[貴州大學(xué) 貴陽 550025]

引言

近年來，全球范圍內(nèi)各類自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，政府的應(yīng)急管理能力成為衡量一個國家綜合治理體系的重要指標(biāo)之一。而政府相關(guān)政策的及時制定是最直接有效的突發(fā)事件應(yīng)急管理方式，在恢復(fù)經(jīng)濟、穩(wěn)定市場、避免社會恐慌等方面有顯著效果。自新型冠狀病毒肺炎（COVID-19，以下簡稱新冠肺炎）疫情以來，我國中央和各級政府部門從支援防疫一線、穩(wěn)定市場秩序、調(diào)控宏觀經(jīng)濟和避免社會恐慌等方面及時出臺了一系列政策來應(yīng)對此次突發(fā)疫情。對政府而言，防控疫情要求多部門聯(lián)合才能有效達(dá)到疫情控制和社會維穩(wěn)的效果。政府政策作為體現(xiàn)政府治理能力的行為反映，其政策思想、時效性和執(zhí)行力度等直接體現(xiàn)了政府的治理水平[1～3]。防疫政策是國家應(yīng)對復(fù)雜疫情問題的系統(tǒng)工程，幾乎涉及到全國范圍內(nèi)的各地域、各領(lǐng)域和多行業(yè)以及各項資源的整合。各方只有從中央到基層、從整體到局部、從國家到個人的全方位配合，政策才能發(fā)揮最大程度的效果，因而科學(xué)評價疫情相關(guān)政策具有較重要的實際意義。本文針對新冠肺炎疫情開展政策評估，既有助于幫助發(fā)現(xiàn)政策薄弱點和及時補充政策忽略點，盡量避免不必要損失并加速經(jīng)濟恢復(fù)和社會穩(wěn)定，也有助于進(jìn)一步優(yōu)化政策條例并為政府實施應(yīng)急管理提供經(jīng)驗和參考。

一、數(shù)據(jù)來源及研究思路

政策是指在一定時期內(nèi)，政府相關(guān)部門為完成特定的目標(biāo)或任務(wù)而頒布的權(quán)威性文件，其內(nèi)容一般包括奮斗目標(biāo)、行動原則、工作方式和具體措施[4～6]。文本內(nèi)容的量化分析即采用科學(xué)的技術(shù)和方法對政策展開評價，可以對政策內(nèi)容進(jìn)行深層次解讀和比較分析以揭示政策關(guān)系，因而更具科學(xué)性和代表性[7～9]。本文綜合采用ROSTCM6和EXCLE等軟件對新冠肺炎相關(guān)政策的文本內(nèi)容進(jìn)行量化分析，并結(jié)合定性方式對防疫政策體系進(jìn)行評判，從而形成其政策的綜合性評價，為政府后續(xù)的政策部署提供建議。

（一）數(shù)據(jù)來源

據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會官方網(wǎng)站消息稱，該委在此次新型病原體被判斷為新型冠狀病毒后即開始關(guān)注疫情，在2020年1月11日～1月20日（1月17日無通報）期間，國家衛(wèi)健委多次轉(zhuǎn)載武漢市衛(wèi)生健康委員會關(guān)于新冠肺炎疫情的通報，并在2020年1月20日正式發(fā)布《中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會公告》。此后，新冠肺炎疫情的相關(guān)情況均由國家衛(wèi)生健康委員會正式通報并與其他相關(guān)部門就疫情進(jìn)行共同防控。經(jīng)過長達(dá)將近40天的全面防控，國家衛(wèi)生健康委員會在2020年3月2日新聞發(fā)布會介紹疫情聯(lián)防聯(lián)控情況時表示：相關(guān)數(shù)據(jù)表明武漢疫情態(tài)勢得到了有效控制，除湖北外的其他省份的情況向好，并提出“由全面防控向群專結(jié)合、精準(zhǔn)防控轉(zhuǎn)變”。因此，本文的研究對象是通過python爬蟲和手工處理等方式從中國政策研究網(wǎng)和中國政府官方網(wǎng)站上收集自2020年1月20日～2020年3月2日止的各種有關(guān)新冠肺炎的政府文件，然后對以上政策進(jìn)行人工復(fù)檢。這些政策文件包括：新冠肺炎的相關(guān)政策，其全文內(nèi)容均包含“疫情”或“肺炎”等詞語；防控疫情、維持疫情期間社會經(jīng)濟平穩(wěn)的相關(guān)政策文件，包括對疫情的治療、控制和預(yù)防等；對維護(hù)社會穩(wěn)定和恢復(fù)市場秩序等相關(guān)的政策。筆者獲取了這三類共計有214項政策，并提取這些政策文件的主要內(nèi)容要素包括：頒布主體、發(fā)布時間、政策目標(biāo)和政策內(nèi)容等，然后根據(jù)政策頒布的時間、部門和次序為各項文件進(jìn)行編碼，如國家衛(wèi)生健康委員會在1月23號頒發(fā)了控防疫情以來的第二份文件《關(guān)于進(jìn)一步加強全力防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情中醫(yī)務(wù)工作者感人事跡宣傳的通知》，則編碼為“衛(wèi)-2”。其余文件具體編碼示例可見表1，但限于本文篇幅只展示部分編碼。

（二）研究思路

本文采用相關(guān)軟件對新冠肺炎相關(guān)的政府文件進(jìn)行類型分析。所謂類型分析即基于某些標(biāo)準(zhǔn)對研究對象的同異性進(jìn)行分類，使其更具系統(tǒng)性和條理性，從而便于就研究對象的某些主要特征做深入研究[10～12]。考慮疫情防控工作的針對性、時效性和特殊性，本文對疫情防控期間的政策文件主要從頒布主體、政策類型、政策目標(biāo)和政策工具等四個維度分別進(jìn)行分析討論，并且綜合政策目標(biāo)?政策工具進(jìn)行探討。其中，政策頒布主體和政策類型可以評價疫情防控中各部門的合作情況和響應(yīng)程度以及政策的效力方向；研究政策目標(biāo)可以分析防疫工作需要完成的任務(wù)和期望達(dá)到的收效程度；政策工具是能否達(dá)到政策目標(biāo)的關(guān)鍵，有助于判斷政策為實現(xiàn)目標(biāo)的工作方向和落實途徑；政策目標(biāo)?政策工具的綜合分析，可以就政策目標(biāo)所使用的政策工具的全面性和協(xié)調(diào)性進(jìn)行直觀判斷。

二、政策主題詞的語義網(wǎng)絡(luò)分析

政策主題詞能夠體現(xiàn)一項政策文本的核心內(nèi)容，是政策實施主體、政策目標(biāo)或政策工具的主要表現(xiàn)方式?；谥黝}詞的語義網(wǎng)絡(luò)分析能更直觀地把握主題詞之間的關(guān)系并形象地體現(xiàn)出文本內(nèi)的結(jié)構(gòu)關(guān)系[13～14]。為了使政策目標(biāo)和政策工具被更加全面地歸納，本文運用ROSTCM6軟件首先對收集到的政策內(nèi)容和政策標(biāo)題進(jìn)行主題詞的語義網(wǎng)絡(luò)分析，分別獲得圖1和圖2。其中，節(jié)點大小代表主題詞中心度的強弱，即中心度越強該主題詞越重要；節(jié)點間連線表示關(guān)聯(lián)主題詞出現(xiàn)在同一政策內(nèi)容（或政策標(biāo)題）中，且其連線的粗細(xì)表示主題詞出現(xiàn)次數(shù)的多少，即次數(shù)越多證明兩個主題詞的關(guān)系越緊密。

綜合圖1和圖2的信息，根據(jù)防控疫情的特殊性，并結(jié)合黨中央在中央政治局常委會會議針對疫情展開討論的會議內(nèi)容[15]，本文歸納此次疫情防控相關(guān)的政策目標(biāo)包括：疫情防控、疫情治療、科研攻克疫情、維護(hù)社會秩序、保持經(jīng)濟平穩(wěn)和宣傳引導(dǎo)等；同時可整理其政策工具包括：規(guī)劃方案、資金供應(yīng)、人力供應(yīng)、科研支持、公共服務(wù)、保障措施、市場管制、渠道限制、對外交流、財政稅收、針對政策、政府服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等。

三、政策文本的多維度探討

本節(jié)將從頒布部門、政策類型、政策目標(biāo)和政策工具等維度來分析防疫政策的各層面信息，以便較全面地把控新冠肺炎疫情政策的發(fā)展進(jìn)程、政策合理性和存在問題以及政策需完善的方向等。

（一）政策頒布部門分析

防控政策的發(fā)文部門包括國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制、國務(wù)院下屬各部委以及最高人民法院和最高人民檢察院等共計49個部門和組織（見表2）。自2020年1月20日～3月2日的42天時間內(nèi)，各政府部門共計頒布214項政策，日平均發(fā)文量為5.1項。政策發(fā)文量總次數(shù)最多的6個部門分別為：國家衛(wèi)生健康委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國商務(wù)部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、中華人民共和國國家發(fā)改委，表明此次防疫維穩(wěn)主要涉及衛(wèi)生、資金、交通、商業(yè)、人員和經(jīng)濟社會調(diào)控等方面。除國家衛(wèi)生健康委員會外，中華人民共和國交通運輸部是單獨發(fā)文次數(shù)最多的部門，達(dá)到15次；中華人民共和國財政部是聯(lián)合發(fā)文次數(shù)最多的部門，達(dá)到24次。另外，聯(lián)合發(fā)文總量略多于各部門獨立發(fā)文總量但二者比例大致相等，表明我國在應(yīng)對疫情時，各部門間除了需要充分調(diào)動本領(lǐng)域資源外，還需要與其他相關(guān)部門充分協(xié)調(diào)，以便于發(fā)揮各部門的獨立優(yōu)勢和聯(lián)合優(yōu)勢來共同應(yīng)對此次的疫情挑戰(zhàn)。政策頒布部門及其政策發(fā)文數(shù)量如表2所示。

表 2 政策頒布部門及其政策發(fā)文數(shù)量

首先，在2020年2月9日之前，疫情防控以國家衛(wèi)生健康委員會和應(yīng)對疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制兩個部門為主。隨著防疫態(tài)勢的逐漸嚴(yán)峻以及春運時期的特殊性，為了避免疫情的進(jìn)一步發(fā)展，國務(wù)院各部門為了加強本機構(gòu)內(nèi)部人員以及促使全社會人員正確認(rèn)識疫情問題，分別下達(dá)或聯(lián)合發(fā)布各類政策文件以支持和促進(jìn)防疫工作的全面展開。以“2月3日～2月9日”為例，國務(wù)院各部門在春運返程期間均下發(fā)相應(yīng)文件來防止疫情進(jìn)一步漫延，有效地遏制了由人員大流動帶來的疫情可能大流行。

其次在2020年2月9日以后，國務(wù)院各部門的政策發(fā)文數(shù)量相對均勻。由各部門發(fā)文量可知，隨著疫情被逐步認(rèn)識，各部門防疫控疫從協(xié)助國家衛(wèi)生健康委員會工作逐步轉(zhuǎn)變到自覺克服疫情所帶來的生產(chǎn)生活困難和加強疫情的善后處理等工作。以“2月17日～2月23日”為例，中華人民共和國財政部、中華人民共和國人力資源和社會保障部和國家稅務(wù)總局等在該期間內(nèi)的發(fā)文次數(shù)均較多。結(jié)合這些部門的性質(zhì)及其政策標(biāo)題，筆者發(fā)現(xiàn)其發(fā)文目的大多是為了“保持經(jīng)濟發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定”。因此，政府各部門都在針對嚴(yán)峻的疫情形勢而努力開展各項經(jīng)濟工作并力求達(dá)到防疫維穩(wěn)的社會效果，也體現(xiàn)較高的辦事效率。

（二）政策類型分析

在2020年的1月20日～3月2日，防疫相關(guān)政策的文本類型可分為通知、公告、方案、意見、指引（指南）等五類。其中“通知”是指對某項工作進(jìn)行安排部署的指示和告知等類型文件，但關(guān)于某項政策的傳達(dá)和印發(fā)等類型的通知則不計入該項內(nèi)容。如1月22日由國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)新型冠狀病毒感染預(yù)防與控制技術(shù)指南（第一版）的通知》則被記為“指引”。另外，“公告”是黨和國家高級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)向國內(nèi)外宣布重要事項或法定事項的文件，比“通知”更正式；“方案”是針對某項具體工作從要求、內(nèi)容、工作方式及步驟做出全面、明確、具體安排的計劃類文件；“意見”多為闡明工作的指導(dǎo)思想和任務(wù)，要求下級結(jié)合實際進(jìn)行部署安排工作的指導(dǎo)類文件。以上類型中，“方案”較“意見”而言更加具體；而“指引”則是為高效落實相關(guān)政策文件或工作而進(jìn)行的講解說明性文件。筆者對214項政策按照政策的類型進(jìn)行歸類獲得表3。

由表3可知，“通知”和“公告”等政策文本占絕大多數(shù)，分別為171項和17項，接近總量的90%。經(jīng)過對文本內(nèi)容的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)“通知”類政策文件大多是對某具體領(lǐng)域工作的督導(dǎo)和要求；而“公告”類政策文件則具有更強的普識性、流通性和廣泛性，且往往是宣布一些重要的通知和部署一些重要的工作。其他三類如“方案”“意見”和“指引”等類型文件的主要內(nèi)容則均為制定計劃或規(guī)劃。由此可見，在所有的防疫政策文件中，其政策類型基本涉及到防控工作的方方面面，從而保證了對疫情防控的覆蓋性和有效性，也是后期取得防疫成果的必備條件之一。但也應(yīng)看到有待提高的地方，比如：涉及指導(dǎo)落實和規(guī)范管理等工作的政策還是處于絕大多數(shù)，而關(guān)于對疫情的體系性指導(dǎo)方案或規(guī)劃還略顯不足，同時具有權(quán)威性和強制性的法律型政策文本則基本沒有。這些情況說明，在本次防疫過程中，政策制定都還處于相對靈活的方式，并且缺少宏觀性規(guī)劃指引和法律性強制約束，表明我國現(xiàn)階段對疫情自身問題以及由疫情引發(fā)的相關(guān)問題等都還需要逐步去完善和認(rèn)知。顯然，草率地施行某一方案或計劃并不一定有利于把控一個尚未獲得全面認(rèn)識的事物。因此，當(dāng)前的新冠肺炎政策文件基本符合公共政策的制定流程。但隨著對疫情的進(jìn)一步認(rèn)識，政策類型的制定方向應(yīng)當(dāng)逐步向“規(guī)劃”“指引”和“方案”等類型轉(zhuǎn)變。此時，國家相關(guān)部門應(yīng)及時總結(jié)此次疫情應(yīng)急管理的寶貴經(jīng)驗，以促進(jìn)我國應(yīng)急管理體系的快速健康發(fā)展。

表 3 防疫相關(guān)政策類型統(tǒng)計

（三）政策目標(biāo)分析

政策目標(biāo)是指制定和實行某項政策想要達(dá)到的某種效果。梳理政策目標(biāo)可獲得所有防疫政策所關(guān)注的施政方向并發(fā)現(xiàn)政策體系尚未深入涉及的部分，為構(gòu)建更全面的防疫政策體系提供優(yōu)化建議。該部分將對214項政策的標(biāo)題和內(nèi)容按照疫情防控、疫情治療等六大政策目標(biāo)進(jìn)行分類統(tǒng)計，并且當(dāng)某項政策同時包含多種目標(biāo)時，則將該項政策分別統(tǒng)計在對應(yīng)的政策目標(biāo)類中，獲得如表4的數(shù)據(jù)。

表 4 防疫相關(guān)政策目標(biāo)、解釋及相關(guān)數(shù)量

表4顯示，包含“維護(hù)社會秩序”目標(biāo)的政策數(shù)量最多，占總量的35%；其次是包括“疫情防控”和“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”目標(biāo)的政策數(shù)量分別占23%和19%；緊隨其后是包括“疫情治療”和“科研攻克疫情”目標(biāo)的政策數(shù)量分別占14%和7%；而“宣傳引導(dǎo)”目標(biāo)的政策數(shù)量最少，僅占2%。從量上來看，包括“疫情防控”“疫情治療”“科研攻克疫情”等目標(biāo)的政策數(shù)量占政策總量的比例不足50%。筆者認(rèn)為，在疫情初期，“疫情防控”的相關(guān)政策多于“疫情治療”和“科研攻克疫情”等方面政策是合理的而且是必要的。另外，“維持社會秩序”和“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”等相關(guān)政策的數(shù)量占政策總量的比例超過50%。正是這些政策較好地控制了由疫情所產(chǎn)生的社會恐慌、治安乏力和市場秩序混亂等亂象，有效保障了安定平穩(wěn)的社會環(huán)境。

另外，根據(jù)表4信息并結(jié)合各項政策的發(fā)文時間，筆者采用EXCLE軟件繪制各時間段內(nèi)各政策目標(biāo)類的政策數(shù)量如圖4所示。

綜合圖1和圖4可知，政策目標(biāo)在整個疫情發(fā)展時間內(nèi)有不同的側(cè)重點。

首先，2020年1月26日以前，政策發(fā)布的主要目標(biāo)是防控疫情和治療疫情，并通過協(xié)調(diào)各部門來控制疫情的進(jìn)一步發(fā)展。如交通運輸部于1月23日發(fā)布《關(guān)于做好進(jìn)出武漢交通運輸工具管控全力做好疫情防控工作的緊急通知》，其作用在于通過對武漢交通的嚴(yán)格管控來減少疫情的二次傳播。又如國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制于1月24日發(fā)布的《關(guān)于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》，其作用在于：減少人員聚集活動和降低人口流動率，有效地避免疫情的擴散，為進(jìn)一步防控疫情大范圍爆發(fā)做出貢獻(xiàn)。再如，此期間出臺的公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)、社區(qū)出入管制和交通限行等通知通告，以及政府各部門在管轄范圍內(nèi)出臺的系列政策等，其目標(biāo)也都是為避免疫情擴散和維持社會秩序穩(wěn)定。

其次，1月27日～2月2日，政策發(fā)布的主要目標(biāo)除了防控疫情外，也有相當(dāng)一部分政策的目標(biāo)是“維持社會秩序”。如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運輸部和公安部于1月30日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于確?！安嘶@子”產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料正常流通秩序的緊急通知》，其作用在于：通過保證基礎(chǔ)生活物資供應(yīng)，達(dá)到有力維護(hù)市場秩序的目的。

再次，2月3日～2月9日，隨著疫情擴散的勢頭被逐步遏制，政策發(fā)布的主要目標(biāo)除了防控疫情和維持社會正常秩序之外，政府相關(guān)部門開始注意“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”，因而在防疫的基礎(chǔ)上開始把工作重心轉(zhuǎn)移到恢復(fù)正常的生產(chǎn)工作。如2月6日由商務(wù)部發(fā)布《關(guān)于組織做好商貿(mào)企業(yè)復(fù)工營業(yè)工作的通知》，其目的在于：通過企業(yè)及時復(fù)工，促進(jìn)經(jīng)濟盡快恢復(fù)平穩(wěn)。與此同時，隨著人們更加全面地認(rèn)識新冠肺炎疫情，政府各部門也逐步重視“科研攻克疫情”并要求基于科技與研發(fā)成果進(jìn)一步了解疫情和解決由疫情引發(fā)的問題。

第四，2月10日以后，鑒于前期出臺的大量政策已經(jīng)使政府各部門能夠從各方面角度相對全面地構(gòu)建了防疫體系，因而各類政策數(shù)量開始逐步減少。特別是2月17號以后，政策重心明顯偏向“維持社會秩序”和“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”，表明政府工作的重心逐步從“由全面防控向群專結(jié)合和精準(zhǔn)防控轉(zhuǎn)變”，同時致力于開展經(jīng)濟的恢復(fù)工作。

總體來說，在1月20日～3月2日，疫情相關(guān)的政策目標(biāo)安排比較合理，也與對疫情的控制治療以及社會穩(wěn)定發(fā)展的總體趨勢基本相符?；谝陨戏治觯P者建議：今后的政策目標(biāo)還應(yīng)持續(xù)突出“科研攻克疫情”，確保通過科技成果使人類能夠控制新型冠狀肺炎病毒，避免此類病毒今后再次引起社會恐慌和經(jīng)濟動蕩，因而還需繼續(xù)加強出臺有關(guān)“科研攻克疫情”的政策。另一方面，相比其他政策目標(biāo)而言，“宣傳引導(dǎo)”類的政策數(shù)量較少?；仡櫞舜我咔檫^程，1月20日之前大多數(shù)人對疫情沒有重視，隨后民眾在社區(qū)封鎖、小區(qū)管制之后才開始重視疫情且有恐慌心態(tài)，其主要因素是政府宣傳沒有及時到位，并且宣傳方式較為單一簡化?；诖耍P者建議：政府需針對不同宣傳對象靈活采用各種宣傳方式來確保宣傳效果；同時后期還需充分利用疫情期間涌現(xiàn)的感人英雄事跡形成系列報道，以此增強國民自信心和民族凝聚力。政策目標(biāo)的分析表明，政府高效及時的宣傳模式將是今后政府應(yīng)急管理體系需要加強提高的地方。

（四）政策工具分析

政策工具是指政策制定主體為達(dá)到政策目標(biāo)將理念變?yōu)楝F(xiàn)實所采取的方法、手段和技術(shù)，并且政府通過設(shè)計、搭配和運用政策工具可達(dá)到行政管理的目的[16～17]?；谡吖ぞ叩慕嵌仍u價某項政策或政策體系的實施效果是公共管理和社會管理常用的研究思路。本節(jié)根據(jù)此次疫情防控的特殊性并參照文獻(xiàn)[18～22]等，將政策工具劃分為戰(zhàn)略層、供給層、需求層和環(huán)境層。其中，戰(zhàn)略層是指政府對疫情防控治療的短中期規(guī)劃以及對應(yīng)急管理的中長期規(guī)劃，其將發(fā)揮頂層設(shè)計和規(guī)劃指導(dǎo)的作用；供給層是指通過提供資金、技術(shù)、人才、服務(wù)和設(shè)施等來加強對疫情的防控和治療；需求層是指政府通過對社區(qū)、交通和市場的管制和限制等措施來降低疫情的傳染率；環(huán)境層是指政府為了更好地防控疫情而提出若干規(guī)范性措施以及為了防控疫情提供良好的社會環(huán)境等，即提供保障作用。基于對214項政策的內(nèi)容分析，本文共統(tǒng)計獲得各類政策工具的單項次數(shù)和總次數(shù)如表5所示。

表 5 防疫相關(guān)政策工具的類型、解釋及其數(shù)量

表5顯示，環(huán)境層占比最高為39%，供給層和需求層分別占比38%和17%，而戰(zhàn)略層最少為7%。由此可見，政府在應(yīng)對本次疫情時，各具體政策工具的運用相對較多，保證各政策效用通過各類工具充分發(fā)揮，達(dá)到疫情防控和經(jīng)濟維穩(wěn)的效果。其中，戰(zhàn)略層的政策數(shù)量和比重較合適，其作用在于促使政策體系更具系統(tǒng)化，且其數(shù)量不至于影響其他部門的防疫側(cè)重點。

結(jié)合表5和圖5進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)以下特點：

1.供給層的政策總量相對合適，但其內(nèi)部各項政策工具的比例不夠均衡，特別是政府在發(fā)動科技和研發(fā)力量應(yīng)對疫情挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備顯得還不夠充分，因而在疫情后期需總結(jié)經(jīng)驗，加強科研資源的調(diào)配工作，并利用科技和研發(fā)去推動疫情抗擊的進(jìn)展?！肮卜?wù)”和“保障措施”相對更加完善，但“資金供應(yīng)”“人力供應(yīng)”和“科研支持”等方面的比例偏少。因而，今后需充分發(fā)揮各政府部門的職能作用并加強保障人、財、物的供給。

2.需求層內(nèi)包含各種政策工具的政策數(shù)量均偏低，提示政府應(yīng)進(jìn)一步增加需求層內(nèi)各種政策工具的比例，特別是提高“市場管制”和“對外交流”等工具類型的政策數(shù)量，以保證正常的防疫工作、良好的市場秩序和暢通的國外交流，否則將不利于后續(xù)恢復(fù)經(jīng)濟市場。與此同時，需逐步降低“渠道限制”類政策的數(shù)量比例，降低其對正常社會秩序和經(jīng)濟恢復(fù)的影響。

3.以環(huán)境層為代表的社會環(huán)境保障工作做得相對較為全面，表明政府發(fā)揮了“政府服務(wù)”的優(yōu)勢并帶動其他工具類型的政策來共同支撐和開展防疫工作。通過環(huán)境層內(nèi)各細(xì)分政策工具的分析，筆者發(fā)現(xiàn)：“生態(tài)環(huán)境”相比較其他政策工具的占比明顯偏少，表明政府對由疫情引發(fā)的生態(tài)和環(huán)境問題還不夠重視，也容易導(dǎo)致由疫情引發(fā)的包括衛(wèi)生、野生動物保護(hù)、土地污染和水源污染等一系列問題；“政府服務(wù)”類的政策最多，提示政府需注意在全方位為各領(lǐng)域、各企業(yè)和個人提供服務(wù)保障的同時，要避免過多的投入有可能導(dǎo)致相關(guān)企業(yè)或領(lǐng)域的競爭力不強而不利于其進(jìn)一步發(fā)展，因而政府應(yīng)及時根據(jù)領(lǐng)域發(fā)展情況在不同發(fā)展時期充分發(fā)揮政府的各項職能來展開針對性的政策幫扶，或及時調(diào)整政策來幫助企業(yè)在渡過疫情期后盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)。

（五）政策目標(biāo)和政策工具的綜合分析

在前文分別討論政策目標(biāo)和政策工具的基礎(chǔ)上，本小節(jié)綜合政策目標(biāo)和政策工具兩個角度綜合深入分析，更全面探討此次的防疫政策體系，如表6所示。

表 6 政策目標(biāo)和政策工具統(tǒng)計分析

表6(續(xù)表)

1.從政策目標(biāo)來看，在“疫情防控”和“疫情治療”兩個目標(biāo)中，運用“公共服務(wù)”工具的政策數(shù)量最多，分別為23項和16項；而運用“生態(tài)環(huán)境”工具的政策數(shù)量最少，僅為4項。此時，通過綜合運用各項政策工具，政府可較為全面地保證疫情防控和治療的質(zhì)量，更好地實現(xiàn)“疫情防控”和“疫情治療”兩個目標(biāo)。同時，政府也應(yīng)注意加強運用“政府服務(wù)、保障措施、市場管制”類的政策工具，以便于更好地服務(wù)疫情的防控。

2.在“科研攻克疫情”的政策目標(biāo)中，戰(zhàn)略層的“規(guī)劃方案”和供給層的“科研支持”等兩類工具被運用最多，包括了從頂層設(shè)計到具體措施的多項政策。但在環(huán)境層內(nèi)，各政策工具對該目標(biāo)支持偏少，建議國家今后需注意提升屬于這些工具類別的政策數(shù)量。

3.在“維護(hù)社會秩序”和“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”的目標(biāo)中，屬于“政府服務(wù)”類工具的政策數(shù)量最多，達(dá)到69項，但屬于“科研支持”類工具的政策數(shù)量較少。因此，筆者建議：國家今后需多出臺鼓勵研發(fā)和應(yīng)用新技術(shù)的相關(guān)政策，以協(xié)助政府維護(hù)社會秩序和促進(jìn)經(jīng)濟復(fù)蘇；同時在疫情后期，政府也需注意為了恢復(fù)經(jīng)濟建設(shè)而加強供給層政策工具的使用力度；另外在“宣傳引導(dǎo)”目標(biāo)中，應(yīng)盡可能加強各類政策工具的使用力度，通過加強宣傳工具獲得更好的宣傳效果。

4.反過來從政策工具角度來看，目前供給層的政策目標(biāo)主要還側(cè)重在“疫情防控”和“疫情治療”，因而政府后期需要在重視防治的基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”方面的政策；目前需求層的政策目標(biāo)重點還放在“疫情防控”和“維護(hù)社會秩序”，因而政府后期還需更多關(guān)注“疫情治療”和“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”；目前環(huán)境層的政策目標(biāo)主要是為了“維持社會秩序”和“保持經(jīng)濟平穩(wěn)”，但在“疫情防控”和“疫情治療”等方面仍然不夠，因而政府應(yīng)通過環(huán)境層的政策工具進(jìn)一步為疫情防治提供更好的外部環(huán)境。綜合之，為了進(jìn)一步促使防疫政策體系更加全面和系統(tǒng)，表6空白部分以及稀疏處即應(yīng)當(dāng)成為今后為了提升整個防疫政策體系而需要加強的地方，比如加強“保持經(jīng)濟平穩(wěn)?科研支持”“科研攻克疫情?保障措施”“科研攻克疫情?政府服務(wù)”和“宣傳引導(dǎo)?政府服務(wù)”等方面的系列政策。

四、結(jié)論和建議

本文收集整理了我國各政府部門自2020年的1月20日～3月2日止在新冠肺炎疫情防控期間出臺的相關(guān)政策文件。通過政策編碼和文本分析，筆者基于政策發(fā)布主體、政策類型、政策目標(biāo)和政策工具等不同視角對防治疫情的政策體系進(jìn)行分析研究，獲得如下結(jié)論：

此次防治疫情的政策體系優(yōu)點在于：疫情政策涉及的領(lǐng)域較為廣泛并且能夠統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)；各部門在管轄范圍內(nèi)積極部署且與其他部門聯(lián)防聯(lián)控，能夠及時根據(jù)疫情發(fā)展情況制定各項措施從而達(dá)到目標(biāo)；各部門靈活運用各類政策工具并通過工具搭配有效達(dá)成政策目標(biāo)，表明我國應(yīng)急管理能力趨于成熟。

此次防控疫情政策體系還存在的不足之處包括：各領(lǐng)域政策數(shù)量參差不齊，仍有待改進(jìn)的空間；從疫情出現(xiàn)到政策出臺，各項政策的響應(yīng)時間偏長，因而需要加強有關(guān)部門在公共衛(wèi)生安全方面的重視程度；部分政策目標(biāo)的政策數(shù)量偏少，仍需加強在特定時期出臺對應(yīng)目標(biāo)的政策，也應(yīng)注意合理利用各項政策工具以及各項工具在疫情發(fā)展階段的搭配使用；本次疫情說明各部門應(yīng)及時協(xié)同配合以形成公共衛(wèi)生應(yīng)急方案，同時注意完善相關(guān)法律來規(guī)范疫情防控期間存在的安全隱患。

針對以上結(jié)論，本文基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理視角提出以下建議：

1.加強應(yīng)急管理預(yù)案制定工作。通過各部門應(yīng)對本次疫情而出臺的相關(guān)政策進(jìn)行整合評價，形成具有普適性且能涵蓋人才、資金、技術(shù)和物品設(shè)備等各項要素的應(yīng)急管理政策體系的預(yù)案流程。同時這些政策體系應(yīng)包含各部門間的聯(lián)合預(yù)案、針對某類事件的專項預(yù)案、各部門職能范圍內(nèi)的專項預(yù)案以及隨突發(fā)事件發(fā)展的機動預(yù)案等。另外，針對突發(fā)事件應(yīng)急管理的特定時期，有序組織相關(guān)政府部門、企事業(yè)單位和其他社會組織對公眾進(jìn)行宣講、教育、排演，增強應(yīng)急管理部門處理突發(fā)事件的能力，提高各級部門以及各類人群的應(yīng)急管理意識，持續(xù)推進(jìn)應(yīng)急管理預(yù)案的優(yōu)化工作等。

2.重視應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制構(gòu)建。以各部門應(yīng)對本次疫情的聯(lián)防聯(lián)控為契機，建立健全應(yīng)急管理組織的指揮機構(gòu)。以黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門與相關(guān)領(lǐng)域協(xié)調(diào)為輔，通過以法律強制性、準(zhǔn)則規(guī)范性、方案指導(dǎo)性、規(guī)劃有序性和措施針對性等為原則構(gòu)建健全的應(yīng)急管理體制，充分發(fā)揮各部門在應(yīng)急管理中的主體責(zé)任和敢于擔(dān)當(dāng)；黨政相關(guān)機構(gòu)要做好宣傳引導(dǎo)工作，在加強社會共識的同時注意與不同社會團體廣泛協(xié)商，從而便于營造良好的社會氛圍和從不同角度開展應(yīng)急管理。

3.完善應(yīng)急管理運行機制。以政策目標(biāo)為出發(fā)點并輔以恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，建立健全包括監(jiān)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急決策、應(yīng)急協(xié)調(diào)、應(yīng)急響應(yīng)、輿情溝通、應(yīng)急動員、資源配送、應(yīng)急服務(wù)、應(yīng)急社區(qū)管理、對外溝通、捐贈細(xì)則等系列的運行機制[23]；加強中央與地方、地方與地方之間的協(xié)調(diào)機制，通過頂層部署、多方合作來達(dá)成區(qū)位的優(yōu)勢互補，以保證在發(fā)生突發(fā)事件時各部門各領(lǐng)域能夠有序順暢地開展應(yīng)急管理工作。

4.靈活運用各種現(xiàn)代信息技術(shù)。將大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)融入到應(yīng)急管理機制的各項運行環(huán)節(jié)中，借助5G基站、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代設(shè)備實現(xiàn)數(shù)據(jù)的高度集成，通過大數(shù)據(jù)管理模式實現(xiàn)各部門高效的協(xié)商配合，以達(dá)成各類突發(fā)事件的信息準(zhǔn)確、預(yù)判精準(zhǔn)、防護(hù)科學(xué)、應(yīng)對及時和管理高效，并做到資源共享和合作處理等，將應(yīng)急管理由“治理式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防式”。同時，吸引企業(yè)和高校參與構(gòu)建和研發(fā)應(yīng)急管理科技體系，充分發(fā)揮企業(yè)和市場應(yīng)有的作用，加大應(yīng)急管理所涉及的包括預(yù)防、應(yīng)急、響應(yīng)等重點領(lǐng)域的相關(guān)理論和技術(shù)的投入力度，增強研發(fā)和服務(wù)能力，促進(jìn)科技成果的落地實施。

顯然，政策效應(yīng)不僅與政策數(shù)量、實施力度和具體措施等有關(guān)，還與基層部門的行政效率等有關(guān)[24]，但限于資料的可得性本文未給予討論。另外，今后的研究工作還需采用量化手段多關(guān)注和思考各項政策在落實環(huán)節(jié)和反饋環(huán)節(jié)等方面的執(zhí)行情況。