韋翔 任達(dá)富

【摘? 要】論文首先分析了城市綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜多樣性、動(dòng)態(tài)性、階段性的特點(diǎn)，并對(duì)其全生命期的階段進(jìn)行了劃分。其次，論文將全面質(zhì)量管理理論中的PDCA循環(huán)理論引入全生命期風(fēng)險(xiǎn)管理中，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)采取循環(huán)管理模式。最后，論文結(jié)合綜合管廊項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)全生命期風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的過(guò)程，即風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控進(jìn)行詳細(xì)分析。

【Abstract】The paper firstly analyzes the risks of PPP project of urban utility tunnel with the characteristics of complexity， diversity， dynamics， and stages， and divides the stages of its whole-life cycle. Secondly， the paper introduces the PDCA cycle theory in total quality management theory into whole-life cycle risk management， emphasizing that risk management should adopt a cycle management mode. Finally， combined with the characteristics of utility tunnel project， the paper analyzes in detail the process of whole-life cycle risk management activities， namely risk management planning， risk identification and evaluation， risk sharing and response， and risk supervision and control.

【關(guān)鍵詞】綜合管廊;PPP模式;全生命期;風(fēng)險(xiǎn)管理

【Keywords】utility tunnel; PPP mode; whole-life cycle; risk management

【中圖分類(lèi)號(hào)】F281;F299.24? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2020）06-0011-03

1 引言

城市綜合管廊是指將電力、給排水、熱力、通信、燃?xì)獾仁姓芫€統(tǒng)一集中敷設(shè)在城市地下的公共隧道。近年來(lái)，為了滿足城市發(fā)展的客觀需要以及推進(jìn)新型城市建設(shè)，國(guó)家積極支持城市綜合管廊的建設(shè)。但由于綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本費(fèi)用都較高，且政府的財(cái)政能力相對(duì)有限，導(dǎo)致城市綜合管廊的發(fā)展受到了制約，而PPP模式恰好可以解決此問(wèn)題。由于城市綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及范圍廣、受影響的因素很多而且復(fù)雜，導(dǎo)致城市綜合管廊PPP項(xiàng)目與一般項(xiàng)目相比存在更多的風(fēng)險(xiǎn)因素，加大了風(fēng)險(xiǎn)管理的難度。為了使PPP模式與城市綜合管廊項(xiàng)目成功“牽手”，本文認(rèn)為需要采取全生命期的PDCA循環(huán)式風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

2 城市綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

由于城市綜合管廊PPP項(xiàng)目不同于一般的工程項(xiàng)目，其具有以下特點(diǎn)。

2.1 復(fù)雜多樣性

城市綜合管廊PPP項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，多方參與建設(shè)投資。在融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)以及運(yùn)作程序方面都有各自的特點(diǎn)，所以城市綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有復(fù)雜多樣性。

2.2 動(dòng)態(tài)性

由于城市綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間較長(zhǎng)，多則長(zhǎng)達(dá)幾十年。長(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)運(yùn)營(yíng)導(dǎo)致項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)間的變化而變化，甚至存在更多不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 階段性

城市綜合管廊PPP項(xiàng)目中有的風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全生命期，而有的風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目的特定階段。例如，決策立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)存在于決策階段，而不可抗力風(fēng)險(xiǎn)存在于全生命期的各個(gè)階段。

3 城市綜合管廊PPP項(xiàng)目全生命期階段劃分

一般的大型建設(shè)項(xiàng)目其全生命期包括決策階段、實(shí)施階段、使用階段。城市綜合管廊PPP項(xiàng)目與一般工程項(xiàng)目相比，盡管兩者之間有很多類(lèi)似之處，但也有不同的地方。綜合管廊PPP項(xiàng)目更重視準(zhǔn)備階段和后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。這一點(diǎn)是PPP模式的特殊性以及城市綜合管廊項(xiàng)目的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性所決定的。根據(jù)這些特殊性，可將綜合管廊PPP項(xiàng)目的全生命期作以下劃分：決策階段、準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段共四個(gè)階段[1]。

3.1 決策階段

決策階段是城市綜合管廊PPP項(xiàng)目全生命期的起點(diǎn)也是關(guān)鍵階段，項(xiàng)目提案由有關(guān)行業(yè)專(zhuān)家、機(jī)構(gòu)向政府部門(mén)提出或由社會(huì)資本方以項(xiàng)目建議書(shū)的方式向政府推薦潛在項(xiàng)目，進(jìn)行可行性研究與一系列評(píng)估決策。例如，物有所值評(píng)價(jià)工作。通過(guò)評(píng)估的可正式立項(xiàng)。若經(jīng)評(píng)估決策后不能予以通過(guò)立項(xiàng)的城市綜合管廊提案，其生命過(guò)程在本輪自動(dòng)終結(jié)。

3.2 準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段在項(xiàng)目立項(xiàng)完成后進(jìn)行，確定采用PPP模式后，向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。完成招標(biāo)后，政府與社會(huì)資本方簽訂PPP合同，共同成立綜合管廊項(xiàng)目公司，雙方設(shè)計(jì)融資方案等建設(shè)施工前期準(zhǔn)備工作。

3.3 建設(shè)階段

建設(shè)階段在準(zhǔn)備階段完成后進(jìn)行，主要完成項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等活動(dòng)。這個(gè)階段是項(xiàng)目形成實(shí)體的階段。

3.4 運(yùn)營(yíng)階段

運(yùn)營(yíng)階段在建設(shè)施工階段完成后進(jìn)行，是全生命期的最后階段，也是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵階段。與一般項(xiàng)目相比，城市綜合管廊PPP項(xiàng)目更關(guān)注這個(gè)階段。一般項(xiàng)目通常在建設(shè)完成后就結(jié)束了全生命期或者占很小的全生命期比例，但PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段占全生命期大部分比例，城市綜合管廊PPP項(xiàng)目所占的比例更大。

4 全生命期風(fēng)險(xiǎn)管理原理

全生命期風(fēng)險(xiǎn)管理就是把全生命期理念融入風(fēng)險(xiǎn)管理中，從項(xiàng)目立項(xiàng)到移交在整個(gè)項(xiàng)目生命期內(nèi)都進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。根據(jù)城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的周期長(zhǎng)、涉及范圍廣、受影響的因素很多而且復(fù)雜等特點(diǎn)，項(xiàng)目本身以及環(huán)境的不斷變化，項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)不斷變化，甚至是已經(jīng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理的項(xiàng)目在不同階段有新的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生，需要重新對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。本文將全面質(zhì)量管理理論中的PDCA（Plan、Do、Check、Action）循環(huán)理論引入風(fēng)險(xiǎn)管理中[2]，對(duì)城市綜合管廊PPP項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)管理。把城市綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的主要工作劃分為項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控四個(gè)部分。風(fēng)險(xiǎn)管理在項(xiàng)目的全生命期的各個(gè)階段內(nèi)動(dòng)態(tài)循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)管理，如圖1所示。這樣使項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理具有實(shí)時(shí)性和動(dòng)態(tài)性，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的水平，進(jìn)而推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力的提升，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所引起的損失，提高項(xiàng)目的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，使城市綜合管廊PPP項(xiàng)目中各個(gè)參與方達(dá)到“多贏”的效果，確保項(xiàng)目成功實(shí)施。

5 全生命期風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)過(guò)程

5.1 風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃

城市綜合管廊PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃就是確定如何在項(xiàng)目中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)。在城市綜合管廊PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃要站在全生命期的角度去制定。風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃主要是規(guī)定綜合管廊項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理各項(xiàng)工作的基本原則，制定風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、應(yīng)對(duì)策略，確定風(fēng)險(xiǎn)管理的主體以及相應(yīng)的職責(zé)。制定風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃主要以召開(kāi)會(huì)議方式進(jìn)行。尤其在綜合管廊PPP項(xiàng)目決策階段，風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃是至關(guān)重要，其是風(fēng)險(xiǎn)管理的起始點(diǎn)，做好合理的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃是保障風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)順利實(shí)施的前提條件。決策階段的風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目決策、審批風(fēng)險(xiǎn)。在準(zhǔn)備階段，風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP方案設(shè)計(jì)以及合同風(fēng)險(xiǎn)。在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段，風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及移交風(fēng)險(xiǎn)。

5.2 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)

由于全生命期各個(gè)階段都面臨著不同的主要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，甚至有些風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型可同時(shí)發(fā)生在幾個(gè)階段甚至全生命期。根據(jù)城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的全生命期各個(gè)階段工作內(nèi)容，對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行了劃分，如表1所示。

針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)因素應(yīng)采用不同的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)方法，以達(dá)到快速準(zhǔn)確識(shí)別、評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。許多學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)方法進(jìn)行了研究，通過(guò)文獻(xiàn)閱讀，本文概括了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)方法主要分為定性分析、定量分析、統(tǒng)計(jì)分析、數(shù)學(xué)模型分析。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法主要包括頭腦風(fēng)暴法、德?tīng)柗品椒?、訪談、SWOT分析法以及統(tǒng)計(jì)分析法等。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法主要包括專(zhuān)家打分法、蒙特卡洛模擬技術(shù)以及層次分析法等。

5.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與應(yīng)對(duì)

PPP項(xiàng)目的參與方較多，根據(jù)財(cái)金〔2014〕113號(hào)文，PPP項(xiàng)目的參與方通常包括政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商與分包商、原料供應(yīng)商、專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司以及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等[3]。城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的參與方主要包括政府、社會(huì)資本方、融資方、綜合管廊承包商、綜合管廊運(yùn)營(yíng)公司、各管線單位。

5.3.1 政府

政府是城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的最高決策者與管理機(jī)構(gòu)，參與項(xiàng)目的全生命期決策和管理。負(fù)責(zé)城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、立項(xiàng)、招標(biāo)等所有核心決策，并給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以及項(xiàng)目建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)期資金補(bǔ)償。

5.3.2 社會(huì)資本方

社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或者是投資者專(zhuān)門(mén)成立的項(xiàng)目公司。其從政府獲得建設(shè)城市綜合管廊和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)直至項(xiàng)目最后的移交。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是從準(zhǔn)備階段至特許運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目移交階段。

5.3.3 融資方

融資方是指銀行或者非銀行的金融機(jī)構(gòu)，例如，信托公司。由于城市綜合管廊PPP項(xiàng)目需要資金額度巨大，社會(huì)資本方需要通過(guò)融資方進(jìn)行融資才能夠滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是從準(zhǔn)備階段至建設(shè)施工的交付使用階段。

5.3.4 綜合管廊承包商

綜合管廊承包商是指建設(shè)城市綜合管廊的建設(shè)方，工作范圍在建設(shè)階段。由項(xiàng)目公司選定，按照業(yè)主規(guī)定的建設(shè)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工期、成本、質(zhì)量、安全、環(huán)保等要求，全面組織、完成綜合管廊的各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。

5.3.5 綜合管廊運(yùn)營(yíng)公司

綜合管廊運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)城市綜合管廊的日常運(yùn)營(yíng)、維護(hù)。由于城市綜合管廊項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)高、專(zhuān)業(yè)性要求高，需要由專(zhuān)門(mén)的綜合管廊運(yùn)營(yíng)公司來(lái)負(fù)責(zé)運(yùn)維工作。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是特許運(yùn)營(yíng)階段。

5.3.6 各管線單位

各管線單位指使用城市綜合管廊的用戶。各管線單位的使用付費(fèi)是項(xiàng)目收益的部分來(lái)源。在PPP模式下，各管線單位在項(xiàng)目中享受的是有償服務(wù)。同時(shí)，各管線單位可以對(duì)城市綜合管廊的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，提出對(duì)項(xiàng)目服務(wù)的新要求，并及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反饋。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是特許運(yùn)營(yíng)階段。

城市綜合管廊PPP項(xiàng)目的各個(gè)參與主體方參與項(xiàng)目全生命期的時(shí)間段不同，每個(gè)參與主體方都有各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在各個(gè)階段上發(fā)揮著不同的作用。根據(jù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，制定和優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，誰(shuí)最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)或處于風(fēng)險(xiǎn)的有利地位，就承擔(dān)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的主要部分[4]。例如，政府擅長(zhǎng)管理政治、法治、政策風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方擅長(zhǎng)管理建造、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，綜合管廊承包商和運(yùn)營(yíng)公司擅長(zhǎng)管理施工和運(yùn)營(yíng)維護(hù)綜合管廊的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理配置，可以有效降低整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。在全生命期的各個(gè)階段所遇到的風(fēng)險(xiǎn)情況不同，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)，參與方可以針對(duì)表1劃定的全生命期各個(gè)階段的不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型發(fā)揮自己的風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)勢(shì)，把每個(gè)參與方在全生命期各個(gè)階段的主要風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行劃分，具體如表2所示。

5.4 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中反饋的信息，跟蹤監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、管理應(yīng)對(duì)的實(shí)施效果，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)變化更新風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)。針對(duì)各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控工作，對(duì)實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)反饋信息進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，判斷風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)的有效性。

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【基金項(xiàng)目】貴州省科技計(jì)劃項(xiàng)目（編號(hào)：黔科合LH字[2017]7169號(hào)），貴州省教育廳創(chuàng)新群體重大研究項(xiàng)目（編號(hào)：黔教合KY字[2017]048）。

【作者簡(jiǎn)介】韋翔（1991-），女，貴州凱里人，布依族，講師，從事建筑經(jīng)濟(jì)與管理研究。