周大智
東華大學 法務辦公室,上海 201620
根據(jù)中國工會第十七次全國代表大會報告《以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導 團結(jié)動員億萬職工為決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利而奮斗》)和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》設定的目標,強化高校工會的維權能力建設是當前高校工會參與依法治校、完善內(nèi)部治理機構的必經(jīng)之路。當前高校工會在推進維權能力建設時普遍存在缺乏法律指導、維權水平較低等問題,而通過法治思維和法治方式的引入可以很大程度改善當前問題。
依據(jù)我國《工會法》第六條的規(guī)定,維護教職工合法權益是我國高校工會組織的基本職責,這要求高校工會組織必須具備一定的維權能力。就維權主體而言,高校工會組織是學校教職工權益的維權主體,不僅包括校級工會,還包括二級部門工會、工會小組;不僅包括工會專兼職干部,還包括工會會員。就維權能力而言,它是指權利主體為了維護自身合法權益所具備或體現(xiàn)出來的綜合素質(zhì),包括對維權知識的掌握程度、維權知識的運用技能和運用維權知識的自覺程度等。綜上,高校工會組織維權能力是指學校各級工會組織及其成員為了維護教職工的合法權益而具備或體現(xiàn)出來的掌握、運用維權知識,并將此內(nèi)化為自覺的一項素養(yǎng)。全面依法治國背景下的工會維權應是依法維權,維權知識主要表現(xiàn)為法律知識,維權能力建設應納入法治軌道。
1.它是促進高校治理法治化的核心路徑
全面依法治國背景下,高校治理法治化的核心標志是保障教職工權利,限制學校權力。作為教職工的民意代表組織、學校治理的監(jiān)督機構,高校工會是高校治理法治化的關鍵力量。一方面,高校工會可以代表教職工與相關職能部門溝通等,幫助其維護權益;另一方面,高校工會可以通過教職工代表大會等對學校行政權進行監(jiān)督,限制學校權力的行使。因此,開展高校工會組織維權能力建設不僅是高校工會組織的核心任務,也是促進高校治理法治化的核心路徑。
2.它是保障教職工合法權益的基本路徑
雖然全面推進依法治校,但學校與教職工間的權利義務依然不對等;教職工權益受到侵害仍然時有發(fā)生,個人獨自維權十分艱難。依靠高校工會組織來維權成為教職工權益受損時的一項重要選擇。推進高校工會的維權能力建設則顯得十分重要,其已經(jīng)成為保障教職工合法權益的基本路徑。
3.它是促進高校和諧校園建設的關鍵路徑
中國特色社會主義進入新時代,社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展成為一種應然常態(tài)。在此背景下,高校應注重和諧校園建設。當前,高校在教師職稱評審、教學資源分配等方面仍然存在資源不平衡,教職工權益受侵害時有發(fā)生,教職工與學校的矛盾依然存在。作為教職工的權益保障組織,高校工會通過強化自身維權能力,利用調(diào)解、溝通機制等,可以有效地化解校園矛盾,促進和諧校園建設。
為深入了解高校工會組織的維權能力現(xiàn)狀,筆者對東華大學工會干部、教職工展開了調(diào)查。調(diào)查以問卷方式為主,訪談方式為輔。2018年11月18日調(diào)查共發(fā)放問卷155份,收回問卷155份,回收率100%。調(diào)查對象的基本情況見表1:
表1 問卷調(diào)查對象的基本情況(N=155)
針對工會干部與普通教職工的不同定位,調(diào)查做了區(qū)分與比較,現(xiàn)將高校工會組織的維權能力現(xiàn)狀分析如下:
1.對“維權是工會基本職責”的認識較為清晰
維權能力的首要表現(xiàn)是具有強烈的維權意識,對維權主體有著清晰的認識。調(diào)查顯示,有74.07%的工會干部、59.38%的教職工認為工會的基本職責是維護教職工合法權益,這說明高校工會組織對“維權是工會基本職責”的認識較為清晰,但工會維權功能在教職工群體中的強化仍有待加強。
2.對維權所需法律知識的掌握程度較低
維權能力的一項重要表現(xiàn)是了解或者掌握維權所需要的法律知識。調(diào)查顯示:只有33.33%的工會干部接受過專門的法律學習;關于學習過的法律類型,其中51.85%的工會干部了解或?qū)W習過教育類法律,44.44%的工會干部了解或?qū)W習過工會法與勞動法。只有32.03%的教職工接受過專門的法律學習;關于學習過的法律類型,其中50%的教職工了解或?qū)W習過教育類法律,31.25%的教職工了解或?qū)W習過工會法與勞動法。這些說明高校工會組織整體上缺乏維權所需的法律知識,維權的法律基礎較為薄弱。
3.運用法治思維來啟動維權的情況較少
維權能力的一項關鍵表現(xiàn)是維權者是否具有能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)性權益保障的思維。以工會干部為例,關于“您認為,教職工的校內(nèi)權益受到侵害應當優(yōu)先怎么做?”的調(diào)研,51.85%的工會干部認為應當優(yōu)先“找工會組織尋求維權”,37.04%的工會干部認為應當優(yōu)先“向?qū)W校有關領導反映問題”等,無人認為應當優(yōu)先尋求法律人士幫助。以普通教職工為例,關于“當校內(nèi)權益受到侵害時,您首先想怎么做?”的調(diào)研,只有10.16%的教職工首先想“查找相關法律規(guī)定”,2.34%首先想尋求校外法律人士幫助,40.63%的教職工首先想“自己忍一忍,學著換個角度看問題”,31.25%的教職工首先想“向?qū)W校有關領導反映問題”等。這些說明高校工會組織在啟動維權時深受人治思維的影響,運用法治思維來啟動維權的情況較少。
4.運用法治方式來推動維權的情況較少
維權能力的另一關鍵表現(xiàn)是維權者采取的方式是否可以長久地促進權益最大化。以工會干部為例,關于“收到教職工的維權請求后,您所在的工會組織采取了哪些措施?”的調(diào)研,只有18.52%的干部所在工會組織“找法律依據(jù)第一時間預判教職工維權是否合法”,59.26%的干部所在工會組織“代表教職工與主管部門溝通”,51.85%的干部所在工會組織“引導教職工走正當?shù)木S權渠道與程序”等。以普通教職工為例,關于“面對校內(nèi)權益被侵害,您采取過哪些維權措施?”的調(diào)研,只有21.88%的教職工“查找《勞動法》《教師法》等相關規(guī)定”,7.81%的教職工“申請啟動教職工權利救濟機制”,42.19%的教職工“向?qū)W校有關領導反映問題”,24.22%的教職工“向所在工會組織提出幫助維權的請求”等。這些說明高校工會組織在幫助教職工維權時,“遇事找法、辦事依法”的法治方式運用較少。
5.運用維權知識的自覺程度普遍較低
維權能力的標志性表現(xiàn)是懂得自覺選擇維權渠道與機制。以普通教職工為例,只有7.03%的教職工尋求過工會組織的維權幫助,92.97%的教職工在權益受損時從未尋求過工會組織的維權幫助;關于是否了解部門或?qū)W校工會維權機制或路徑,80.47%的教職工選“不了解”,15.63%的教職工選“了解”,3.91%的教職工選“熟悉”。這說明高校普通教職工對工會組織的維權體系與機制缺乏認知,不能自覺地選擇維權渠道與機制。
1.高校沒有形成穩(wěn)定的普法學法機制
當前高校工會組織維權所需的法律知識儲備整體較少,究其原因主要是工會組織及其所在高校未形成穩(wěn)定的面向工會干部、教職工的普法學法機制,因為對法律知識缺乏學習,導致一部分高校教職工在權益受損時選擇放棄維權,大部分教職工不知道合法的維權渠道與方式。
2.高校教職工維權體系不健全
當前高校工會組織搭建的可供選擇的維權路徑普遍較少,且已有的維權渠道與機制在教職工群體中的知曉度普遍不高。究其原因主要是工會組織及其所在高校未健全教職工權利救濟機制,目前對于教職工申訴、維權指導等機制尚未建立或健全;且工會組織及其所在高校對教職工的維權機制的宣傳力度不夠,導致受眾知曉度不高。
3.維權思維和方式的人治化色彩依然較重
當前高校工會組織在啟動維權、開展維權時仍表現(xiàn)出較強烈的人治化色彩,比如依靠有關領導解決問題,這種思維和方式不利于維權的可持續(xù)化;究其原因主要是高校工會干部和普通教職工在維權時缺乏法治思維和法治方式。
4.工會維權能力提升的環(huán)境亟待改善
一方面,當前高校工會在學校治理體系中的地位不夠突出,普通教職工誤以為工會的作用主要是提高職工福利,加之高校工會的維權職能行使較少,維權職責缺位的現(xiàn)象仍時有發(fā)生。另一方面,當前高校校級工會的專職干部人員數(shù)量較少,而且要承擔教代會、教職工文化娛樂等工作,加之具備法律專業(yè)背景并不是專職干部的必備條件,所以校級工會的維權隊伍建設較為薄弱。而部門工會及工會小組的維權隊伍更為薄弱,其干部基本上都是兼職,維權的專業(yè)能力普遍欠缺。
在外部環(huán)境短期不能有效改善的背景下,新時期高校工會組織強化維權能力建設可以選擇從內(nèi)部進行突破。一是可以從量的角度增強高校工會維權隊伍的力量,大力吸納具有專業(yè)背景的法律人士充實進高校工會專職隊伍。但工會專職干部的人數(shù)受制于高校人員編制等,要想增加有一定難度。二是可以從質(zhì)的角度提升工會現(xiàn)有隊伍的維權能力。維權能力包括維權知識的掌握程度、維權知識的運用技能和運用維權知識的自覺程度等。全面依法治國背景下,當維權知識主要表現(xiàn)為法律知識,其知識的掌握與內(nèi)化可以通過法治思維的引導來實現(xiàn),知識的運用可以通過法治方式的引入來實現(xiàn),從而為其維權能力建設提供法治保障。
1.高校工會維權的法治思維的界定
從語義學角度來看,需要先界定“思維”才可以界定“法治思維”。《辭?!穼ⅰ八季S”界定為“人腦對信息的加工活動”[1],那么“法治思維”就是指“執(zhí)政者在法治理念的基礎上,運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程”[2]?;诖耍疚膶ⅰ案咝9S權的法治思維”界定為“高校工會主體按照法治的精神、原則、理念、邏輯和要求對所遇到或所要處理的維權問題進行分析、綜合、判斷和解決的認知過程”[3],是將法治理念、法律規(guī)定、法律知識付諸實施從而實現(xiàn)維權目標的動態(tài)過程。
關于高校工會維權的法治思維的外延。一是規(guī)則至上思維。法治思維要求高校工會主體在維權時,應搜索規(guī)則依據(jù),并對照規(guī)則依據(jù)評判自身言行及他人或組織行為是否合法。二是保障權利思維。法治的終極目的是保障公民權利,所以高校工會主體在維權時應以維護教職工權利為首要目的,努力促進教職工權益的最大化。三是限制權力思維。高校工會作為學校治理體系中的監(jiān)督部分,通過實施民主監(jiān)督,可以對學校管理權進行限制或制約。四是程序正當思維。它要求高校工會組織在維權時,應遵循相關法律規(guī)定,嚴格按照程序開展維權,確保維權的合法合理。
2.高校工會維權的法治方式的界定
“法治方式”與“法治思維”兩者之間是外在和內(nèi)在的關系,即法治方式是法治思維的外在表現(xiàn),法治思維是法治方式的內(nèi)在要求。本研究將“高校工會維權的法治方式”界定為:高校工會主體運用法治思維幫助或參與教職工維權的行為方式。
關于高校工會維權的法治方式的外延。習近平總書記在《領導干部要做尊法學法守法用法的模范》一文中強調(diào),領導干部要“帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境”[4],這些都屬于法治方式的范疇。高校工會維權的法治方式至少包括四個方面:一是查找相關規(guī)定,以此來指導維權;二是嚴格依法辦事,杜絕人為地、隨心所欲地訴請或者打著“維權”的旗號而實際是巧取豪奪的侵權;三是當公權力與私權利相沖突時,采取利于保障私權的方式、側(cè)重限制公權的方式;四是遵守正當程序,注重時效制度、說明理由制度、不利決定前聽取陳述和申辯等制度的運用。
儲備法律知識是高校工會主體養(yǎng)成法治思維、運用法治方式的首要任務。對此,高校應建立教師學法制度,可以邀請法學專家、司法工作者等到校開展不同主題、不同內(nèi)容、不同層次的法律專題講座或培訓;編印高校教職工常用法律手冊;利用微博、微信開展校園普法等。通過上述途徑可以促進高校工會主體法律知識儲備的增加,培育工會主體的規(guī)則至上思維、權利保障思維,學會遇事找法、辦事依法,能很大程度促進維權知識的掌握。
從法治進程來看,法治思維、法治方式與法治實踐之間有著相互影響、不可分割的關系,前者影響著后者的成效,后者的長期作用又能反過來促進前者的運用。對此,高校及其工會應依照大學章程、工會章程等開展制度建設,建立健全教職工維權體系;高校工會主體應養(yǎng)成運用法治思維和法治方式進行內(nèi)部治理的習慣,養(yǎng)成尊重和保障教職工權利的意識;組建高校教職工法律咨詢或援助隊伍,指導或幫助教職工開展法律實踐,以此促進高校工會主體養(yǎng)成法治思維、懂得運用法治方式。通過科學立法、嚴格執(zhí)法、法律救濟等法律實踐,可以強化高校工會主體的規(guī)則至上思維、限制權力思維、程序正當思維,促進法治思維的養(yǎng)成、法治方式的運用,從而模擬或?qū)崿F(xiàn)維權知識的運用,提升其運用技能。
只有具備良好的法治環(huán)境才能保障法治思維和法治方式的長期運用,因而高校工會及其所在高校應積極促進法治文化在校園的形成與傳播。對此,高校領導及工會干部應高度重視高校工會維權能力建設,從上至下養(yǎng)成尊法、學法、守法、用法的工作習慣;高校工會應充分借助勞動節(jié)、教師節(jié)等特殊日子開展面向教職工的普法教育,從而提高全校教職工的法律知識儲備;高校工會應鼓勵與支持教職工通過正當程序合法地維護自身權益,時刻牢記工會的性質(zhì)和基本職責;高校工會應堅持矯正反法治的思維和方式,始終把法治思維和法治方式作為維權的底線和原則。通過上述措施,高校可以形成有利于維權的校園法治文化,為法治思維和法治方式提供良好的培育環(huán)境,進而促進維權知識運用的內(nèi)化,形成高度的維權自覺性。