石晨霞

（上海國際問題研究院 歐洲研究中心，上海 200233）

對全球氣候變化治理而言，2020年是極為關(guān)鍵的一年，因為《巴黎協(xié)定》即將實施，各締約方將提交更新的國家自主貢獻（NDCs）方案和到2050年的長期溫室氣體排放發(fā)展戰(zhàn)略。而對聯(lián)合國而言，2020年是其成立75周年，我們需要對這一當今世界最具代表性、權(quán)威性和合法性的政府間國際組織進行分析和反思。除此之外，一場突如其來、席卷全球的新冠肺炎疫情也使2020年注定成為人類發(fā)展史上不同尋常的一年。從目前的情況看，這場疫情對包括全球衛(wèi)生治理、氣候變化治理在內(nèi)的全球治理無疑造成強烈沖擊和復(fù)雜影響，甚至將加速全球化和全球治理的退潮。

在此背景下，我們應(yīng)當如何認識和理解當前全球氣候變化治理面臨的新形勢和新問題，如何從氣候變化治理的角度再認識、再審視聯(lián)合國的使命與價值，以及在當前的形勢下如何看待未來聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理的發(fā)展前景等，對上述問題的回答成為本文的主要內(nèi)容。

一、全球氣候變化治理的新形勢

氣候變化問題有其自身的特殊性，這相應(yīng)地要求全球氣候變化治理要及時回應(yīng)這種特殊性，但是現(xiàn)實的治理體系、治理行動卻未能有效回應(yīng)，從而使這些問題構(gòu)成了幾對矛盾，這也是當前全球氣候變化治理面臨的主要問題。

第一，氣候變化問題的緊迫性與全球氣候變化治理的遲滯性。當前，氣候變化問題的緊迫性愈發(fā)凸顯。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的第五次評估報告，氣候變化不僅對包括大氣、海洋、冰凍圈、海平面等自然系統(tǒng)造成廣泛影響，而且對包括糧食安全、水資源、人類健康、社會經(jīng)濟發(fā)展等人類系統(tǒng)也造成沖擊。[1](p6-8)更為重要的是，這種影響比人們預(yù)期的要快得多。另外，據(jù)2019年氣候行動峰會期間發(fā)布的科學(xué)報告顯示，2019年7月是有記錄以來全球氣溫最高的一個月，[2](p2)并且熱浪、干旱、洪水、氣旋、野火等各種極端天氣頻頻襲擊世界各國。與此相對應(yīng)，2015—2019年，溫室氣體（GHG）的排放又達到新的水平，其中二氧化碳增長了近20%，這一增長率高于之前的五年（2010—2014年）。[3](p3)由此可見，氣候變化問題日益嚴峻，氣候變化影響日益顯現(xiàn)，人類也開始切身感受到氣候變化的影響和沖擊，而應(yīng)對這些問題均指向一個目標，加強全球氣候治理。

但是，作為應(yīng)對氣候變化問題的主要機制和平臺，聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理卻遲滯不前、行動遲緩，與氣候變化問題的緊迫性形成強烈反差。自2015年《巴黎協(xié)定》通過以來，國際社會就在如何實施該協(xié)定的問題上爭吵不休，談判屢陷僵局。在發(fā)展中國家最關(guān)注的資金、氣候援助等問題上，發(fā)達國家兌現(xiàn)承諾的行動遲緩。另外，《巴黎協(xié)定》盡管確立了在21世紀末將全球升溫控制在工業(yè)化之前水平的2℃以內(nèi)的目標，但從現(xiàn)有的減排力度來看，這一目標恐怕難以實現(xiàn)。據(jù)科學(xué)家估計，按照目前的減排力度，到21世紀末氣溫將升高3℃。而且，根據(jù)IPCC《全球升溫1.5℃》特別報告，為了避免氣候變化對人類社會造成廣泛的、不可逆的影響，應(yīng)該將全球升溫控制在工業(yè)化之前水平的1.5℃。但是，如果按照目前的氣候變化速度，到2052年全球氣溫就將升高1.5℃。[4](p6)這意味著人類社會在21世紀下半葉將面臨極為嚴峻的氣候問題，屆時氣候變化的影響將更為顯著，對人類社會造成的危害也將更大。

上述兩種情況反映了當前全球氣候變化治理的現(xiàn)實。一方面，氣候變化問題迫在眉睫，影響日益顯著；另一方面，國際社會合作應(yīng)對該問題的行動速度遲緩、行動力度不足，這構(gòu)成了全球氣候變化治理的一對矛盾。這種狀況在一定程度上反映了“吉登斯難題”仍然存在，國際社會對全球氣候變化治理“得過且過”的心態(tài)仍然存在，這也是未來氣候變化治理需要解決的主要問題之一。

第二，氣候變化問題的全球性與多邊主義的式微。氣候變化問題的根本特征是全球性，氣溫的上升及其影響也是全球性的。盡管氣溫上升對不同國家的影響程度有所不同，即各國的氣候脆弱性存在很大差異，與此相應(yīng)，各國應(yīng)對氣候變化的能力也千差萬別。但是，隨著全球極端天氣發(fā)生頻率的上升，以及氣候變化對人的健康、生物多樣性的影響顯現(xiàn)，這對世界各國來說都是嚴峻挑戰(zhàn)。另外，與其他的國際問題如貿(mào)易、水資源問題相比，氣候變化問題的全球性特征可能更為明顯。首先，與貿(mào)易問題相比，氣候變化問題的公共性更突出。貿(mào)易問題可能更多涉及不同國家在價值鏈中的地位和角色，是一種線性的分工體系，不同國家可以有不同的位置和選擇，也可以選擇不融入這一體系。而氣候變化問題不同，世界各國在氣候系統(tǒng)這個整體面前是無差別的，各國不可以選擇氣候系統(tǒng)，也不可能回避氣候系統(tǒng)。[5](p126-128)由此可見，氣候變化問題的這一特點要求全球合作應(yīng)對。其次，與同樣作為自然系統(tǒng)的水資源問題相比，氣候變化問題的全球性也更為明顯。就目前的情況來看，水資源問題更多出現(xiàn)在全球各區(qū)域，比如中東地區(qū)、中亞地區(qū)以及中國與東南亞國家之間等。盡管具有全球意義，但重點是區(qū)域國家之間的合作。但氣候變化問題顯然不僅僅是一個區(qū)域?qū)用娴膯栴}，也難以在區(qū)域?qū)用娼鉀Q，只能依靠全球合作。

全球性問題必然要求全球性合作，這是毋庸置疑的，在氣候變化問題上沒有哪個國家可以獨善其身，也沒有哪個國家可以獨自應(yīng)對，單邊行動在這種問題上基本無解。而全球性合作的基礎(chǔ)是多邊主義，也是國際合作的基本理念，但目前多邊主義面臨諸多挑戰(zhàn)。一是美國的“退出”行為、單邊主義對多邊主義形成擠壓，而且美國的行為也在一定程度上影響了其他國家。二是世界經(jīng)濟遭遇嚴重衰退，也將從根本上影響多邊主義的發(fā)展，也助推了保護主義和民族主義的抬頭。三是奉行多邊主義力量的削弱。歐盟以及歐洲國家一向是多邊主義的積極倡導(dǎo)者和踐行者，但近年來，由于歐盟深陷經(jīng)濟危機、債務(wù)危機、難民危機、恐怖主義襲擊、疫情等多重危機之中，而且還遭遇英國“退歐”這樣的嚴重損害一體化發(fā)展的歷史性問題，因此歐盟幾乎已經(jīng)沒有太多精力去顧及多邊主義，至少在維護多邊主義方面變得更為務(wù)實。所有這些因素導(dǎo)致多邊主義的式微，并將在近一段時期內(nèi)持續(xù)。而這將嚴重拖延全球氣候變化治理進程，削弱國際社會及時應(yīng)對該問題的力度和決心。

具體在氣候變化問題上，對多邊主義最直接的沖擊是美國退出《巴黎協(xié)定》。盡管一些研究認為，美國的退出不會影響國際社會對氣候變化治理的整體進程，但不容忽視的是，作為一個排放大國，美國的退出將在資金、技術(shù)、氣候治理的有效性方面造成全局性影響，必然會制約全球氣候變化治理集體行動的順利推進。

氣候變化問題的全球性與多邊主義的式微又構(gòu)成了當前全球氣候變化治理的一對矛盾。氣候變化治理需要全球性合作，但多邊主義受到侵蝕，導(dǎo)致國際合作受挫。這也是當前全球氣候變化治理面臨的另一種困境。

第三，氣候變化問題的復(fù)雜性與氣候變化治理領(lǐng)導(dǎo)力的缺失。在20世紀70年代末，氣候變化問題從一個科學(xué)界討論的問題進入國際政治領(lǐng)域，并逐漸引起廣泛關(guān)注，其早已超越了氣候變化問題本身，而成為一個國際政治熱點問題。由此，氣候變化問題也變得越來越復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是氣候談判本身的復(fù)雜性，由于涉及不同類型的實體或參與方的不同利益，同時需要平衡短期利益與長遠利益、國家利益與國際利益，這使氣候談判變得異常復(fù)雜，因此屢屢陷入僵局。二是氣候變化問題涉及發(fā)展、經(jīng)濟（貿(mào)易、投資）、安全、人權(quán)等各領(lǐng)域，需要平衡好其與上述各領(lǐng)域問題的關(guān)系，這使得氣候問題變得更為復(fù)雜。[6](p78)例如，在很多發(fā)展中國家，如何平衡經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能減排的問題始終是個難題。又如，氣候變化導(dǎo)致的極端天氣使得氣候脆弱國家陷入發(fā)展困境甚至威脅人的基本生活和生產(chǎn)，這無疑又加劇了氣候變化與基本人權(quán)的張力。[7](p84-85)三是氣候變化是一個涉及歷史、現(xiàn)實、未來三者關(guān)系的問題。一方面，氣候問題要平衡歷史與現(xiàn)實的關(guān)系，這集中體現(xiàn)在發(fā)達國家與發(fā)展中國家圍繞歷史責任的爭論上，進而反映在對“共同但有區(qū)別的責任”原則的爭論上，而這一問題是發(fā)達國家與發(fā)展中國家長期以來爭議的核心與焦點。[8](p319-320)另一方面，氣候問題又要平衡現(xiàn)實與未來的關(guān)系，平衡這一代人與子孫后代的關(guān)系，因此需要從現(xiàn)實的角度考慮未來的問題，同時也需要從未來的角度回應(yīng)現(xiàn)實的問題。綜上所述，氣候變化問題是一個綜合性問題，其復(fù)雜性可見一斑。

氣候變化問題的復(fù)雜性對全球氣候治理提出了更高的要求，也需要治理體系具備相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)力，凝聚各方共識，協(xié)調(diào)各方利益，維護共同價值，推動整個治理體系的發(fā)展與進步。但遺憾的是，目前全球氣候變化治理體系缺乏這種領(lǐng)導(dǎo)力。首先，歐盟曾是全球氣候變化治理的領(lǐng)導(dǎo)者，無論是價值理念、規(guī)范引領(lǐng)，還是機制建設(shè)、議題設(shè)置等，歐盟都具有突出的領(lǐng)導(dǎo)力。但近年來，歐盟自身屢受重挫，歐洲一體化前途未卜，這限制了其在氣候變化問題上領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。當然，盡管歐盟目前在氣候問題上仍然具有影響力，但受制于多種因素，其影響力和領(lǐng)導(dǎo)力均大不如前，也很難在氣候變化治理體系中獨自發(fā)揮強有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，美國退出《巴黎協(xié)定》意味著其主動放棄了對全球氣候變化治理的領(lǐng)導(dǎo)與引領(lǐng)，這無疑會導(dǎo)致氣候治理體系領(lǐng)導(dǎo)力的急劇下降。最后，作為氣候變化治理體系中迅速崛起的國家，中國近些年在該領(lǐng)域的行動力和影響力上升有目共睹，而且未來將在該領(lǐng)域扮演更重要的角色，但是客觀地講，中國目前還不具備完全的領(lǐng)導(dǎo)力，這體現(xiàn)在對整個體系的價值塑造、規(guī)范引領(lǐng)、機制創(chuàng)新等各方面，中國目前對該領(lǐng)域的影響更多源自其硬實力，而非軟實力。由此可以認為，目前全球氣候變化治理體系缺乏強有力的領(lǐng)導(dǎo)力，而這個問題與氣候變化問題的復(fù)雜性構(gòu)成這一領(lǐng)域的又一對矛盾。[9](p101)

第四，新冠肺炎疫情對全球氣候變化治理的復(fù)雜影響。目前，新冠肺炎疫情在全球蔓延，其對人類的生命安全和身體健康造成威脅，同時也對人類社會的整體系統(tǒng)將產(chǎn)生深遠影響，包括經(jīng)濟、社會、安全、政治、國際合作等方方面面都面臨嚴峻挑戰(zhàn)。近期，聯(lián)合國秘書長古特雷斯稱此次疫情是二戰(zhàn)結(jié)束以來人類遭遇的“最嚴重的危機”。[10]聯(lián)合國大會于4月2日通過決議，稱“認識到疫情對國際社會造成‘前所未有’的影響”。[11]4月14日，國際貨幣基金組織發(fā)布《世界經(jīng)濟展望》報告，預(yù)測2020年世界經(jīng)濟將萎縮3%；隨著疫情的持續(xù)和加劇，6月下旬，該報告又進行了更新，預(yù)測2020年世界經(jīng)濟將萎縮4.9%。從這些方面可以看到新冠肺炎疫情對國際社會造成的沖擊。

在此背景下，如何評估新冠肺炎疫情對全球氣候變化治理的影響和沖擊是準確把握治理新形勢的關(guān)鍵之一。從目前的分析來看，一些研究認為，受疫情影響，經(jīng)濟活動放慢甚至停滯，二氧化碳的排放量明顯減少，2020年全球的碳排放量將下降5%，這是自二戰(zhàn)結(jié)束以來碳排放下降幅度最大的一次。[12]但是，這種減排成績是以嚴重的經(jīng)濟停滯和衰退為代價，是一種消極減排、被迫之舉，不具有可持續(xù)性。與之相對，值得注意的是，新冠肺炎疫情對全球氣候變化治理的沖擊更為直接、嚴重。首先，2020年4月2日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處和英國、意大利共同決定，原定于2020年11月9日舉行的第26屆聯(lián)合國氣候大會（COP26）將推遲至2021年舉行，這是對氣候變化治理最直接的沖擊。其次，目前世界各國都將精力集中于抗擊疫情、恢復(fù)經(jīng)濟，氣候變化這種“遙遠的問題”恐怕短期內(nèi)很難重新回到之前的關(guān)注度。再次，受疫情影響，世界經(jīng)濟面臨嚴重衰退風險，世界各國的經(jīng)濟狀況都不樂觀，在此背景下，很難期待國際社會在氣候變化問題上會投入更多資源和精力。最后，新冠肺炎疫情直接沖擊國際合作，到目前為止，有效的多邊合作并未得到充分彰顯，而國家之間相互指責、推卸責任則成為主流，這嚴重損害了國際合作的基礎(chǔ)，也將造成持久的負面影響。因此，可以認為，新冠肺炎疫情使原本面臨窘境的全球氣候變化治理雪上加霜。

二、聯(lián)合國在全球氣候變化治理中的新使命

作為推動全球治理尤其是氣候變化治理的關(guān)鍵力量之一，聯(lián)合國具有特殊的作用和使命。面對目前全球氣候變化治理的新形勢和新特點，以及嚴峻的新冠肺炎疫情形勢，聯(lián)合國應(yīng)該發(fā)揮什么作用，又將承擔什么樣的新使命，以及將如何完成新的使命？這些問題都將直接影響全球氣候變化治理的發(fā)展進程。

第一，維護多邊主義、促進多邊合作是聯(lián)合國的核心使命。多邊主義是國際合作的基礎(chǔ)，多邊合作是應(yīng)對全球氣候變化問題的根本途徑。面對氣候變化問題日益緊迫的現(xiàn)實，以及愈發(fā)嚴峻的國際合作形勢，唯有更好地維護多邊主義，促進多邊合作，才能真正有效應(yīng)對氣候變化，減少氣候變化帶來的各種風險與沖擊，這是國際社會的共同責任。但是，作為國際社會最具代表性與權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國在維護多邊主義、促進多邊合作方面承擔著更為重要的責任與使命，也應(yīng)該發(fā)揮更為積極的作用。

首先，聯(lián)合國當前應(yīng)該著力避免多邊主義進一步受到?jīng)_擊，維護好現(xiàn)有的多邊合作水平。近幾年，受民粹主義思潮的影響，一些國家的政治生態(tài)發(fā)生變化，在對外政策和國際合作方面變得更為保守，[13](p38-41)不愿在氣候變化問題上承擔更多責任，也不愿在該問題的國際合作上投入更多資源和精力。這種變化總體上不利于全球氣候變化治理的推進，也在不斷侵蝕氣候變化問題上的多邊合作。因此，聯(lián)合國需要做出相應(yīng)的努力，例如，通過不斷加強對氣候問題科學(xué)研究的力度，及時向國際社會傳遞科學(xué)信息，使國際社會和各國民眾了解氣候變化的災(zāi)難性后果和應(yīng)對氣候問題的緊迫性，呼吁各國采取更強有力的措施。又如，適時召開氣候變化會議，加強對各方利益的協(xié)調(diào)，凝聚共識，使氣候變化治理向前推進。在此基礎(chǔ)上，避免氣候問題上的多邊合作倒退或陷入困境。

其次，努力降低美國退出《巴黎協(xié)定》造成的“示范”效應(yīng)。美國的退出對全球氣候變化治理無疑是個壞消息，但是聯(lián)合國應(yīng)該努力將這種不良影響降低，避免其他國家跟隨美國在氣候變化問題上“開倒車”或“不作為”。尤其是在經(jīng)濟形勢日益嚴峻的背景下，不排除一些國家可能會出現(xiàn)猶疑或搖擺的立場或態(tài)度。因此需要聯(lián)合國發(fā)揮積極的溝通與協(xié)調(diào)作用，并加強動員能力，避免再次出現(xiàn)類似美國“退群”行動對多邊合作造成沖擊。

再次，穩(wěn)步推進氣候變化多邊合作，在落實《巴黎協(xié)定》的進程中提升多邊合作。2020年《巴黎協(xié)定》正式開始實施，聯(lián)合國應(yīng)該借此積極推動多邊合作。一是要加強與主要大國和國際組織的溝通與交流，推動其在氣候變化治理中貢獻資源與力量。二是要保持對中小國家和氣候脆弱國家的支持與幫助。同時，在《巴黎協(xié)定》實施過程中及時回應(yīng)各方利益和訴求，并利用聯(lián)合國的合作平臺及時協(xié)商解決，從而推動多邊合作邁上新的臺階，更好地服務(wù)于人類應(yīng)對氣候變化問題的事業(yè)。

第二，協(xié)調(diào)大國合作是聯(lián)合國推進全球氣候變化治理的重中之重。在全球治理中，盡管非常強調(diào)多元行為體的共同參與，也強調(diào)大小國家之間的平等地位與合作共贏，但是在現(xiàn)實中，大國的作用毋庸置疑，大國憑借其綜合實力對治理規(guī)則的建構(gòu)、合作框架的確立、合作成果的落實、相關(guān)合作方的維系或分化均具有不可替代的作用和影響。[14](p35-38)因此，推動大國合作是全球治理能否順利發(fā)展甚至成功與否的關(guān)鍵。而對于全球氣候變化治理而言，大國之間的合作與協(xié)調(diào)也至關(guān)重要。事實上，氣候變化治理歷程中每次重要突破都離不開一些大國的協(xié)調(diào)與合作。例如，《巴黎協(xié)定》的順利通過也是在美國、中國等主要大國前期多次協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，同時作為當時的東道主，法國等歐洲主要大國也為《巴黎協(xié)定》的通過發(fā)揮了極為重要的作用?？梢哉J為，沒有大國的協(xié)調(diào)與合作，全球氣候變化治理舉步維艱。

針對目前的形勢，聯(lián)合國需要進一步加大力度積極協(xié)調(diào)大國合作，才有可能使氣候變化治理不至于陷入停滯或倒退。由于美國即將正式退出《巴黎協(xié)定》，因此聯(lián)合國需要謀劃在沒有美國參與情況下的全球氣候變化治理，尤其是保持其他主要大國的合作動力和治理投入。首先，在資金方面，氣候變化治理始終面臨捉襟見肘的窘境，發(fā)達國家的資金承諾也遲遲未能兌現(xiàn)，嚴重影響治理實踐的推進。其次，在減排力度方面，按照目前的情況，有研究顯示，如果要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所設(shè)定的到21世紀末全球升溫控制在2℃的目標，那么2020—2030年全球平均每年減排3%；如果要實現(xiàn)升溫1.5℃的目標，那么2020—2030年全球平均每年減排7%。而這種減排力度是目前的4倍，意味著未來10年，國際社會要付出4倍的努力才有可能實現(xiàn)目標。[15]基于此，聯(lián)合國需要在該問題上與主要國家尤其是排放大國積極協(xié)調(diào)，努力加強其在減排力度方面的持續(xù)作為，因為排放大國是應(yīng)對這一問題的關(guān)鍵。再次，在技術(shù)方面，目前掌握節(jié)能、低碳技術(shù)的國家主要集中在發(fā)達國家，尤其是歐美主要大國。而技術(shù)的應(yīng)用對于減排具有直接、明顯的作用，因此這也需要聯(lián)合國發(fā)揮協(xié)調(diào)中心的作用，推動技術(shù)轉(zhuǎn)移，真正使技術(shù)服務(wù)于發(fā)展中國家的節(jié)能與減排。而且，在一個缺乏領(lǐng)導(dǎo)力的治理領(lǐng)域，聯(lián)合國需要扮演更重要的角色，協(xié)調(diào)好大國關(guān)系，促進其積極作為，并在此基礎(chǔ)上調(diào)動多元行為體的積極性，從而推動聯(lián)合國框架下全球氣候變化治理體系的發(fā)展。

第三，加強發(fā)展中國家適應(yīng)氣候變化的能力建設(shè)是當前聯(lián)合國在該領(lǐng)域的基礎(chǔ)性工作。面對日益嚴峻、緊迫的氣候變化形勢，一方面，國際社會要加強合作，強化減排力度，力爭在減排方面取得積極進展，正面應(yīng)對氣候變化問題。另一方面，也需要在適應(yīng)方面做好準備，使發(fā)展中國家尤其是氣候脆弱的發(fā)展中國家免于遭受氣候變化帶來的沖擊和災(zāi)難，提升其適應(yīng)氣候變化的能力，這是一種保障性措施。這兩方面事實上各有側(cè)重，減排方面主要側(cè)重發(fā)達國家和排放大國，而適應(yīng)方面主要側(cè)重發(fā)展中國家和排放小國。綜合做好兩方面工作是聯(lián)合國的重要使命，也是氣候變化治理的題中之義。從適應(yīng)的角度來看，一些發(fā)展中國家尤其是落后的小島國家，其本身的經(jīng)濟活動規(guī)模有限，整體碳排放量很少，但是其對氣候變化的敏感性很高，氣溫的上升會直接影響其生存和發(fā)展，因此提高這些國家的適應(yīng)能力不僅是對其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，也是國際人道主義的重要內(nèi)容。

具體而言，在適應(yīng)問題上，聯(lián)合國需要在以下幾個方面發(fā)揮積極作用。首先，維護發(fā)展中國家利益，幫助氣候脆弱國家提高適應(yīng)能力。在氣候變化問題上，一些發(fā)展中國家天然處于弱勢，對氣候變化的承受力有限，因此它們在國際舞臺上也是要求減排最激進的一些國家。而聯(lián)合國歷來是以維護發(fā)展中國家利益為己任，在氣候變化問題上，聯(lián)合國也應(yīng)堅持這一立場，積極回應(yīng)發(fā)展中國家的利益和訴求。其次，聯(lián)合國宜根據(jù)IPCC的評估報告和UNEP的《排放差距報告》以及世界氣象組織的相關(guān)報告，幫助氣候脆弱國家綜合評估在當前的減排力度下，氣溫上升對其的影響和沖擊力度，包括對生產(chǎn)、生活的影響，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，對人的健康的影響，等等。在此基礎(chǔ)上，提高這些國家對氣候變化的適應(yīng)能力。同時，幫助發(fā)展中國家制定適應(yīng)氣候變化的國別方案，根據(jù)其不同地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口密度、水資源稟賦等情況，制定有區(qū)別的適應(yīng)方案，這項工作也是落實《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要內(nèi)容。[16](p19-20)再次，適應(yīng)問題根本上也是一個資金問題，因此聯(lián)合國也需要為氣候脆弱國家籌集更多的適應(yīng)資金，使其逐步具備一定的氣候變化適應(yīng)能力，以應(yīng)對日益惡化的氣候形勢?？傮w而言，一些發(fā)展中國家面臨的氣候威脅更為直接和嚴峻，也是氣候治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)，這需要國際社會給予應(yīng)有的關(guān)注，聯(lián)合國也應(yīng)該為氣候脆弱國家提高適應(yīng)能力做出應(yīng)有的貢獻。

第四，做好新冠肺炎疫情對氣候變化治理影響的評估與應(yīng)對工作是聯(lián)合國的當務(wù)之急。當前，新冠肺炎疫情肆虐全球，國際社會的首要任務(wù)是抗擊疫情。同時，疫情對世界的影響也是全方位、綜合性、深遠的。從氣候變化治理的角度來看，目前聯(lián)合國亟須對新冠肺炎疫情的影響或沖擊進行綜合評估和分析，并做好應(yīng)對。

首先，聯(lián)合國氣候問題的相關(guān)機構(gòu)、機制應(yīng)該適時評估新冠肺炎疫情對氣候問題及其治理的影響或沖擊，發(fā)布相關(guān)的評估報告，為各國決策提供參考。具體而言，評估報告可能需涉及新冠肺炎疫情與氣候變化問題是否存在聯(lián)系，新冠肺炎疫情對碳排放的短期影響及長期影響，新冠肺炎疫情對氣候變化問題的國際合作有何影響和沖擊，新冠肺炎疫情對《巴黎協(xié)定》的實施會產(chǎn)生何種影響，新冠肺炎疫情是否會加劇氣候變化治理中的南北矛盾，新冠肺炎疫情是否會使應(yīng)對氣候變化的資金問題更加嚴峻，等等，這些問題是目前國際社會比較關(guān)注的問題，也與氣候變化治理緊密相關(guān)。通過綜合評估，才能對氣候變化治理進行相應(yīng)的調(diào)整，以更好地適應(yīng)新的要求和形勢。

其次，聯(lián)合國要在分析、評估疫情對氣候變化治理影響的基礎(chǔ)上，動員國際社會采取積極措施予以應(yīng)對。目前，聯(lián)合國機構(gòu)也積極投身于抗疫活動中，如聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，在影響環(huán)境的化學(xué)品、醫(yī)療廢物處理方面采取行動。[17]另外，在氣候變化問題上，聯(lián)合國應(yīng)該處理好因疫情推遲的氣候大會的相關(guān)工作，著力保持各締約方在落實《巴黎協(xié)定》方面不后退，在確定2050年長期碳排放發(fā)展戰(zhàn)略方面不退縮。此外，聯(lián)合國需要加強與區(qū)域組織之間的合作，共同推動氣候變化治理有所進展。聯(lián)合國還要重視發(fā)揮非政府組織、企業(yè)、專業(yè)人員的作用，在應(yīng)對氣候變化的過程中充分調(diào)動各種行為體的積極性，共同實現(xiàn)氣候變化的有效治理。

再次，新冠肺炎疫情也以一種特殊的方式給氣候變化治理敲響了警鐘，即面對全人類的危機，全球合作的高度、強度、廣度與深度影響著應(yīng)對危機的時間、成本與成效，[18]也對危機造成的后果產(chǎn)生影響。另外，需要重視對危機的預(yù)防，因為與危機造成的后果相比，預(yù)防的成本相對較低。這些問題對于氣候變化問題同樣適用，兩者都是全人類面臨的危機，因此從這個意義上講，包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際社會有責任在疫情之后重新思考應(yīng)對氣候變化問題的力度、強度與速度的問題。正所謂前車之鑒、警鐘長鳴。

三、聯(lián)合國在全球氣候變化治理中的優(yōu)勢與局限

與其他的全球治理行為體相比，聯(lián)合國有其特殊性和獨特的優(yōu)勢，這是其在過去40多年中推動氣候變化治理不斷發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是其在嚴峻形勢下完成新的任務(wù)和使命的重要保障，更是未來聯(lián)合國維護人類生態(tài)安全、實現(xiàn)氣候治理目標的重要抓手。與此同時，聯(lián)合國在全球氣候變化治理中的角色與作用也存在一定局限性，這也是其屢遭詬病的主要原因。因此，如何客觀、準確地認識和評估聯(lián)合國在全球氣候變化治理中的優(yōu)勢與局限顯得十分必要，這也是推動聯(lián)合國自身改革以及整個治理體系不斷完善的重要基礎(chǔ)。

在氣候變化治理中，聯(lián)合國的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，權(quán)威性和廣泛的代表性。從聯(lián)合國參與全球氣候變化治理的整體進程及其扮演的角色來看，聯(lián)合國天然的優(yōu)勢是長期以來確立的權(quán)威性和廣泛的代表性。在氣候變化問題上，聯(lián)合國自始至終都是國際合作的主渠道，聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理是國際社會應(yīng)對氣候問題的核心和首要平臺。聯(lián)合國的權(quán)威性使其能夠在氣候變化治理中具備較強的國際動員能力；而廣泛的代表性使其能夠反映國際社會的共同利益，體現(xiàn)治理的民主價值，同時，廣泛的代表性也是聯(lián)合國權(quán)威的重要來源之一。[19](p15)正是基于這一獨特的優(yōu)勢和資源，聯(lián)合國能夠推動全球氣候變化治理不斷邁上新臺階，也使其成為應(yīng)對氣候變化最合適的平臺。

第二，聯(lián)合國在氣候變化領(lǐng)域擁有完備的合作機制和機構(gòu)，這是聯(lián)合國的重要優(yōu)勢和資源，也為氣候變化治理創(chuàng)造了現(xiàn)實條件。首先，以《巴黎協(xié)定》《京都議定書》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為代表，聯(lián)合國在不同的歷史階段建構(gòu)了氣候變化治理的整體框架和合作機制，這是氣候變化問題能夠不斷取得進展的根本原因，也是聯(lián)合國的主要貢獻。其次，每年的氣候大會也是聯(lián)合國推進氣候治理的重要平臺?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》秘書處從1995年舉辦第一次柏林氣候大會（COP1）開始，已經(jīng)持續(xù)了25年。歷次氣候大會是國際社會進行氣候談判、相互博弈與合作的過程，盡管談判有時會陷入僵局，但是正是在持續(xù)的談判和相互妥協(xié)的過程中，各締約方逐漸形成共識，推動氣候治理向前發(fā)展。再次，包括聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）、世界氣象組織（WMO）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）等聯(lián)合國機構(gòu)也從不同角度積極推動氣候變化治理。這些機構(gòu)、機制、會議等共同構(gòu)成了聯(lián)合國氣候變化治理網(wǎng)絡(luò)，共同服務(wù)于全球氣候變化治理。

第三，對氣候問題的科學(xué)研究與及時預(yù)警。在氣候變化治理領(lǐng)域，聯(lián)合國的科學(xué)評估工作是其重要優(yōu)勢。目前，IPCC發(fā)布的五份評估報告是全球氣候變化治理發(fā)展的重要推力，其匯聚了國際社會數(shù)量龐大的各領(lǐng)域科學(xué)家，共同對氣候變化進行綜合評估，不僅能夠客觀反映氣候變化問題的現(xiàn)實，而且給各國決策者提供了該領(lǐng)域最權(quán)威和客觀的科學(xué)技術(shù)評估。[1](pv)因此，每份報告的發(fā)布都會引起國際社會的廣泛關(guān)注。從1990年起，一系列的IPCC評估報告、特別報告、技術(shù)報告、方法學(xué)報告和其他產(chǎn)品已成為國際上的標準參考書目。[1](pv)除IPCC之外，包括UNEP、WMO、UNDP等聯(lián)合國機構(gòu)也會不定期發(fā)布氣候變化相關(guān)研究報告，為國際社會應(yīng)對該問題提供不同的科學(xué)支持和行動方向。可以看到，聯(lián)合國系統(tǒng)以其強大的科學(xué)家團體和各類研究報告，為提高人類對氣候問題的科學(xué)認知、加強國際合作、為主權(quán)國家政府決策提供參考或咨詢、提高應(yīng)對氣候問題的科學(xué)性等方面發(fā)揮了不可替代的作用。這是聯(lián)合國在該領(lǐng)域具備的獨一無二的優(yōu)勢。

當然，聯(lián)合國在氣候變化治理中也存在很多不足和局限，這也是造成聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理遭到詬病的重要原因，也是聯(lián)合國目前及未來需要著力改善與解決的問題。

第一，治理效率低下問題。聯(lián)合國的效率低下并不是一個新問題，但該問題持續(xù)存在，美國甚至在2017年以效率低下為由試圖縮減對其預(yù)算經(jīng)費。此外，效率問題不僅存在于聯(lián)合國的內(nèi)部行政問題上，也存在于其推動的全球治理問題上。聯(lián)合國的文山會海是國際社會長期普遍詬病的，而且內(nèi)部行政程序繁雜，行動效率低下。盡管近些年聯(lián)合國的改革一直持續(xù)，包括秘書處在內(nèi)的行政系統(tǒng)均在進行改革，其中也包括提高工作效率的內(nèi)容，但是現(xiàn)實的效果似乎并未達到預(yù)期，恐怕效率問題仍將在未來一段時期內(nèi)困擾聯(lián)合國，損害其國際形象。聯(lián)合國的效率低下問題也在一定程度上影響包括氣候變化治理在內(nèi)的全球治理，因為聯(lián)合國作為國際合作的主渠道和協(xié)調(diào)中心，這都要求其精簡程序、行動迅速，而它的效率低下必然會對國際合作和應(yīng)對全球性問題造成負面影響，這是聯(lián)合國的顯著劣勢。

第二，治理能力有待提高。聯(lián)合國在全球氣候變化治理中扮演著雙重角色，一是其扮演為國際合作提供合作平臺、制定合作議程、協(xié)調(diào)國際合作、監(jiān)督實踐行動等角色，這一重角色更多體現(xiàn)了其功能性價值和行政價值；二是聯(lián)合國作為全球治理眾多治理主體的一員的政治角色，這一重角色更強調(diào)其主體價值和政治功能。[20](p10-12)由于其所扮演的雙重角色，也要求其具備較高的治理能力，但是從目前的情況看，聯(lián)合國在協(xié)調(diào)能力（尤其是大國協(xié)調(diào)能力）、監(jiān)督能力、資源動員能力、合作能力等方面均存在局限，這也將限制其在全球氣候變化治理中發(fā)揮更大的作用，也要求其在迅速變化的世界中和層出不窮的全球性問題上，尋找新的思路和改革方案。[21]

由此可見，聯(lián)合國在全球氣候變化治理中具有獨特的優(yōu)勢和資源，這為其在新形勢下完成新的使命奠定了基礎(chǔ)，但是，聯(lián)合國長期面臨的效率和能力問題也將在一定程度上制約其完成新使命的力度和效果。

四、聯(lián)合國框架下全球氣候變化治理的前景

面對當前氣候變化問題日益嚴峻、緊迫的形勢，以及全球氣候變化治理行動的遲緩、合作難度加大的現(xiàn)實，加之突如其來的新冠肺炎疫情的強烈沖擊，聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理恐在短期內(nèi)將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，整體推進速度將放緩。但是從長期的角度看，在疫情趨緩后，經(jīng)濟逐步恢復(fù)，氣候變化問題的治理應(yīng)該能夠逐步恢復(fù)到正常的狀態(tài)和水平。同時，作為一場全人類面臨的共同危機，以及前期經(jīng)濟轉(zhuǎn)型奠定的基礎(chǔ)和技術(shù)條件的逐漸成熟，國際社會應(yīng)對氣候變化的動力和意愿將逐步提高，從而推動整個氣候治理體系散發(fā)出新的活力。

短期內(nèi)，聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理將面臨嚴峻挑戰(zhàn)，治理進度可能會有所延緩，減排強度有所弱化，整體治理體系內(nèi)部的分歧與矛盾加劇，導(dǎo)致落實《巴黎協(xié)定》的行動滯后。這種挑戰(zhàn)不僅來自氣候問題本身，也來自整體形勢和治理環(huán)境的不確定性。

第一，全球治理的整體發(fā)展陷入低潮，這將直接影響全球氣候變化治理的順利推進。全球治理的發(fā)展在經(jīng)歷了20世紀90年代的一波高潮之后，在近幾年逐漸陷入低潮，整體發(fā)展遲滯不前。這既有其自身存在缺陷的問題，也受到整體發(fā)展環(huán)境越來越嚴峻的影響。與此相對應(yīng)，各類全球性問題持續(xù)增多，對全球治理的需求也呈持續(xù)上升態(tài)勢，由此而形成了全球治理在供給側(cè)和需求側(cè)不平衡、不適配的問題。[22](p3-5)一方面，國際社會對全球治理的需求持續(xù)增加，尤其是非傳統(tǒng)安全問題日益威脅全人類的發(fā)展，如今年的新冠肺炎疫情在全球蔓延，對全球公共衛(wèi)生治理提出了迫切要求。另一方面，全球治理本身卻因種種制約發(fā)展滯后，這又會影響相應(yīng)的公共產(chǎn)品的供給，從而加劇需求與供給的矛盾與張力，而且這兩者的矛盾目前來看短期內(nèi)很難緩解。[22](p52-54)這種狀況會從根本上制約全球氣候變化治理的發(fā)展，也將增加《巴黎協(xié)定》后續(xù)落實過程中的不確定性，包括減排強度的提高、資金規(guī)模增加、適應(yīng)能力建設(shè)等均面臨很大變數(shù)。這個問題是當前包括全球氣候變化治理在內(nèi)的全球治理體系面臨的重要挑戰(zhàn)。

第二，世界經(jīng)濟的衰退將嚴重制約聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理。當前，一方面，西方發(fā)達國家在受到2008年國際金融危機的重挫后，整體經(jīng)濟遲遲難以恢復(fù)，近期又遭遇新冠肺炎疫情沖擊，經(jīng)濟面臨嚴重衰退壓力。另一方面，近幾年，新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增速也有所下降，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的壓力持續(xù)加大，受疫情影響，經(jīng)濟大幅下滑，2020年增長預(yù)期不容樂觀（見表1）。與此同時，中美之間的經(jīng)濟競爭、博弈日益加劇，貿(mào)易戰(zhàn)不僅使中美雙方受損，更間接影響了很多其他相關(guān)國家，這無疑讓世界經(jīng)濟發(fā)展雪上加霜。在此背景下，各國對全球氣候變化治理的資金投入可能會受到影響，由于氣候治理的各類基金原本就面臨很大的資金缺口，而在目前狀況下，這種情況可能會進一步加劇。同時，在經(jīng)濟形勢嚴峻的情況下，各國減排的力度和規(guī)模也可能會有所下降。另外，受到經(jīng)濟衰退的影響，世界各國對推動全球氣候變化治理的熱情也會下降，將更多精力投入到更迫切的國家內(nèi)部治理與發(fā)展問題上?；谝陨弦蛩?，經(jīng)濟發(fā)展的動力不足將從根本上限制全球氣候變化治理的推進。

第三，石油價格的走低與新能源技術(shù)的應(yīng)用受挫，也在一定程度上制約全球氣候變化治理的發(fā)展。氣候變化問題與能源問題尤其是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)系緊密，降低碳排放的根本途徑也是持續(xù)降低化石能源的消費，降低化石能源在能源消費結(jié)構(gòu)中的比重。但是，近幾年，石油價格持續(xù)走低，從市場的角度看，這從成本上直接沖擊了新能源的消費與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2020年4月20日，受疫情影響，原油期貨價格更是出現(xiàn)驚人的每桶-37.63美元的情況。[23]另外，與傳統(tǒng)化石能源消費情況相對，新能源的技術(shù)推廣也并不順暢，尤其是在發(fā)展中國家的應(yīng)用與推廣仍有很長的路要走，因此至少在廣大發(fā)展中國家，短期內(nèi)新能源對減排的正效應(yīng)仍然有限。

表1 IMF《世界經(jīng)濟展望》2020年6月預(yù)測世界及主要國家經(jīng)濟增長情況（單位：%）

第四，新冠肺炎疫情的強烈沖擊。從目前來看，新冠肺炎疫情對人類社會的沖擊是全方位的，就氣候變化問題而言，最直接的影響是遲滯了國際社會應(yīng)對該問題的行動，也影響了氣候變化治理的正常節(jié)奏和效率。而且，如果疫情遲遲得不到控制，國際社會恐怕也難以有更多熱情和雄心去協(xié)調(diào)氣候問題。另外，更值得注意的是，受疫情和經(jīng)濟衰退的疊加影響，一些國家可能會在國家自主貢獻的減排力度上有所調(diào)整甚至倒退，而一旦出現(xiàn)這種情況，《巴黎協(xié)定》達成過程中凝聚的國際共識就會被削弱，從而對后續(xù)的實施造成持續(xù)的負面影響。對當前的氣候變化治理而言，可謂“屋漏偏逢連夜雨”，未來的發(fā)展前景的確不容樂觀。

但是，從長期來看，筆者認為全球氣候變化治理仍有望恢復(fù)到正常狀態(tài)和水平，并逐步走出困境。這主要是基于幾個因素的判斷。第一，盡管氣候變化治理在多個層面面臨的形勢均不容樂觀，而且多種負面因素相互疊加，更加劇了其治理難度。但是客觀而言，國際社會經(jīng)過40多年的合作，在氣候變化問題上已經(jīng)取得了不少成就，確立了合作框架，并不斷邁上新臺階，人們對氣候變化問題的重視程度已達到前所未有的水平，這是氣候變化治理的長期成果，也是未來發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)。而上述負面影響從目前來看未能徹底撼動氣候變化治理的根基，只是在短期內(nèi)對其造成沖擊。另外，一些國家和國際組織也仍然在積極推動落實《巴黎協(xié)定》，例如，中國政府始終積極推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，重視節(jié)能減排和生態(tài)安全。歐盟于2020年3月公布了《歐盟氣候法》草案，其中明確提出到2050年實現(xiàn)“碳中和”（carbon neutrality）的目標，這意味著歐盟將在法律上確認這一目標并采取行動。[24]聯(lián)合國等國際組織在應(yīng)對疫情的同時，也仍然強調(diào)應(yīng)對氣候變化問題刻不容緩。2020年2月16日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯在伊斯蘭堡發(fā)表演講，呼吁國際社會努力應(yīng)對氣候變化這一重大和緊迫的問題。[25]世界氣象組織秘書長佩蒂瑞·塔拉斯（Petteri Taalas）在2020年3月23日的世界氣象日的慶?；顒又幸脖硎荆瑖H社會需要在減排方面團結(jié)。[26]由此可見，國際社會仍然在盡力推動氣候變化治理，很多應(yīng)對氣候變化的政策和國際合作仍在繼續(xù)，這些是氣候變化逐步走出困境的重要基礎(chǔ)。

第二，從長期來看，氣候變化問題的緊迫性和破壞性影響將持續(xù)顯現(xiàn)，人們對氣候變化的感知會越來越直觀、明顯，這從客觀上將迫使國際社會不得不轉(zhuǎn)變“得過且過”的觀念，更加警惕和重視氣候變化問題，從而加大治理力度。從現(xiàn)實的角度看，氣候變化造成的海平面上升、水資源短缺、海水酸化、極端天氣出現(xiàn)的頻率已經(jīng)越來越高，而且每年的極端天氣造成的經(jīng)濟損失也越來越大。因此，當人類逐漸感到“切膚之痛”時，他們才會有決心去解決問題。另外，全球氣候變化治理未來的發(fā)展與新一輪科技革命同步，科技的發(fā)展將助力全球氣候變化治理的發(fā)展，科技的進步將為能源轉(zhuǎn)型和應(yīng)對氣候變化問題提供更好的解決方案。此外，如上文所述，氣候變化問題與新冠肺炎疫情都屬于人類面臨的共同危機，都會對人類造成嚴重沖擊。在遭遇這次疫情的嚴峻考驗之后，人類必將會深刻反思我們面臨的各種全球性危機，包括氣候變化問題，這種反思也將有利于國際社會采取積極行動應(yīng)對危機，從而推動氣候變化治理的發(fā)展。

總體而言，鑒于聯(lián)合國框架下的全球氣候變化治理已經(jīng)奠定了較好的基礎(chǔ)，整體合作框架仍然比較穩(wěn)固，經(jīng)過一段時間的調(diào)整，仍然有望能夠回到正常的發(fā)展軌道。而且隨著氣候變化問題本身的惡化，全球性危機的影響顯現(xiàn)，國際社會將會逐漸重視并加以應(yīng)對。基于以上分析，可以認為，全球氣候變化治理的長期發(fā)展前景仍值得期待。