周金龍

(漳州市規(guī)劃編制研究中心 福建漳州 363000)

0 引言

2015年，國家住建部集諸家城市更新理論之大成，提出大力開展“城市雙修”(簡稱“雙修”)工作的要求，旨在全面解決快速城鎮(zhèn)化帶來的生態(tài)破壞、用地結構、建設風貌、人地和諧等方面頑疾，探索轉(zhuǎn)型時期城市可持續(xù)發(fā)展的更新方式[1]。

城市“雙修”的工作任務，包含組織模式、理念方法、適宜技術、資金籌措、使用方式、長效機制、評價標準等六個執(zhí)行層面[2],形成了從上至下貫徹，從下至上執(zhí)行的全方位規(guī)劃實施策略。與其他的城市規(guī)劃內(nèi)容和城市設計策略相比，“雙修”規(guī)劃包羅萬象，深入淺出。

漳州作為國家級歷史文化名城和福建省生態(tài)環(huán)境最優(yōu)越的城市之一，對“雙修”工作的內(nèi)涵研究和實施策略的分析，是漳州市深入貫徹“雙修”理念，落實具體執(zhí)行層面工作內(nèi)容的重要環(huán)節(jié)?；诖耍?文立足歷史文化名城和生態(tài)城視角，以漳州市城市“雙修”專項規(guī)劃為例，在詮釋“雙修”內(nèi)涵基礎上，探討其實施路徑。

1 上位規(guī)劃和相關規(guī)劃比較研究

現(xiàn)階段，我國采取自上而下的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條規(guī)定了我國法定城鄉(xiāng)規(guī)劃的類型和分級，《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定各類規(guī)劃的編制必須以上層次法定規(guī)劃為依據(jù)。2000年以來，空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和“三規(guī)合一”規(guī)劃的開展，在突破傳統(tǒng)規(guī)劃的范式層面做了很大的嘗試。

為適應轉(zhuǎn)型時期的城市發(fā)展需求，協(xié)同生態(tài)環(huán)境建設與城市發(fā)展的節(jié)奏 ，“雙修”規(guī)劃在原有規(guī)劃體系的基礎上，提出了新的視角，同時，與原有規(guī)劃體系中的相關規(guī)劃在編制內(nèi)容、實施路徑和管理執(zhí)行方面出現(xiàn)了相近之處。為更好地明確規(guī)劃的內(nèi)涵，促進規(guī)劃有效實施，本文首先將對“雙修”規(guī)劃及其他幾種相近規(guī)劃進行闡述和對比分析。

1.1 城市雙修

1.1.1規(guī)劃地位

(1)國家層面不斷推進

2015年6月，住建部同意將三亞市列為城市“雙修”綜合試點；同年12月，中央城市工作會議上，習近平總書記要求“大力推進城市生態(tài)修復，提倡城市修補”；2016年2月，中央城市工作會議配套文件提出，要“有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新，制定并實施生態(tài)修復工作方案”；2017年3月，住建部正式發(fā)布城市“雙修”工作的指導意見。時至今日，城市“雙修”工作初見成效，各城市雙修計劃穩(wěn)步執(zhí)行。四年間從計劃到執(zhí)行，城市“雙修”工作理念深入、執(zhí)行力強。

(2)城市層面全面執(zhí)行

2017年3月，住建部發(fā)布確定了第二批開展生態(tài)修復城市修補的19個試點城市名單，標志著城市“雙修”工作全國性開展。隨后，各城市積極響應并制定“城市雙修”實施計劃和工作方案。將“城市雙修”工作列入各省市人民政府的主要日事議程。

1.1.2規(guī)劃內(nèi)容

“雙修”作為一項以“問題和目標”雙導向研究的工作，轉(zhuǎn)變了先前規(guī)劃自上而下接受政策的局面，使規(guī)劃實施路徑由被動管理轉(zhuǎn)向主動行動。

從規(guī)劃體系層面看，作為一項非法定的專項規(guī)劃，“雙修”在加強總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和各專項規(guī)劃的銜接上起到了積極的“粘合”作用，特別是在城市近期建設方面，“雙修”規(guī)劃結合了城市的發(fā)展階段、城市性質(zhì)和城市特色，通過與各職能部門制定的專項規(guī)劃和近期計劃充分銜接，統(tǒng)籌考慮了城市的國民經(jīng)濟發(fā)展和建設資金安排，將城市近期需要重點解決的各項民生工程、生態(tài)工程落實到城市建設計劃安排中。

從管理方面看，“雙修”是由各級政府和地方管理部門針對各城市發(fā)展程度和實際問題而進行的有針對性的專項規(guī)劃；涉及到“規(guī)劃引領、設計支撐、政府統(tǒng)籌、社會動員、市民覺悟、依法依規(guī)、共修共享”等一系列與城市管理治理密切相關的方方面面內(nèi)容。

從執(zhí)行方面看，“雙修”是由政府主導、結合社會參與、服務廣大群眾的多方協(xié)同作用的規(guī)劃。

綜上，“城市雙修”為規(guī)劃編制、管理和實施搭建了一個可持續(xù)的、動態(tài)的信息交流新平臺，將規(guī)劃編制、管理、建設相互統(tǒng)一和銜接。

1.2 專項規(guī)劃

(1)規(guī)劃地位

從法定層面看，是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃；是總體規(guī)劃在特定領域的細化。若從管理和執(zhí)行層面看，即是政府指導該領域發(fā)展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策依據(jù)。

(2)規(guī)劃內(nèi)容

從宏觀上看，是針對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)、關系全局重大問題編制的規(guī)劃。是總體規(guī)劃的若干主要方面、重點領域的展開、深化和具體化，必須符合總體規(guī)劃的總體要求，并與總體規(guī)劃相銜接；而從微觀上看，是涉及城市功能、基礎設施建設、專項拓展等特定專項發(fā)展內(nèi)容的規(guī)劃條例。

1.3 近期建設規(guī)劃

(1)規(guī)劃地位

從法定層面看，是實施城市總體規(guī)劃的重要步驟，是銜接國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，也是未來建設和可持續(xù)發(fā)展的先決條件；從管理和執(zhí)行層面看，是城市建設體系架構的首要階段，該階段的落實情況很大程度上影響城市總體規(guī)劃的有效性和遠期建設的可行性。

(2)規(guī)劃內(nèi)容

從宏觀上看，規(guī)劃的覆蓋范圍和涉獵方向幾乎與城市總體規(guī)劃一致，包含社會生產(chǎn)生活、基礎設施建設、交通系統(tǒng)和城市空間等各方面，僅在用地范圍和開發(fā)強度上有所差異；而從微觀上看，還需要在實際規(guī)劃中協(xié)調(diào)各方力量，統(tǒng)籌城市整體發(fā)展，進行有針對性的微調(diào)和個性化規(guī)劃。

1.4 規(guī)劃類型對比

在原有規(guī)劃體系背景下，三項規(guī)劃均位于城市總體規(guī)劃之下，且城市“雙修”在涉獵范圍上小于其他兩項；在規(guī)劃內(nèi)容方面，城市“雙修”在生態(tài)環(huán)境方面內(nèi)容較多，其他兩項在土地利用方面較多；在規(guī)劃深度上，城市“雙修”從生態(tài)資源和城市細部兩方面進行了深入的“針灸式”規(guī)劃，專項規(guī)劃從小尺度進行了針對性的“點狀”規(guī)劃，近期建設規(guī)劃從大尺度進行了大范圍的“面狀”規(guī)劃，具體內(nèi)容如表1所示。

表1 規(guī)劃類型對比一覽表

新時期背景下，為完善城市建設體系的同時，減少管理內(nèi)耗、提升協(xié)同管理機制，提出“多規(guī)合一”的新形式，即將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、市政等專項規(guī)劃的編制、實施進行融合[4]。這將是更高等級規(guī)劃體系的統(tǒng)籌結果，結合城市雙修等專項規(guī)劃，共同構建內(nèi)部系統(tǒng)性、全面性的規(guī)劃體系。

2 實施策略研究

城市“雙修”是治理“城市病”、改善人居環(huán)境、轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的有效手段，也是踐行規(guī)劃理念、實施建設策略的重要形式，而建立系統(tǒng)完善規(guī)劃體系的最終目的，即是強化概念的同時，以具體化執(zhí)行方式深化影響范圍。基此，本文以漳州市中心城區(qū)城市“雙修”專項規(guī)劃為例進行詳細闡述。

2.1 技術方法—— 強化“內(nèi)修”

漳州市城市“雙修”專項規(guī)劃選取了中心城區(qū)作為規(guī)劃的編制范圍，將老城區(qū)作為城市修補的重點區(qū)域。漳州是國家級歷史文化名城和閩南文化的發(fā)源地之一，老城區(qū)是漳州城市文化特色、古跡和風貌遺存最集中的區(qū)域，同時，由于近年城市建設的快速擴張，老城區(qū)也成為了問題和矛盾最集中的區(qū)域。規(guī)劃將中心城區(qū)范圍內(nèi)建設用地內(nèi)部和外圍的具有生態(tài)安全和屏障功能的要素，納入到生態(tài)修補范圍，如山體、水體、綠地、廢棄地等。通過中心城區(qū)“雙修”工作的開展，在全市范圍內(nèi)形成示范帶動作用，引領漳州城市品質(zhì)的階段化提升。

基于漳州市作為歷史文化名城的特性和未來要建設成為“田園都市、生態(tài)之城”的發(fā)展目標，本次“雙修”如圖1所示，采取了“目標導向”和“問題導向”相結合的方式，結合漳州市的歷史演進和城市現(xiàn)狀，對中心城區(qū)的6大塊內(nèi)容開展修補工作。從“生態(tài)本體、社區(qū)鄰里、設施配套、歷史文脈、出行交通、城市風貌”6個方面進行了問題總結和應對策略的研究，制定了整體的規(guī)劃編制技術路線。

圖1 漳州市中心城區(qū)“生態(tài)修復、城市修補”規(guī)劃編制技術路線

2.2 實施操作

城市“雙修”在實施策略上，以專項規(guī)劃的針對性和操作性為基礎，同時結合近期建設規(guī)劃的實效性和基礎性，從生態(tài)和城市兩方面進行實踐方法的探討和實現(xiàn),如圖2～圖3所示。

圖2 漳州市中心城區(qū)“生態(tài)修復、城市修補”工作組織框架

圖3 漳州市中心城區(qū)“生態(tài)修復、城市修補” 策略實施方向形式

為加強規(guī)劃的有效推進和實施，在“雙修”規(guī)劃成果形式上，包含了“研究報告、雙修導則、滾動項目庫”3個方面的內(nèi)容?！半p修”導則作為職能部門的使用手冊，明確劃定了生態(tài)修復和城市修補的范圍、對象、重點區(qū)域，同時提出了具體的修復手段和修補技術的指引，為管理部門提供了技術指導。滾動項目庫將具體的“雙修”工作內(nèi)容，落實到漳州市的年度城建項目計劃安排中。通過遠近結合，分類推進，積極促進雙修工作的實施。

2.2.1生態(tài)強修復

漳州是福建省自然生態(tài)環(huán)境最好的城市之一，丘陵與水網(wǎng)交織，九龍江連通山海，豐富多樣的空間要素和分布形態(tài)構成了“青山環(huán)城、碧水穿城、綠楔融城”的景觀生態(tài)格局。隨著城市快速發(fā)展擴張和相對粗放的管理，城市生態(tài)問題愈發(fā)凸顯。

目前生態(tài)修復的主要對象和內(nèi)容是：礦山和廢棄地的山體修復、城區(qū)內(nèi)部的山體再利用、近海流域的生態(tài)修復和內(nèi)河水體環(huán)境恢復、城市綠地景觀的修復。為此，規(guī)劃提出了生態(tài)修復的技術路線如圖4所示。

圖4 漳州市中心城區(qū)“生態(tài)修復”技術路線

規(guī)劃提出了通過推進破損山體治理與植被修復、城區(qū)周邊山體綠道建設，加強設計導引，實現(xiàn)對山體周邊建設的科學管控，拓展觀山、游山空間場所，逐步實現(xiàn)顯山露水目標。通過嚴控河道藍線，控源截污、內(nèi)源治理、改善水環(huán)境，改造生態(tài)駁岸、整治濱水環(huán)境、修復水生態(tài)，實現(xiàn)水體功能的全面修復與提升。通過完善綠地系統(tǒng)，修補城區(qū)破損綠地、提升綠化環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)中心城區(qū)綠色共融的生態(tài)目標。

在規(guī)劃的技術策略方面，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的山體和廢棄地，以生態(tài)修復為主，土地改造利用為輔。礦山的處理從生態(tài)微環(huán)境入手，緩解礦物質(zhì)對土壤的刺激后改良土壤基層，逐漸恢復生態(tài)微循環(huán)；其次進行山體穩(wěn)固和崖壁生態(tài)修復；最終進行土壤改良，進行裸地復墾或階級綠化。水體修復包含水安全、水循環(huán)、水環(huán)境、水文化、水景觀和水經(jīng)濟6個方面。水安全是一切修復更新和持續(xù)發(fā)展的基礎，因此排水防澇規(guī)劃是重中之重，增設防洪區(qū)、劃分水面積、加設蓄水池和排水設施是修復的主要形式。水循環(huán)，主要包含自然水體和人工水體的循環(huán)利用。水環(huán)境方面，通過海綿城市和污染管控等方式進行控源截污和水體凈化。水文化展示，通過對水資源梳理后進行濱水區(qū)展示規(guī)劃。水景觀，一方面可以進行濱水慢行系統(tǒng)規(guī)劃，另一方面進行分項景觀控制與引導，對不同類型功能和空間價值的區(qū)域進行分類規(guī)劃。水經(jīng)濟，通過對濱水區(qū)的土地利用和商業(yè)功能開發(fā)帶動經(jīng)濟發(fā)展。

綠地修復，從加快公園建設、增加生態(tài)綠道、城區(qū)增綠補綠三方面提高綠地景觀的生態(tài)性、整體性和特色性。為完善公園綠地系統(tǒng)而增設步行、廊道等景觀帶和綠化節(jié)點；為緩解片段化、破碎化綠地系統(tǒng)而增設生態(tài)綠道，串點成線；為解決綠地分布不均問題而增設公園綠地、綠籬綠帶、景觀道路綠化等。

通過中心城區(qū)的生態(tài)修復，城市熱島強度得到緩解，水污染得到有效控制、城市人居環(huán)境水平顯著提升。

2.2.2城市強修補

漳州的城市修補，是基于“閩南文苑、田園慢城”目標導向和特色營造為基礎，以城市總體設計的思路和方法，對漳州城市空間環(huán)境、品質(zhì)特色的各要素進行系統(tǒng)的梳理和研究。作為歷史文化名城的漳州，城市修補工作結合漳州空間形態(tài)特色以及市政府近來的工作重點，圍繞漳州市“一主一副、一軸兩帶”的空間結構展開，規(guī)劃中選取重點斑塊、重點地區(qū)作為實施的抓手。

修補的內(nèi)容包含了城市建設硬環(huán)境修補，如城市面貌、城市基礎設施、公共服務設施配套、交通出行條件，也包含了城市軟環(huán)境的提升，如歷史的傳承、文化和特色的凸顯。兩者的修補密不可分、相輔相成。

(1)城中村和舊區(qū)改造

通過現(xiàn)狀梳理和定點式尋找，針對三舊區(qū)(舊街道、舊居住區(qū)和舊工業(yè)區(qū))進行存量土地價值最大化、復興激活各街區(qū)和創(chuàng)新利用。運用城市更新的設計手法進行綜合整治、功能改變、拆除重建等方式推進舊區(qū)有機更新。

(2)公共服務設施配套

漳州市公共服務缺乏整體性管理和配套建設，導致自上而下的空間分配和設施匱乏等實際問題。修補策略分為整體優(yōu)化、嚴控保障、突出特色、分級增補4個步驟，從教育、醫(yī)療、文化、體育、社會福利等方面切入，實現(xiàn)自下而上的篩查修補。

(3)城市基礎設施

基礎設施是惠民生的重要一環(huán)，也是城市發(fā)展的堅實基礎。規(guī)劃中主要擬定了修補供水管網(wǎng)、豐富污水處理系統(tǒng)、規(guī)劃供電系統(tǒng)和通信系統(tǒng)、調(diào)節(jié)燃氣管網(wǎng)和統(tǒng)籌綜合管廊、優(yōu)化環(huán)衛(wèi)設施、重建排水防澇工程、增設消防站等方面的詳細實施辦法。

(4)歷史文化保護

針對中心城區(qū)古城湮沒、內(nèi)外斷層、文化弱化等問題提出顯優(yōu)提質(zhì)的策略，首先提高文化復興力，形成產(chǎn)業(yè)引導；其次劃定剛性保護范圍，內(nèi)外聯(lián)動；最后進行街巷片區(qū)的肌理修補，激活空間。

(5)改善交通出行條件

為順應城市發(fā)展并提供良好通行條件，提出優(yōu)化城市道路、提升慢行交通設施、改善公共交通設施、完善公共停車設施4項策略，并提出針對性的17項重點任務及解決辦法，以系統(tǒng)全面地改善人居交通環(huán)境，如圖5所示。

圖5 漳州市中心城區(qū)“生態(tài)修復、城市修補”交通改善提升方案

(6)塑造城市時代風貌

以上位規(guī)劃為基礎、以政府管控為方向統(tǒng)籌城市風貌要素，提出海陸空三維的城市風貌營造策略。一方面，與生態(tài)修復相協(xié)調(diào)，在保護的基礎上最大化其生態(tài)空間價值；另一方面，與城市修補相契合，發(fā)揮場所空間的文化魅力和影響力。

2.3 統(tǒng)籌管理——深化“延展”

“雙修”工作結合了城市發(fā)展的愿景目標，體現(xiàn)了城市品質(zhì)提升的客觀要求，也是城市由增量擴張向存量提升轉(zhuǎn)化的有效途徑。未來在生態(tài)修復方面，要依據(jù)生態(tài)變化周期對相關工作進行持續(xù)跟蹤，以保證措施的有效性和持續(xù)性；在城市修補方面，要協(xié)同各方力量對已營造環(huán)境進行維持和優(yōu)化，對后期規(guī)劃內(nèi)容進行深化和延續(xù)。

3 結論

城市“雙修”體系和內(nèi)容既涵蓋了專項規(guī)劃的廣度，又發(fā)掘了其自身的深度，并通過近期項目推進實施，兼具了專項規(guī)劃和近期建設規(guī)劃的優(yōu)點；措施方面，從生態(tài)修復和城市修補兩方面對城市開出了藥到病除的良方。簡言之，城市“雙修”在內(nèi)容上是設計和營建的過程，在實施上是精準和有效的改良，在未來更是持續(xù)和深遠的堅守。

“城市雙修”與當前規(guī)劃改革的思路一脈相承，是對城市規(guī)劃有效實施的進一步探索，是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃“自上而下”層層落實為“自下而上”共同治理的新模式，在行政安排上，應將其作為一項新的制度強制推行，在法規(guī)體系上，應結合當前規(guī)劃改革的契機，將其作為重要的城市建設與社會治理政策納入規(guī)劃法規(guī)中，強制性保障實施。