王世剛

（中交第四航務(wù)工程勘察設(shè)計院有限公司，廣州510230）

1 引言

近年來，國家不斷出臺政策文件，大力鼓勵城市公共停車場建設(shè)，用來緩解城市“停車難”問題。近期，公共停車場又作為“補短板”工程納入“新基建”重點建設(shè)內(nèi)容，一時間這類項目成為社會投資熱點[1，2]。

按照屬性分類，城市公共停車場屬于準公共產(chǎn)品，其投資和建設(shè)任務(wù)可由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，于是可以將公私合營模式（即PPP模式）運用在城市公共停車場的投資建設(shè)。業(yè)內(nèi)目前對公共停車場的研究方向主要有停車場規(guī)劃、投融資模式、需求預(yù)測、停車場管理等，對于PPP模式在公共停車場投資中的運用，一些專家學(xué)者也開展了相關(guān)的研究工作，但主要還是集中在理論研究層面。本文從實操層面探討城市級公共停車場PPP項目在推動過程中的關(guān)鍵點，進而為政府方及社會資本方在此類項目的合作上提供一些解決思路[3，4]。

2 停車類PPP項目現(xiàn)狀

從財政部PPP項目綜合信息平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前停車類PPP項目類型可分為城市級項目、單一項目以及配套項目3種。城市級項目是指對城市若干個停車項目打包進行投資、運營招標的項目，通常為路內(nèi)道路停車和路外公共停車場項目，或者多個路外公共停車場項目，這類項目大多還包含相應(yīng)的智慧停車平臺建設(shè)。

目前，對于停車類PPP項目來說，主要以城市級項目為主。原因有3方面：（1）“停車難”問題是多年積累下來的社會問題，地方政府需要站在全局的角度統(tǒng)籌社會各方資源來解決，而不僅僅是局部的修補；（2）目前，大多數(shù)城市公共停車場收費偏低，單一的停車場項目僅靠經(jīng)營期限內(nèi)的停車收費很難達到盈虧平衡，而城市級停車場項目一般包括路內(nèi)外一體化改造、公共停車設(shè)施建設(shè)、智能化系統(tǒng)改造、停車場商業(yè)配套建設(shè)等，給社會資本方帶來更多的收益模式；（3）城市級項目利用智慧停車平臺還可以有效地盤活存量停車資源，有效地管控和調(diào)配城市公共停車場資源，并且?guī)酉嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)升級[5]。

3 城市級公共停車場PPP項目實操中的關(guān)鍵點

3.1 選址規(guī)劃應(yīng)與停車需求、土地權(quán)屬相結(jié)合

項目的選址、規(guī)模的確定是項目開展的起點。項目的選址和規(guī)模一般在停車專項規(guī)劃中確定，在這個階段涉及的政府部門如規(guī)劃、交管、城建、土地、物價等以及行業(yè)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)。專項規(guī)劃應(yīng)以停車設(shè)施現(xiàn)狀和需求預(yù)測為基礎(chǔ)，通過反復(fù)論證，確定停車設(shè)施布局和規(guī)模、建設(shè)時序和對策。主要需要考慮的是停車需求所帶來的社會效益和經(jīng)濟效益的合理性以及選址地用地性質(zhì)和土地權(quán)屬所帶來的可實施性。

項目總體規(guī)模確定之后，再確定每個選址點的單點規(guī)模。這類需求規(guī)模的影響因素主要為周邊土地的開發(fā)情況，包括用地類型和土地開發(fā)強度。此外，還應(yīng)考慮單個公共停車場規(guī)模一般不宜大于300泊位，服務(wù)半徑不宜大于300m。

3.2 項目模式的選擇應(yīng)與項目范圍、收益結(jié)構(gòu)相結(jié)合

目前，城市級公共停車場PPP項目主要有以下幾類模式：特許經(jīng)營、特許經(jīng)營+政府補貼、政府購買服務(wù)。這幾種方式的選擇要充分考慮停車場的位置、利用率、盈利預(yù)期、投資意愿、消費屬性等因素。

3.2.1 特許經(jīng)營模式（BOT/TOT/ROT）

包括BOT（新建—運營—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）以及ROT（改建—運營—移交）。這些模式的區(qū)別是BOT針對的是新增項目，TOT針對的是存量項目，ROT則是在TOT的基礎(chǔ)上，將公共停車場的改造、升級或擴建職責(zé)一并轉(zhuǎn)移給社會資本或項目公司。

3.2.2 特許經(jīng)營+缺口性補貼

當(dāng)停車設(shè)施使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報時，由政府相應(yīng)補貼。主要可用于停車需求量不足，經(jīng)營系數(shù)較低的停車場。可以采取以下3種補貼形式：前補貼（無償劃撥資金、低價租賃項目資產(chǎn)）、后補貼（經(jīng)營期限補貼）、政策性補貼（財政貼息、稅收返還）。

3.2.3 政府購買服務(wù)

這類模式一般不涉及項目經(jīng)營權(quán)和對項目收益的分享，項目投資和經(jīng)營的風(fēng)險主要由公共部門承擔(dān)。主要包括O&M（委托運營）模式，合同期限一般不超過8年。MC（管理合同）模式，合同期限一般不超過3年。

此外，由于城市級公共停車場PPP項目本身具有較大的復(fù)雜性，實際運用中，可以在不同公共停車場特征差異的基礎(chǔ)上，靈活創(chuàng)新收益模式，在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時，保證社會資本適當(dāng)盈利。這就需要對項目的收益結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，對于用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營成本及合理收益的公共停車場，政府可以授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益，捆綁適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品，配補收益來源。通過開發(fā)副產(chǎn)品，拓展盈利鏈條，項目公司在提供政府需求的停車產(chǎn)品或服務(wù)時，可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品，以此彌補主產(chǎn)品項目財務(wù)上的不可行，如停車配套商業(yè)、廣告業(yè)務(wù)等。

3.3 項目的實施應(yīng)與用地保障、項目審批相結(jié)合

現(xiàn)行公共停車設(shè)施建設(shè)涉及用地方式主要有3種：（1）劃撥方式，包括利用規(guī)劃新建、擴建的公共綠地、廣場及學(xué)校操場的地下空間方式建設(shè)公共停車設(shè)施；（2）出讓方式；（3）利用自有用地方式：企事業(yè)單位利用自有閑置用地、廢棄邊角地建設(shè)公共停車設(shè)施。

在項目審批方面，作為國家層面鼓勵停車設(shè)施建設(shè)的重要政策，在2015年8月，七部委聯(lián)合印發(fā)《指導(dǎo)意見》，意見中首次明確了國家簡化停車設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營審批流程的大方向。目前主要有以下幾個審批簡化的方向：（1）聯(lián)席審批，機械式停車設(shè)備按照特種設(shè)備流程執(zhí)行；（2）后置非項目審批前置條件的行政審批事項；（3）特定項目實現(xiàn)備案制。

4 案例研究

以沿海某市中心城區(qū)公共停車場PPP項目的開發(fā)為例，介紹該類項目在推進過程中需要注意的關(guān)鍵點。

4.1 需求分析及建設(shè)規(guī)模

4.1.1 現(xiàn)狀分析

中心城區(qū)現(xiàn)狀配建泊位96 612個、旅游景區(qū)泊位3 800個、城市公共停車泊位6 865個，路側(cè)停車泊位按照《停車專項規(guī)劃》中路側(cè)停車泊位占總停車泊位數(shù)的比例，估算出路側(cè)停車泊位11 800個。

4.1.2 需求預(yù)測（總規(guī)模）

方法一：按汽車保有量預(yù)測。根據(jù)GB/T 51149—2016《城市停車規(guī)劃規(guī)范》城市機動車車位供給總量按車與車位的比例宜采用1∶1.1～1∶1.3；城市公共停車場規(guī)模應(yīng)控制在城市車位供給總量的20%以內(nèi)。根據(jù)統(tǒng)計，該市的中心城區(qū)小汽車保有量約為1.159×105。按1∶1.1～1∶1.3的比例，中心城區(qū)停車位供給總量應(yīng)為1.275×105～1.506×105個，公共停車位總量按15%計，應(yīng)為1.91×104～2.26×104個。

方法二：按人口規(guī)模推算。根據(jù)該市《城市總體規(guī)劃》（2011—2020年）人口規(guī)模規(guī)劃2020年中心城區(qū)城市人口規(guī)模50萬人，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施按65萬人配置。根據(jù)GB/T 36670—2018《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》明確城市公共停車設(shè)施用地總面積按城市人口0.8～1.0m2/人計算，其中機動車停車設(shè)施用地宜為80%～90%。按65萬人×1.0m2/人×（0.8～0.9）=52.0～58.5ha公共停車設(shè)施用地。按地面停車場小型車單車停放面積25m2，即需要公共停車位數(shù)量為2.08×104～2.34×104個。

方法三：按上位規(guī)劃預(yù)測。根據(jù)《城市總體規(guī)劃》（2011—2020年）。到2020年，該市公共停車場總體供給應(yīng)滿足1.5×104個公共停車泊位。

通過以上停車位的供需比較，結(jié)合停車需求的3種預(yù)測方法，可得到相應(yīng)的停車位缺口值，按照投資謹慎性原則并依據(jù)《停車專項規(guī)劃》確定本項目擬在主城區(qū)建設(shè)建停車位8 000個。

4.1.3 選址及確定單點需求規(guī)模

具體的選址原則如下：（1）一般集中在開發(fā)較成熟的區(qū)域，新開發(fā)的區(qū)域配建標準普遍較高，缺口不多；（2）選擇土地權(quán)屬清晰，土地性質(zhì)合規(guī)，土地租金低且租賃期限長（商業(yè)停車場項目）的地塊進行開發(fā)建設(shè)。

根據(jù)以上原則，結(jié)合規(guī)劃及用地的可實施性，確定第一階段共建設(shè)27個公共停車場。每個單點的建設(shè)規(guī)模，按照300m服務(wù)半徑范圍內(nèi)的周邊土地的開發(fā)情況，確定單個公共停車場的經(jīng)濟規(guī)模。以某選址點JY11為例：以選址點服務(wù)半徑300m作為依據(jù)，統(tǒng)計所選點300m半徑范圍內(nèi)建筑類型，容積率等，推算出選點周邊停車需求規(guī)模。

第一步：確定選址點300m范圍內(nèi)的用地性質(zhì)分布圖（見圖1）。

圖1項目選址點JY11 300m半徑內(nèi)用地性質(zhì)分布圖

第二步：依據(jù)《市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，確定不同用地性質(zhì)停車需求規(guī)模，具體如表1所示。

表1不同用地性質(zhì)的停車需求

第三步：JY11主要覆蓋HD01-01、HD01-02、HD01-03 3大地塊，依據(jù)該選址范圍內(nèi)的用地《控制性詳細規(guī)劃》，統(tǒng)計出本選址點停車需求總規(guī)模，具體如圖2和表2所示。

圖2項目選址點JY11周邊內(nèi)用地控規(guī)圖

第四步：結(jié)合選址點300m范圍內(nèi)用地情況，確定最終的停車需求規(guī)模，考慮以下情況：（1）選址點考慮的為公共停車需求，居住地塊停車需求不屬于本項目建設(shè)范圍；（2）主要考慮周邊300m范圍內(nèi)的商業(yè)設(shè)施、公共設(shè)施的公共停車需求。最終測算的JY11點停車泊位需求規(guī)模如表3所示。

表2項目選址點JY11覆蓋地塊停車位需求

表3項目選址點J Y11 300m范圍內(nèi)停車位總需求

通過實際走訪調(diào)研，JY11選址點300m范圍內(nèi)，已建公共停車場1個，停車位125個，此外還有路側(cè)停車位約60個，由此可以初步確定本選址點的建設(shè)規(guī)模為290個停車位。

4.2 項目運作方式

考慮本項目建設(shè)與后期運作的實際效果與前期規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)的合理統(tǒng)籌是密切相關(guān)的，所以將部分項目規(guī)劃設(shè)計職責(zé)交予社會資本或允許社會資本深度參與項目前期規(guī)劃設(shè)計的模式來實施本次PPP項目。再結(jié)合PPP項目運營維護責(zé)任主要由社會資本承擔(dān)的基本特點，本項目適宜采用“設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交”和“設(shè)計—改造—融資—運營—移交”相結(jié)合的模式，即“DBFOT+DRFOT”模式實施。具體運作流程如圖3所示。

圖3項目運作流程圖

項目的回報機制設(shè)計如下：本項目為經(jīng)營性項目，項目回報機制為使用者付費。項目公司在運營過程中，主要通過存量項目和新建項目停車服務(wù)向公眾收取停車費。其次，通過出租或自營本項目配建的商業(yè)設(shè)施，獲得租金等收入。項目公司通過使用者付費的經(jīng)營收入平衡投資建設(shè)、經(jīng)營維護成本，并獲得合理回報。

4.3 項目的實施——用地保障及審批

本項目停車場用地由政府出資代表協(xié)調(diào)政府方提供，項目公司無償使用該土地。政府應(yīng)在各停車場開工前負責(zé)完成相關(guān)用地手續(xù)并承擔(dān)可能產(chǎn)生的土地征拆及補償費用。鑒于本項目大部分用地?zé)o法辦理劃撥手續(xù)，本項目大部分用地擬采用自有用地方式，由市政府協(xié)調(diào)各部門辦理停車場及配套商業(yè)設(shè)施等相關(guān)審批手續(xù)，確保停車樓（場）在合作期限正常建設(shè)及運營。

項目審批方面，根據(jù)市政府常務(wù)會議審議通過的《實施方案》，考慮公共停車場的特殊情況，在提供綠色審批通道的同時，對于每個單獨立體停車樓項目的施工許可辦理和專項審批等應(yīng)考慮按照設(shè)施而非構(gòu)筑物實施。

5 結(jié)語

公共停車場建設(shè)是當(dāng)下的投資熱點，但近幾年通過PPP模式成功實施的公共停車場建設(shè)項目相較于其他項目類型并不多，為此，本文首先從概念層面探討了目前城市級公共停車PPP項目在實操過程中的關(guān)鍵點，然后引入具體項目開發(fā)案例進行詳細闡述，為今后政府以及社會資本在推進此類項目起到一定的促進作用。