村，可以接受較大規(guī)模的用地調(diào)整，以及路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，規(guī)劃上有一定的前瞻性。主要因?yàn)榻?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村莊村集體有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與號召力，同時，村民也更容易接受新的思維模式。

因此，在規(guī)劃策略上，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，根據(jù)村莊發(fā)展需求進(jìn)行較大的產(chǎn)業(yè)用地騰挪整合；而經(jīng)濟(jì)水平一般的村莊，以居住用地的集聚和服務(wù)設(shè)施的提升為主[6]。

4.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊對一戶一居模式的接受度更強(qiáng)

在宅基地指標(biāo)管控愈發(fā)嚴(yán)格的情況下，提高開發(fā)強(qiáng)度是村莊發(fā)展的必然趨勢。經(jīng)過與村民的溝通，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村莊在編制過程中更容易接受由“一戶一宅”模式向“一戶一居”的模式轉(zhuǎn)變。部分村莊如長埔村、許西坑村等村莊，已經(jīng)開始或即將建設(shè)安置小區(qū)。因?yàn)榘仓眯^(qū)有利于增加容量，也利于接納人數(shù)變化較大的外來務(wù)工人員，更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊的需求特點(diǎn)。

因此，在規(guī)劃策略上，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊，通過騰退低效工業(yè)用地，整合破舊宅基地，增加建設(shè)用地指標(biāo)，集中建設(shè)安置小區(qū)，改善人居環(huán)境；對經(jīng)濟(jì)水平一般的村莊，則以保障個人宅基地用地面積為主要任務(wù)[7]。

村莊土地利用規(guī)劃如圖2所示。

圖2 村莊土地利用規(guī)劃圖

5 村莊規(guī)劃的根本問題

原有村莊規(guī)劃存在照搬城市規(guī)劃方法、地類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)屬問題難以協(xié)調(diào)等問題，這也是新一輪村莊規(guī)劃編制需要解決的問題，而村莊規(guī)劃與村級土地利用規(guī)劃的融合，也進(jìn)一步將這些問題暴露出來。

5.1 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制問題

包括城鄉(xiāng)戶籍堡壘，以及在此基礎(chǔ)上形成的鄉(xiāng)村土地制度，與城市土地制度在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的摩擦。村莊用地與城市用地同價不同屬，在針對部分被劃入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊，由于用地類別不同，導(dǎo)致編制規(guī)劃時，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)部分用地被無形的壁壘割裂，難以進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃[8]。

5.2 鄉(xiāng)村土地制度本身的問題

改革開放前，我國農(nóng)村土地所有權(quán)從“個人”向“集體”轉(zhuǎn)變；改革開放后，村莊用地“劃分到戶”，將土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，使用權(quán)從“無償、無限期”使用轉(zhuǎn)向“有償、有限期”使用，走出了土地市場化的第一步。然而，在土地使用的表象上，土地家庭承包經(jīng)營制，與土地私有制存在一定的相似性，以及村民對土地權(quán)屬意識的淡薄，使村莊規(guī)劃編制存在一些隱患。

6 結(jié)語

村莊發(fā)展是一個復(fù)雜的議題，村莊經(jīng)濟(jì)、村莊用地存在一定的互生關(guān)系，村級建設(shè)指標(biāo)的下達(dá)，在一定程度上限制了產(chǎn)業(yè)拓展型村莊的發(fā)展。由于近年實(shí)體經(jīng)濟(jì)的下滑，產(chǎn)業(yè)型村莊借助一批工廠的倒閉，盤活了村莊建設(shè)用地，而村莊經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的村莊，由于對私人土地的管控力不強(qiáng)，在“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的底盤上，如何利用現(xiàn)有土地進(jìn)行“鄉(xiāng)村振興”，仍然是一個值得思索的命題。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來源：晉江市人民政府網(wǎng)http://www.jinjiang.gov.cn/xxgk/tjxx/tjsj/201901/t20190116_1546015.htm

②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局