黃照來 安林 韋巍 廖佳 張毓海 程宏宇

摘要：指出了國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化了國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。為更好地推進六盤水市國土空間規(guī)劃編制，回顧了六盤水市主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等編制情況，提出了“三個一”國土空間規(guī)劃的編制思路。

關鍵詞：六盤水;國土空間規(guī)劃;編制思路

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2020）04-0162-04

1 六盤水的由來

1964年，根據中共中央工作會議精神，國家計委和煤炭工業(yè)部經過調查對比，決定在貴州西部煤藏豐富的六枝、盤縣、水城三縣境內建立煤炭基地，六盤水這個組合性的專名由此而得。接著六枝、盤縣、水城3個礦區(qū)（后改特區(qū)）作為煤炭基地相繼成立。1966年，中央批準成立六盤水地區(qū)工業(yè)建設指揮部。1967年10月，六盤水地區(qū)革命委員會籌備小組成立，六盤水開始成為一個政區(qū)，下轄3個特區(qū)。1970年12月分隸安順地區(qū)、興義地區(qū)、畢節(jié)地區(qū)的郎岱縣、盤縣、水城縣分別與六枝、盤縣、水城3個特區(qū)合并，合并后仍稱特區(qū)，隸屬六盤水地區(qū)。1978年12月，地區(qū)改為省轄市，市革命委員會駐水城特區(qū)。1987年12月，國務院批準撤銷水城特區(qū)，分設鐘山區(qū)、水城縣。市人民政府駐鐘山區(qū)。1999年2月，國務院批準撤銷盤縣特區(qū)，設立盤縣，以原盤縣特區(qū)行政區(qū)域為盤縣行政區(qū)域，縣人民政府駐紅果鎮(zhèn)。2017年4月，國務院批準撤銷盤縣，設立縣級盤州市，以原盤縣的行政區(qū)域為盤州市的行政區(qū)域，盤州市人民政府駐亦資街道鳳鳴北路。盤州市由貴州省直轄，六盤水市代管。

2 有關國土空間規(guī)劃回顧

2.1 主體功能區(qū)規(guī)劃

2010年12月21日，國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)[2010]46號），全國主體功能區(qū)規(guī)劃將國土空間劃分為以下主體功能區(qū)：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域;按開發(fā)內容，分為城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū);按層級，分為國家和省級2個層面。2013年5月29日，貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃》（黔府發(fā)[2013]12號），貴州省國家層面的主體功能區(qū)劃分為重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域三類，沒有優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。六盤水市鐘山、水城、盤州市為省級重點開發(fā)區(qū)域，區(qū)域國土面積5644.89km²，占全省的3.20%。該區(qū)域是六盤水市的中心城區(qū)及拓展區(qū)，人口密集，礦產資源豐富，重化工產業(yè)集聚程度較高，是全省推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要區(qū)域之一。該區(qū)域的功能定位是：全國重要的能源、原材料和資源深加工基地，全省重要的綠色食品基地和特色旅游區(qū)，區(qū)域性交通樞紐和商貿物流區(qū)。貴州西部人口和經濟密集區(qū)，支撐全省發(fā)展的重要增長極[1]。

受自然地理條件的限制，貴州省農產品主產區(qū)主要呈塊狀分布在農業(yè)生產條件較好、經濟較集中、人口較密集的北部地區(qū)、東南部地區(qū)和西部地區(qū)，以國家糧食生產重點縣和全省優(yōu)勢農產品生產縣為主體，形成5個農業(yè)發(fā)展區(qū)。其中黔西高原山地農牧區(qū)：包括六盤水市的六枝特區(qū)以及原盤縣的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2014年4月11日，國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部印發(fā)《關于做好國家主體功能區(qū)建設試點示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃（2014）538號），貴州省印發(fā)《貴州省主體功能區(qū)建設試點實施方案（試行）》，六盤水市鐘山區(qū)為15個區(qū)（市、縣）試點之一。2016年5月，鐘山區(qū)編制了《六盤水市鐘山區(qū)主體功能區(qū)建設試點實施方案》，試點的主要任務是“優(yōu)化格局，探索完善國土空間開發(fā)結構和布局;突出重點，探索不同類型不同空間開發(fā)和保護的有效途徑;完善制度，探索建立國土空間開發(fā)保護制度;成果共享，探索在經濟社會發(fā)展和生態(tài)保護中改善民生的舉措和路徑”。

2.2 土地利用總體規(guī)劃

歷代以來，六盤水市境內土地長期處于自然利用狀態(tài)，無規(guī)劃控制引導，對土地利用進行有關規(guī)劃，始于新中國建立以后。1992年9月，貴州省開展編制省級土地利用總體規(guī)劃。是時，六盤水市土地詳查正在開展外業(yè)調查，基礎資料缺乏，為給省級土地利用總體規(guī)劃提供基礎資料，該市以農業(yè)區(qū)劃和土地概查資料為基礎，委托市計委國土規(guī)劃辦公室編制完成《六盤水市土地利用總體規(guī)劃概要（草案）》，市土管局于1992年12月對其印發(fā)并上報[2]。

2.2.1 第一輪土地利用總體規(guī)劃

1997年2月，全市按照國家土地管理局印發(fā)的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》開展市、縣級土地利用總體規(guī)劃編制，規(guī)劃基期年為1996年，近期目標為2000年，遠景目標年為2010年。1998年11月，市人民政府行文請示省人民政府審批全市及所轄縣級土地利用總體規(guī)劃，1999年1月，省人民政府下發(fā)《省人民政府關于六盤水市及水城縣鐘山區(qū)六枝特區(qū)盤縣特區(qū)土地利用總體規(guī)劃的批復》同意。到2010年，全市耕地保有量不少于565.78萬畝，基本農田保護面積不得低于450.27萬畝，建設用地總規(guī)模不得突破58.10萬畝。

2.2 2 第二輪土地利用總體規(guī)劃

隨著經濟社會全面發(fā)展，土地利用和管理中出現(xiàn)許多新情況和新問題，原規(guī)劃部分內容已不能適應形勢發(fā)展需要，迫切需要對規(guī)劃進行調整和修編。

2005年，根據省國土資源廳下發(fā)的《關于土地利用總體規(guī)劃修編的指導意見》，六盤水市啟動土地利用總體規(guī)劃修編工作，以2005年為規(guī)劃基期年，規(guī)劃年限至2020年，近期：2006～2010年，遠期：2011～2020年。

2007年4月，全市土地利用總體規(guī)劃大綱，經省土地利用總體規(guī)劃修編領導小組組織評審通過，2007年8月市級土地利用總體規(guī)劃修編大綱文本，經市人民政府審核論證后上報省人民政府。2010年12月，省人民政府批復同意《六盤水市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》。到2020年，全市耕地保有不得低于441萬畝，基本農田保護面積不得低于383萬畝，建設用地總規(guī)模不得突破75.8萬畝。

第三輪城市總體規(guī)劃實施以來，六盤水市以此為依據編制了兩版近期建設規(guī)劃，并且基本實現(xiàn)了中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃的全覆蓋，城市建設有序發(fā)展，總規(guī)發(fā)揮了非常重要的指導作用。但同時也看到城市的發(fā)展存在諸多不確定性：外部環(huán)境發(fā)生變化，包括國家沿海地區(qū)產業(yè)轉型和產業(yè)轉移為西部地區(qū)提供了更多的機會，成渝經濟區(qū)的崛起深刻影響了全省的發(fā)展方向;政策環(huán)境發(fā)生變化，在跨越發(fā)展背景下基礎設施的超常規(guī)建設等。這些因素改變了城市原有的優(yōu)劣條件，使總體規(guī)劃的既定目標和發(fā)展方式出現(xiàn)了諸多不適應性。

2.3.4 第四輪城市總體規(guī)劃

經省人民政府同意，2012年11月正式啟動《六盤水市城市總體規(guī)劃（2013～2030年》）編制工作，委托中國城市規(guī)劃設計院開展第四輪總體規(guī)劃修編，初步成果于2013年5月經省住建廳與市人民政府在六盤水市共同審查，于2014年5月經市人民政府組織的專家評審，于9月經省住建廳與市人民政府在貴陽市共同審查，于10月經六盤水市人民代表大會常務委員會審議通過，于12月經省城規(guī)委專題會議評審，于2015年7月經省人民政府批復實施《六盤水市城市總體規(guī)劃（2014～2030年）》。

第四輪規(guī)劃發(fā)展總目標為：在規(guī)劃期末初步實現(xiàn)現(xiàn)代化，將六盤水建設成為經濟發(fā)達、文化繁榮、社會和諧、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)宜居智能城市和國際標準旅游休閑度假城市。城市規(guī)模為：規(guī)劃2020年全市常住人口305萬人，規(guī)劃2030年全市常住人口340萬人。城市規(guī)劃區(qū)范圍為鐘山區(qū)全境，包括8個街道辦事處（黃土坡、荷城、鳳凰、德塢、荷泉、紅巖、楊柳、月照）、3個鎮(zhèn)（大灣鎮(zhèn)、大河鎮(zhèn)、汪家寨鎮(zhèn)）和1個鄉(xiāng)（雙戛鄉(xiāng)），以及水城縣的老鷹山街道、尖山街道、雙水街道、董地街道、玉舍鎮(zhèn)、木果鎮(zhèn)、保華鎮(zhèn)、比德鎮(zhèn)、化樂鎮(zhèn)、金盆鄉(xiāng)、南開鄉(xiāng)、青林鄉(xiāng)、陡箐鎮(zhèn)的原陡箐鄉(xiāng)地區(qū)，總面積1915km²。

第四輪城市總體規(guī)劃實施以來，對城市建設發(fā)展發(fā)揮了重要積極作用。一是引導經濟快速發(fā)展，區(qū)域地位不斷提升，轉型發(fā)展成效顯著，民生福祉顯著改善。二是基礎設施不斷完善，城鎮(zhèn)體系初步發(fā)展，城市功能不斷優(yōu)化。三是城市空間發(fā)展方向得到明確，“東進、北拓、西擴”的城市空間拓展策略有效地指導城市空間的拓展。四是城市骨架路網已基本形成，城市規(guī)模不斷擴大，組團式發(fā)展格局逐漸形成。五是有效地指導市中心城區(qū)控制性詳細規(guī)劃和其他專項規(guī)劃編制。六是城市規(guī)劃管控力度進一步得到加強。

2.4 空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點

2016年6月18日，貴州省印發(fā)《貴州省省級空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點實施方案》，選擇六盤水市、三都縣、雷山縣開展空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作。六盤水市高度重視，及時成立了以市長為組長、分管副市長為副組長，各縣（市、特區(qū)、區(qū)）、市直各有關單位主要負責人為成員的空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作領導小組，下設辦公室在市發(fā)展改革委，從相關單位抽調業(yè)務骨干組成工作專班，負責協(xié)調推進全市空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作，印發(fā)了《六盤水市市級空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作推進方案》。

六盤水市空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作形成了《六盤水市市級空間規(guī)劃編制方案》《六盤水市中心城區(qū)空間規(guī)劃（2017～2030年）》《六盤水市空間規(guī)劃（2017～2030年》）《六枝特區(qū)空間規(guī)劃（2017～2030年）》《盤州市空間規(guī)劃（2017～2030年）》《水城縣空間規(guī)劃（2017～2030年）》《空間規(guī)劃用地分類標準》《市級空間規(guī)劃管理體制機制改革創(chuàng)新和相關法律法規(guī)立改廢釋建議》等初步成果，為國土空間規(guī)編制奠定了一定工作基礎。

3 國土空間規(guī)劃編制工作推進情況及后期工作思路

國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。相關專項規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領域，為體現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規(guī)劃。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據、相關專項規(guī)劃的基礎;國土空間總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃相互協(xié)同、相互銜接[4，5]。

六盤水市自2019年啟動國土空間規(guī)劃編制以來，印發(fā)了《六盤水市國土空間規(guī)劃委員會成員名單及工作職責》《六盤水市國土空間規(guī)劃（2019～2035年）工作方案》。按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，正在開展永久基本農田核實整改、生態(tài)保護紅線評估，已形成相應初步成果。國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估、資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適宜性評價等國土空間規(guī)劃編制基礎工作均在有序推進。為較好地推進六盤水市國土空間規(guī)劃編制工作，經歸納總結，特提出國土空間規(guī)劃“三個一”編制思路。

3.1 抓好“一張藍圖”

國土空間總體規(guī)劃編制首先要牢固樹立和認真踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，守好發(fā)展、安全、生態(tài)三條底線，樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，樹立高質量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設計，要謀劃從現(xiàn)在到2035年的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略部署、發(fā)展目標、發(fā)展愿景、發(fā)展理想等，解決發(fā)展方向的問題。綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局生產、生活、生態(tài)空間，建立全市統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃。

3.2 抓好“一張底圖”

以第三次國土調查成果為基礎，統(tǒng)一采用2000國家大地坐標和1985國家高程基準作為空間定位基礎，統(tǒng)籌做好永久基本農田核實整改、生態(tài)保護紅線評估、資源環(huán)境承載能力及國土空間開發(fā)適宜性評價、專題研究等基礎工作，形成一張底圖[6]。

3.3 抓好“一個平臺”

國土空間基礎信息平臺是國土空間規(guī)劃“一張底圖”“一張藍圖”的基礎載體，是支撐國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預警和實施監(jiān)管的重要抓手。要嚴格按照國家、省工作要求，完成平臺和系統(tǒng)建設，與國土空間總體規(guī)劃編制同步報批，并銜接好工程項目審批系統(tǒng)，實現(xiàn)互聯(lián)互通，提高國土空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化，服務好經濟社會發(fā)展[7]。

參考文獻：

[1]貴州省發(fā)改委.貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃[R].貴陽：貴州省發(fā)改委，2013.

[2]六盤水市地方志編纂委員會.六盤水市志.國土資源志[M].貴陽：貴州人民出版社，2009.

[3]六盤水市地方志編纂委員會.六盤水市志.城鄉(xiāng)規(guī)劃志[M].貴陽：貴州人民出版社，2009.

[4]中共中央國務院.中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見[R].北京：國務院，2019.

[5]自然資源部.自然資源部關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知[R].北京：自然資源部，2019.

[6]王建鴻，毛晨煒.以三線劃定為抓手全力推進空間規(guī)劃工作：以衢州市為例[J].國土資X，2019，13（12）.

[7]楊曉紅.多規(guī)合一到國土空間規(guī)劃的構建思路[J].資源信息與工程，2017，32（2）.

收稿日期：2020-01-09

作者簡介：黃照來（1985-），男，工程師，主要從事土地利用與規(guī)劃、土地整治、國土空間規(guī)劃相關工作。