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        城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化特征與路徑
        ——以汕頭為例

        2020-08-11 17:03:32駱文標(biāo)
        工程建設(shè)與設(shè)計(jì) 2020年14期
        關(guān)鍵詞:汕頭城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)

        駱文標(biāo)

        (廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,廣州510290)

        1 我國(guó)城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的現(xiàn)狀類(lèi)型及特征

        改革開(kāi)放后,我國(guó)的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出4種獨(dú)具特色的發(fā)展模式:國(guó)有企業(yè)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化、分散家庭工業(yè)為特征的“小農(nóng)工業(yè)化”帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化和外向型以及混合型經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)的城鎮(zhèn)化[1]。除了大城市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)外,這4種城鎮(zhèn)化模式以不同的方式影響了鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展,形成不同類(lèi)型的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)。就目前而言,中國(guó)存在3類(lèi)典型的城鄉(xiāng)混雜地區(qū),其特征與成因如表1所示。

        2 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成過(guò)程與原因

        2.1 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成過(guò)程

        2.1.1 20世紀(jì)80年代末以前:城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成階段

        改革開(kāi)放后,隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高,鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)化開(kāi)始發(fā)展,東南沿海部分地區(qū)的鄉(xiāng)村工業(yè)化帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化[2,3],促進(jìn)了“離土不離鄉(xiāng)”的“就地城鎮(zhèn)化”發(fā)展。由于這一時(shí)期鄉(xiāng)村工業(yè)化主要是集體所有制,使用本村集體所有土地,城鄉(xiāng)土地矛盾尚未凸顯。

        表1城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的類(lèi)型

        2.1.2 20世紀(jì)90年代至2002年:城鄉(xiāng)混雜地區(qū)發(fā)展階段

        這一時(shí)期,鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)化和“就地城鎮(zhèn)化”也隨之加速發(fā)展,農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口也迅速在大城市及大城市周邊形成集聚。一些地區(qū)出現(xiàn)土地低效利用,城鎮(zhèn)體系扁平化的現(xiàn)象,城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)。隨著政策的調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營(yíng)企業(yè),外向型經(jīng)濟(jì)也快速崛起。部分地區(qū)(如佛山地區(qū))的外向型經(jīng)濟(jì)和園區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸壯大,并取代了農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主導(dǎo)地位。

        2.1.3 2002—2012年:城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)滲透階段

        2.1.4 2012年至今:城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鄉(xiāng)融合階段

        2012年以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展逐漸從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量提升,并強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展。在“控增優(yōu)存”的土地利用政策影響下,各地強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù),有效地減緩了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張。同時(shí),近年來(lái)政府采取了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,消除城鄉(xiāng)戶(hù)籍障礙等手段,有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

        2.2 城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成的主要原因

        2.2.1 “自下而上”的農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地制度障礙

        由于我國(guó)“二元化”的城鄉(xiāng)土地管理制度,城鄉(xiāng)土地資源管理長(zhǎng)期處于分離狀態(tài)。受土地政策的影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化,始終難以與城市完全接軌,鄉(xiāng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程很容易中斷,使這些地區(qū)長(zhǎng)期處于半城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。

        2.2.2 “自上而下”的快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)的博弈

        “自上而下”的相互滲透發(fā)生在快速城鎮(zhèn)化和城市急劇擴(kuò)張時(shí)期,是由城市擴(kuò)張帶動(dòng)的農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化。主要表現(xiàn)為在傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)形成工業(yè)園、外來(lái)人口居住區(qū)等多種新型城市功能載體,并使這一地區(qū)成為各類(lèi)功能疊合,多種要素互相流動(dòng)、交匯與激烈博弈的獨(dú)特區(qū)域[4]。20世紀(jì)80年代末,國(guó)家推行土地有償使用制度,在一定程度上導(dǎo)致了地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的過(guò)度依賴(lài),盲目增加城鎮(zhèn)建設(shè)土地供給,同時(shí)為減少開(kāi)發(fā)成本,規(guī)劃建設(shè)往往刻意避讓村莊,使這些村莊變?yōu)槌侵写澹瑥亩纬伞俺欠浅?、村非村”的城鄉(xiāng)混雜區(qū)。

        2.2.3 特殊的“城鄉(xiāng)二元體制”對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的長(zhǎng)期分割

        戶(hù)籍制度和鄉(xiāng)土觀(guān)念的差異也是阻礙城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合的重要因素。城鄉(xiāng)空間滲透過(guò)程中,“二元化”的戶(hù)籍制度和社會(huì)生活形態(tài)成為阻礙城鄉(xiāng)融合重要障礙。這一制度使城鄉(xiāng)混雜地區(qū)“城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民與城市居民在生活方式、文化觀(guān)念以及公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面長(zhǎng)期存在明顯差異。加之在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀(guān)念影響下,城鄉(xiāng)居民在文化心理層面也長(zhǎng)期處于分割狀態(tài),城鄉(xiāng)之間形成了差異明顯的生活形態(tài)和價(jià)值觀(guān)念,即使已經(jīng)完全“非農(nóng)化”的鄉(xiāng)村地區(qū),城鄉(xiāng)居民還是存在明顯的社會(huì)屬性上的差別,成為“半城鎮(zhèn)化市民”。

        規(guī)定強(qiáng)制使用再生水和不得使用飲用水的用途,是發(fā)展再生水利用、擴(kuò)大再生水利用市場(chǎng)空間、為再生水項(xiàng)目提供明確市場(chǎng)預(yù)期的必需。工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市用水的諸多項(xiàng)目都受到限制,只能使用再生水;甚至規(guī)定在有再生水供應(yīng)的地區(qū)不允許使用其他類(lèi)型的非飲用水(如海水淡化水)。同時(shí),為了保障水質(zhì)安全,也限制將再生水用于接觸性環(huán)境用水、不利水文地質(zhì)條件下補(bǔ)給地下水等。

        3 汕頭市城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化路徑研究

        3.1 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的現(xiàn)狀特征

        汕頭是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)一體化地區(qū)[5],是典型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛建立時(shí)期“家庭工業(yè)為主導(dǎo)的‘小農(nóng)工業(yè)化’帶動(dòng)下的城鎮(zhèn)化”模式。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看,汕頭的城鎮(zhèn)化水平雖然穩(wěn)定在約70%,但有超過(guò)11.5%的人口處于城鄉(xiāng)接合部,城鎮(zhèn)人口中依然有大量的農(nóng)村人口。

        這一地區(qū)是汕頭早期工業(yè)化的重要空間載體,其工業(yè)也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。但是其存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和空間問(wèn)題成為汕頭城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。雖然李晨、樊華,李晶晶等[5,6]分別從城鄉(xiāng)空間,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面提出了汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的治理策略。但是從當(dāng)前的發(fā)展情況看城鄉(xiāng)混雜現(xiàn)象的依舊突出,主要特征如表2所示。

        表2汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的特征

        3.2 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的問(wèn)題所在

        3.2.1 “自下而上”的鄉(xiāng)村工業(yè)化陷入“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的惡性循環(huán)

        與其他地區(qū)相似,汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的成因與鄉(xiāng)村地區(qū)工業(yè)發(fā)展關(guān)系密切。汕頭小商品經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村工業(yè)化經(jīng)歷了70多年的發(fā)展,成為全球重要的玩具和內(nèi)衣生產(chǎn)基地,推動(dòng)了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。雖然小微企業(yè)為主導(dǎo)構(gòu)建起來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系,具有較強(qiáng)的自組織特性,組織方式靈活,并具有成本優(yōu)勢(shì)。但是由于這種經(jīng)濟(jì)模式逃脫不了“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”困境,容易陷入盲目擴(kuò)大再生產(chǎn)的惡性循環(huán)中。這種資本循環(huán)累積模式是汕頭鄉(xiāng)村地區(qū)小微企業(yè)無(wú)序擴(kuò)張,城鄉(xiāng)用地違規(guī)使用的重要原因。

        3.2.2 城鄉(xiāng)二元土地管理體制下,空間管理制度缺失

        空間上看,汕頭國(guó)有土地與集體土地相互交錯(cuò),但是由于土地管理制度存在的差異,集體土地長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)的有效管理以外。以往規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)通過(guò)強(qiáng)化城鄉(xiāng)土地管理,并通過(guò)功能整合的組團(tuán)發(fā)展模式,強(qiáng)化中心帶動(dòng)作用來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間。但由于缺乏統(tǒng)籌整體的“頂層設(shè)計(jì)”,空間管理措施難以落實(shí),無(wú)論是國(guó)土還是規(guī)劃部門(mén),均沒(méi)有制訂出一套行之有效的城鄉(xiāng)空間管理方案。

        3.2.3 根深蒂固宗族觀(guān)念下,行政管理失效

        汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)保持著傳統(tǒng)的宗族觀(guān)念,在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)組織中,小共同體發(fā)達(dá),自治力強(qiáng),使其生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)組織模式出現(xiàn)明顯的自組織特征。這種社會(huì)心理因素也是汕頭地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對(duì)封閉的根源,也是城鄉(xiāng)混雜地區(qū)形成的重要原因,促使了保守的祖宗觀(guān)念→社會(huì)關(guān)系的自組織→生產(chǎn)關(guān)系的(工業(yè))自組織→空間的自組織→城鄉(xiāng)混雜(半城鎮(zhèn)化)形成。

        3.3 汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化治理路徑

        汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的城鎮(zhèn)化治理,既有自身的特征,也面臨與其他地區(qū)相似的問(wèn)題。其治理既需要優(yōu)化和完善城鄉(xiāng)關(guān)系,也需要重新界定城鄉(xiāng)空間管制手段,具體而言需從以下幾個(gè)方面開(kāi)展。

        3.3.1 “控增優(yōu)存”建立有效的頂層設(shè)計(jì),指導(dǎo)城鄉(xiāng)空間治理

        汕頭土地空間開(kāi)發(fā)已近30%,空間資源有限。為此,首先應(yīng)對(duì)增量空間和存量空間進(jìn)行管制。隨著國(guó)土空間規(guī)劃編制,與之相適應(yīng)的全新的空間治理體系呼之欲出,為汕頭治理城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的土地?zé)o序擴(kuò)張?zhí)峁┝诵碌恼吖ぞ?。汕頭應(yīng)抓住規(guī)劃編制與管理改革的機(jī)遇,通過(guò)“三區(qū)三線(xiàn)”劃定、關(guān)注全域空間要素,形成空間管控“一張圖”,有效統(tǒng)籌空間資源。在此基礎(chǔ)上嚴(yán)肅法制化管理,建立適應(yīng)城鄉(xiāng)混雜地區(qū)發(fā)展要求的規(guī)劃與管理制度。

        3.3.2 創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)促進(jìn)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)型,轉(zhuǎn)變發(fā)展動(dòng)力

        “小農(nóng)工業(yè)化”是汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。目前,汕頭雖早已開(kāi)始“工業(yè)入園”的政策引導(dǎo),但是小微企業(yè)的入園積極性并不高。從佛山等地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,汕頭地區(qū)應(yīng)打破單一的小商品經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的發(fā)展模式。需要通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),打破“小農(nóng)工業(yè)化”的資本積累模式,提高生產(chǎn)要素的投入產(chǎn)出效率。

        3.3.3 強(qiáng)化體制機(jī)制創(chuàng)新,突破城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)

        傳統(tǒng)的社會(huì)形態(tài)和宗族觀(guān)念一直是汕頭地區(qū)行政管理和城鄉(xiāng)治理的主要挑戰(zhàn)。汕頭的體制機(jī)制創(chuàng)新,需要從突破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)入手,通過(guò)強(qiáng)化行政管理,優(yōu)化制度安排,發(fā)揮村集體在基層管理中的作用。同時(shí),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一人口管理制度和公共服務(wù)共享機(jī)制,并努力消除城鄉(xiāng)人口在生活方式和文化上的隔閡??梢越梃b蘇南地區(qū)經(jīng)驗(yàn),建立“鎮(zhèn)—村”兩級(jí)社區(qū)管理制度,淡化鎮(zhèn)、村社區(qū)治理差異。

        3.3.4 優(yōu)化城鄉(xiāng)土地管理體制,探索集體土地出讓制度

        由于汕頭城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的集體土地與城鎮(zhèn)國(guó)有土地高度混雜,管理難度相對(duì)較大。因此,要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源出讓管理制度,特別是要探索建立農(nóng)村集體土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)出讓制度,消除城鄉(xiāng)混雜地區(qū)進(jìn)一步城鎮(zhèn)化的制度障礙。同時(shí),提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理水平,推廣實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證制度,發(fā)揮規(guī)劃管理部門(mén)的作用,有效管理農(nóng)村建設(shè)用地。

        4 結(jié)論

        對(duì)比其他地區(qū),汕頭的城鄉(xiāng)混雜地區(qū)既有其特殊性也有典型性。從珠三角和長(zhǎng)三角城鄉(xiāng)混雜地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)上看,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等關(guān)系是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要手段。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求的引導(dǎo)下,推動(dòng)城鄉(xiāng)混雜地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升,不僅需要優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),更要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心,從社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制的創(chuàng)新入手,強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間資源管理和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。面對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深化,以及城鎮(zhèn)化需求的不斷轉(zhuǎn)變,探索這一類(lèi)特殊地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化治理路徑,未來(lái)依然還有較大的研究?jī)r(jià)值。

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